杨燕绥：中国共产党对国家养老金制度的探索与实践

gecccn · 发表于 2021-11-23 09:38:12

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杨燕绥（清华大学公共管理学院教授）

  01、新中国与养老金1.0时代：公有制与养老金
  中华人民共和国成立之前，中国共产党在解放区借鉴苏联经验颁布了《中华苏维埃共和国劳动法》并初建工资福利制度。1951年颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》规定，民族资本企业在税前列支工资总额的3%，建立企业劳动保险基金，由工会组织管理，结余部分逐级上交；用于支付生育费用和生活津贴、工伤医护费用和生活津贴、建立诊所和社区医院、丧葬费用和遗属津贴，为退休职工支付养老金；由于是企业直接支付，被职工们称为“退休工资”。养老金替代率为退休前工资的60%～70%以上，省级以上的劳动模范奖励养老金15%。1954年通过的《中华人民共和国宪法》第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”此规定在历次宪法中得以保留并不断完善。在1954年对民族企业进行社会改造之后，劳动保险制度在公有制的国营企业全面发展起来。1958年，政府机关开始实行退休制度，公务员养老金替代率在80%～90%之间。此后，在农村人民公社集体所有制经济中，提取部分集体资产建立了对困难家庭实行“保吃、保住、保穿、保葬、保医”的五保互济制度。
  综上所述，养老金制度伴随中华人民共和国的成立而诞生，逐渐扩大覆盖范围，根据经济发展水平，按照“保基本”的原则，实现城乡居民“老有所养”。1985年，笔者参加上海造船厂老职工座谈会，一些中华人民共和国成立初期退休的老职工告诉笔者，1949年听到毛主席在天安门宣布“中国人民站起来了”，心中充满激动；1951年按照《中华人民共和国劳动保险条例》领到退休工资时，心中充满幸福感，真正体验到什么是社会主义国家的主人。一份基本养老金让退休职工拥有安定的晚年生活，中华人民共和国成立30年时，中国国民平均预期寿命从37岁提高到60岁以上。

