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瞿国然（重庆市綦江区发展和改革委员会） 一、农村集体土地受到用途管制
（一）对土地实行用途管制既是国际通行也是历代实行的做法
土地是稀缺资源，是人类经济活动的重要生产资料、居住生活的重要载体。土地利用会产生非常强的外部性，既会影响每个人的切身利益，也会影响一个地区的经济社会发展，甚至会影响一个国家的长远利益；既关系到公共利益与个人利益的建构与平衡，也关系到生产力的发展与生产关系的调适。因此，任一国家对土地利用，包括农业用地、建设用地等都实行严格的用途管制。即使是实行土地私有制的国家，也对土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本质是公权对私权的约束，体现了一国政府对土地的最终所有权和处分权，以最大程度满足社会公共利益。历史地看，资本主义社会、封建社会、奴隶社会下的任一国家，都无不对其国土利用加以一些管制，尽管往往主要以交税费、交谷物等形式间接地实现土地用途管制，也尽管在相当长历史里受限于土地管理手段落后而往往显得力不从心。土地利用必须按全国总体规划控制总量、分类管理、分类利用，不同类别、不同用途的土地不能随意改变使用。尤其防止农业用地被非法地非农化、非粮化，防止农业地力不可持续。通过加强农业用地总量、种类、结构、质量等宏观调控，以按时保质保量供给农产品及一些工业原材料。如果要对农业用地进行开发建设，就必须在全国土地利用总体规划约束性指标之下按相关程序依法审批。假如不根据全国土地利用总体规划使用或审批土地，必然会导致土地利用的无序、土地市场的混乱、土地结构的改变，必然会影响国家宏观调控、影响经济社会持续健康发展。
（二）我国更有必要加强土地用途管制
人多地少人均耕地更少的基本国情决定了我国必须实行最严格的土地管理制度、最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，也决定了我国必须坚守18亿亩耕地红线、把14亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加强土地用途管制既是实施主体功能区战略的关键举措，也是坚持节约资源和保护环境这一基本国策的必然要求；既是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是中华民族生生不息、实现伟大复兴的重要基础。我国是实行土地公有制的社会主义国家，更需要加强土地用途管制，以努力维护好广大人民的整体利益、长远利益。我国的农村土地集体所有制、有偿使用经营性国有土地、无偿使用公益性建设用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括农村集体土地在内的城乡土地，需要遵循体现国家意志的土地用途管制，包括遵从土地利用战略、土地宏观调控、土地用途转用管制、土地节约集约利用、土地生态保护等。而当前，用地粗放较为突出，一些集体土地尤其是农业用地或承包土地，时而在“政绩”或者个人利益驱动下，违背农民意愿，违反土地利用总体规划或城乡发展规划，违反征地法规等，将之用于小产权房建设、开办工厂甚至开发房地产、建设工业园区、扩张城镇规模等。因此，需要进一步加强土地用途管制，进一步强化土地督察工作，尤其需要通过增大违法违规用地发现概率、提高惩罚额度、加大问责力度乃至追究刑事责任来制止农村土地被非法地非粮化非农化。
二、农村集体土地由全体而动态的集体经济组织成员依法使用或依法占有
（一）农村集体土地非集体经济组织成员所有
集体经济组织成员对集体经济组织土地依法享有占有权、使用权、收益权或一定的流转权，但并不具有所有权。倘若农村集体土地归集体经济组织成员所有或归集体经济组织成员按份共有，那么只是彼时的集体经济组织成员或其继承人拥有集体土地，或将集体土地分割给具体的集体经济组织成员，集体经济组织土地就会变相成为私有土地。这既与农村土地集体所有制不相符合，也与我国土地公有制不相符合。二十世纪五十至七十年代，农民土地私有逐步被集体所有制替代，这是吸取土地私有历史教训、体现土地公有本质属性、遵循农业农村发展规律、统筹城乡经济社会协调发展、弘扬传统农耕文化乡里文化而作出的较为理性的制度安排。农村集体土地也非集体经济组织成员集体所有或者共同所有。否则，由于其时点性或成员具体化，而使农村土地集体所有制变相成为土地私有制。集体土地本身并非农民财产，只有在承包土地上投入劳动、在宅基地上建造住宅、将承包土地依法流转出去，其农产品才有可能转化成商品，其住宅、流转收益等才能纳入财产范围。倘若将土地承包权、宅基地使用权当作农民财产，就会让原本无偿使用或无偿占有的集体土地在征地或退地时获得土地自身补偿，既冲击农村土地集体所有制，也冲击土地公有制；既违背法理，也违背逻辑。其实，耕者有其田、居者有其地的“有”只是对集体土地的一定时期内或一定条件下的依法占有或依法使用：集体经济组织成员须依法承包土地并有承包期限，农业用地主要用于农业生产经营，并应根据相关法律政策规定退回或收回以便重新发包；集体经济组织成员也须依法申请取得宅基地，宅基地上的住宅主要用于从事农业生产经营的集体经济组织成员及其家人居住。所以，既不能将集体土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人（依法征地则另当别论），也不能将集体土地分割给具体的集体经济组织成员所有。简而言之，农村集体土地非集体经济组织成员所有。
（二）农村集体土地由全体而动态的集体经济组织成员依法使用或依法占有
尽管集体经济组织成员对集体经济组织土地不具有所有权，但可以依法使用或依法占有。正是农民对土地不具有所有权，只具有占有权、使用权、收益权或一定的流转权，才能让全体而动态的集体经济组织成员依法地无偿地使用或占有集体土地，这既符合农村土地集体所有制的政策初衷，也是农村土地集体所有制的内在要求。为了稳定农民务农有地这一政策预期，往往规定相当长的土地承包期，当时属于该集体经济组织的成员可依法地无偿地承包经营土地；当时属于该集体经济组织的成员也可依法地无偿地申请取得宅基地以修建住宅——由于住宅所有权往往“绑架”了宅基地使用权，因此本人和其他家庭成员或其住宅继承人可长期居住于该集体经济组织。随着人的生老病亡、经济社会不断发展而加快城乡之间迁入迁出进程等，会导致相当部分彼时属于集体经济组织成员而此时不属于集体经济组织成员（比如成为机关事业单位正式职工、已享受城镇职工基本养老保险待遇、成为其他集体经济组织成员、死亡等）；加上农业农村的特殊发展规律、长期形成的城乡二元结构在短期内难以消除的实际情况，实行保持土地承包关系稳定并长久不变，国家尚没有有偿退出闲置宅基地的制度安排，以及实行加大“三农”扶持力度等政策，这些会导致人地矛盾越来越突出。进而，既容易导致有相当部分依法享有土地承包权与宅基地使用权却不属于该集体经济组织成员，也容易导致有相当部