  图1 中国养老金制度建设的三个阶段
  注：作者根据相关文献编制
  02、改革开放与养老金2.0时代：社会化与养老金
  1978年至2010年间，伴随改革开放和建立社会主义市场经济，中国城镇化率达到33.22%，人口流动加速，党领导人民打破国营企业的边界，进入社会化养老金制度建设阶段，企业职工开始履行缴纳养老保险费的义务，打破了工厂的围墙，进入了社会人的生活。中国在2000年进入老龄化社会。发达国家经验证明，在此阶段需要明确政府责任和夯实基本养老金（第一支柱），中国适时地建立了职工和居民的基本养老保险制度。
  第一，基本养老保险社会化。1997年，根据《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》规定，我国确立社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度，基于劳动保险发展起来的11个行业养老金制度逐渐归入地方统筹的基本养老保险制度。养老保险的基数是企业工资总额，个人缴费基数是个人缴费工资。企业工资总额一般包括所有的工资、奖金、各种津贴和补贴。关于职工个人缴费工资，在执行中以职工工资收入作为依据，按照区间缴费的原则进行调整，最低缴费基数为60%社平工资，最高缴费基数为3倍社会平均工资。1997年将企业费率定为20%，职工个人费率从4%逐渐提升到8%，企业费率是职工费率的2.5倍，总和费率28%，这里保留了强调国营企业责任的痕迹，是后来民营企业发展，特别是平台经济的隐患。2019年在抗击新冠肺炎疫情防控期间，国务院决定将用人单位费率降至16%，加上职工缴费的总费率为24%。养老金计发（见公式）考虑了地方在职职工的平均工资、个人缴费基数和年限、社会互济三个因素，体现了按劳分配和社会互济相结合的社会主义原则。
  ［（当地上年度职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资）／2*缴费年限（1年=1%）］+［个人账户储存额／计发月数］+过渡性养老金＝基本养老金总额
  2010年《中华人民共和国社会保险法》规定企业和职工有参加社会保险的权利和交纳社会保险费的义务，从此计入职工个人账户的缴费，不再是个人养老储蓄，而是个人缴费记录和权益记录，支持中国实行了缴费与待遇关联的养老金制度。养老金替代率为个人缴费基础数的60%、社会平均工资的40%（部分民营企业和个体经济户存在降低费基的问题）。
  1992年，中国开始尝试为农村居民建立个人积累、集体补贴、利息收入和政府补贴相结合的养老保险计划。2014年，中国城镇化率达到54.77%，为实现城乡协同发展国务院发布了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，以政府补贴为主，建立了社会统筹与个人账户相结合的，低水平的居民养老保险制度，巩固和逐步增加居民个人缴费。通过制度创新探索适合中国国情的居民养老金制度。2014年，机关事业单位结束了退休金制度，与企业职工养老保险政策并轨。
  第二，基本养老保险地方统筹及其绩效分析。20世纪80年代中期，在经济体制改革进程中，我国从地方试点起步建立企业职工退休费用社会统筹，并在劳动部门相应设立了经办机构。1991年，国务院总结地方经验后作出《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，确定基金从县级统筹起步，并规定“劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业（包括不在城镇的全民所有制企业）职工的养老保险工作”，改变了《中华人民共和国劳动保险条例》规定的管理体制，劳动行政部门由制度监督者变为主管部门，工会组织参与监督而不再负责经办。1993年后，按照党的十四届三中全会《决定》关于“社会保障行政管理和社会保险基金经营要分开”的要求，劳动保障部成立了社会保险事业管理局（后更名为管理中心），各地普遍设立了隶属于劳动部门的社会保险经办机构，企业职工养老保险经办是其主体部分。
  按照党的十四届三中全会《决定》要求，在经过试点之后于1997年统一了全国企业职工基本养老保险制度，确定实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累模式；同时提出了基金实行省级统筹的目标，1998年将原行业统筹移交地方、直接由省级管理，与这一目标相契合。鉴于省级统筹的复杂性，2006年后，劳动保障部、财政部提出两种实施模式：理想模式是基金全省统一收支管理，过渡模式是基金省级调剂、按预算分级管理。无论何种模式，都要求全省六统一（制度和政策、缴费比例和基数、待遇计发办法和统筹项目、基金使用、预算编制实施、业务规程）。据此，少数地区实行了基金全省统收统支，并建立了垂直管理的经办体系；多数地区实行省级调剂、分级经办管理。
  以省为单位研究比较不同经济发展水平下养老保险绩效，发现其差异逐渐加大。使用职工养老保险覆盖率、缴费基数与当地社会平均工资的比较（遵缴率）、企业负担的实际费率（与政策费率20%的比较）、养老金待遇水平，来反映在地市统筹的制度安排下，各省养老保险的综合绩效；使用生产总值增长率和人均生产总值来衡量省际之间的经济发展特征。关于职工养老保险绩效相关的指标计算方法如下：基数遵缴率代表职工养老保险基数与实际工资相符的程度，其计算公式为：基数遵缴率＝职工养老保险缴费基数总额／工资总额＝（养老保险征缴金额／省的政策费率）／（缴费职工人数*省职工平均工资）。实际费率表示职工养老保险缴费占实际工资的比例，计算公式为：职工养老保险实际费率=养老保险的征缴金额／（缴费职工人数*省职工平均工资）。覆盖率代表职工养老保险覆盖人群的范围，计算公式为：职工养老保险覆盖率＝职工养老保险参保职工人数／城镇就业人员。人均领取额代表职工养老保险的待遇水平，其计算公式为：人均领取额＝职工养老保险基金支出／领取职工养老保险待遇人数。
  表1 各省职工养老保险绩效（2009-2015年平均值）

注：生产总值、职工平均工资、城镇就业人员数据来自于国家统计局，其余数据根据《中国社会保险发展年度报告》及国家统计局数据计算
表1统计结果显示，2009～2015年，职工养老保险的平均基数遵缴率为83.35%；各省之间的差异较大，最低为海南省，缴费基数仅为平均工资的45.37%；最高的甘肃省为平均工资的132.50%，这说明各地职工养老保险缴费基数与实际工资的距离存在差异。从企业缴费的实际费率看，全国平均为15.72%，说明没有达到政策费率规定的20%；各省之间的差异也较大，最低为广东省，仅为平均工资的8.02%，最高为甘肃省，为平均工资的24.97%。从覆盖率看，全国的平均水平为69.77%，各省之间的差异也较大；最低为西藏，仅有13.4%的城镇就业人员参加职工养老保险，最高为广东省，为114.83%，超过100%的原因在于广东省将部分农村就业人员也纳入职工养老保险。从职工养老保险的待遇支出看，全国的人均领取额为每月1816元，最低为吉林省，为1362元，最高为西藏自治区，为2942元。

图2 2009～2015年人均GDP与基数遵缴率、实际费率、覆盖率的趋势
注：根据《中国社会保险发展年度报告》及国家统计局数据编制

  图3  2009～2015年人均GDP与职工养老保险的人均领取额趋势
  注：根据《中国社会保险发展年度报告》及国家统计局数据编制
  将2009～2015年的平均人均生产总值按从低到高排序以后观察养老保险绩效指标的趋势（见图2、图3）。结果显示，随着人均GDP的提高，职工养老保险的基数遵缴率、实际费率均呈现下降的趋势，覆盖率的变动趋势并不明显。从待遇支出看，随着人均GDP的提高，职工养老保险人均领取额变化不明显，可能原因是养老金的待遇计发既与当地的职工平均工资相关，也与缴费相关联，领取养老金时退休人员缴费或视同缴费的基数差别不大。

图4 2009～2015年各省职工养老保险实际费率（%）
注：根据《中国社会保险发展年度报告》及国家统计局数据编制

  图5  2009～2015年各省职工养老保险覆盖率（%）
  注：根据《中国社会保险发展年度报告》及国家统计局数据编制
  第三，结论：各省2009～2015年的职工养老保险的实际费率和覆盖率数据显示，各省养老保险绩效差异较大（见图4和图5）。看实际费率，广东省最低，2015年仅有7.11%；最高的西藏、甘肃为25%左右；2009～2015年，养老保险实际费率呈现逐年下降的趋势。看应保人群覆盖率，各省（直辖市）养老保险覆盖率在60%左右，广东省超过了100%，西藏仅有12%左右；2009～2015年，职工养老保险的覆盖率呈现逐年下降的趋势。
  在改革开放过程中，劳动力流向沿海地区，深圳等经济特区的发展引领中国突破经济发展的瓶颈期，进入快速发展阶段，也加大了地区人口结构差异。2000年，中国人口面临老龄化压力，“63婴儿潮”女职工进入退休高峰，越来越多地方统筹基金出现“缺口”，亟待改革养老金公共品的生产机制。2010年，《中华人民共和国社会保险法》提出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”。2012年，党的十八大报告提出“实现基础养老金全国统筹”。
  2018年，国务院建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，基金上调比例由起初的各地征缴收入的3%提高到今年的4%，2020年上调、下拨合计7000亿元，20多个基金缺口省区受益。人社部、财政部负责中央调剂金的调拨，人社部社保中心及各省级地区社保机构通过统计、信息系统核验参保、缴费、待遇支付等数据作为划拨资金的依据，基本实现了基本养老保险基金的省级统筹，为实现全国统筹奠定了基础。
  03、老龄化社会与养老金3.0时代：全国统筹与多支柱
  2021年，中国接近深度老龄社会，城镇化率达到63%。基本养老保险制度面临如下三个挑战：
  第一，人口流动不均衡，省际人口结构差异加大，广东省的年轻人口流入规模较大。
  第二，制度内赡养负担加重，2020年在职缴费人和退休领取人的赡养比为2.57：1，养老保险基金收入44376亿元，支出51301亿元，收支缺口6925亿元；“63婴儿潮”的男职工进入退休高峰，制度内赡养负担将不断加重。
  第三，灵活就业占新增就业人员的50%以上，参保遇到高费率和携带难等问题。
  基本养老保险具有准公共物品的属性，需要站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，“破除不合时宜的思想观念和体制机制弊端”，“增强改革系统性、整体性、协同性，拓展改革广度和深度”，实现公共权力资源配置和公共管理能效优化，从行政管理体制上升到国家治理体系的层面统一谋划，在新的改革坐标系中“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。
  第一，要夯实基础养老金，包括职工基本养老保险和居民基本养老保险。目前，职工基本养老保险的单位费率为工资的16%，职工个人费率为8%，养老金约为个人缴费基础的60%、社会平均工资的40%。夯实基础养老金的系统工程主要包括如下工作：
  一是实现全国统筹。为克服经济发展和人员流动的地区差异，依据2010年《中华人民共和国社会保险法》和2012年党的十八大报告提出“实现基础养老金全国统筹”的规定，党的十九届四中全会《决定》进一步提出，“适当加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方共同事权”，从而改变了基本养老保险自下而上的管理体制和央地府际关系，逐渐强化中央统筹养老金制度的能力，在中央层面建设生产基础养老金的机构和打造全国一体化的生产线。这项艰巨的改革需要一个过程，党中央决定从建立全国养老保险调剂金制度做起，逐渐规范央地共同事权和加强中央的养老金事权。
  二是根据国民平均预期寿命建立个人精算模型，适时提高国民劳动年龄和实施早减晚增的全额养老金领取机制，引导国民增加就业和多积累养老金。
  三是打造全国一体化管理服务平台，带动中国政府适应互联网和进入服务型政府的新阶段。2009年，党中央首次提出“早日实现社会保障一卡通”，包括身份凭证、信息记录、自助查询、就医结算、缴费和待遇领取、金融支付等功能，实现人社业务一卡通办、政务数据一卡通享、民政服务一卡通用，居民可以手机办事、查询和支付。2019年9月15日，国家社会保险公共服务平台正式上线，提供了社保年度参保信息查询、待遇资格认证、养老金测算、社保关系转移等功能，实现全国性跨地区服务。该网站平台提供两种注册方式，即身份证号码和社保卡及社保银行卡。2020年末，持卡人数达到13.35亿人，电子社保卡3.66亿人，在所在地市共425个渠道开通申领服务。2021年底扩展到户口迁移、医保结算备案、社保卡异地使用等74项，包括高校毕业生、低保扶贫、居住证和户籍、重残家庭、养老金市场等。按照党的十九届四中全会《决定》提出的“创新行政管理和服务方式”“健全权威高效的制度执行机制”“推进全国一体化政务服务平台建设”要求，逐步实现信息大集中构建“中央政府决策与筹资、地方政府监督与执行、基层政府管理与服务”协同发展的服务型政府体制机制，做到节俭、方便、效率，适应后疫情时代的“宅经济”和“网社会”的工作与生活的新形态。
  第二，要大力发展企业年金和职业年金。2004年5月，在中国进入老龄社会的初期，人社部颁布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办法》，坚持信托原则建立起企业年金基金的受托人制度，包括账户管理、资产托管、投资管理的责任人。在中国打造一个值得信任、可以托付的养老金市场机制。截至2020年底，全国有10.5万户企业建立年金计划，参加职工2718万人，积累基金22497亿元。同时，启动机关事业单位的职业年金基金市场投资运营，年末投资规模1.29亿元，全年累计收益额1010.47亿元。为解决企业年金发展不足，消除扩大企业年金和职业年金双轨制的社会不良影响，有些学者提出存量改革的建议，允许职工在拥有自住房后，打通企业年金和住房公积金，实现“先买房、后存养老金”“早买房、多存养老金”的策略。
  第三，要全面发展个人养老金。2019年，中国人均GDP突破1万美元，2020年国民平均预期寿命超过77岁，灵活就业人员达到2亿多人，尽管个人收入差异较大，但有意愿实施个人养老金规划的需求越来越大。2000～2015年间，OECD成员国家个人养老金支付占GDP比例平均增长率为0.3%。其中，丹麦2.6%、澳大利1.8%、冰岛1.7%、美国1.6%、荷兰1.2%、瑞士1.3%、瑞典1.1%、英国和西班牙0.4%、韩国0.2%、德国和意大利0.1%。2018年，财政部、税务总局、人力资源社会保障部、中国银行保险监督管理委员会、证监会发布《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》，公布了个人税收递延型商业养老保险的试点政策。
  全面发展个人养老金，即指充分汲取国外经验和针对中国国情，按照国民健康长寿的消费需求，尊重个人财务生命周期进行政策设计和储备，就如下问题作出决策：一是个人养老金定义、范围和国民教育平台。二是灵活的缴费方式和有效的税优政策支持。三是记录终生、方便携带、查询、合法支取与继承的个人养老金账户管理。四是投资管理模式和市场化运营机制。五是在人社部设立的养老金信息与大数据、监督与评估、税务处理平台。
  总之，个人养老金的发展需要政府、市场和个人的合作。综上所述，积极应对人口老龄化，实现基本养老保险全国统筹和构建多支柱养老金制度体系，夯实基础养老金、做大企业年金和全面发展个人养老金，体现了党和国家的治理能力和治理水平，需要法治保障，将《养老金法》的制定工作提上立法议程。（来源：《学术前沿》杂志2021年10月上（微信有删节））

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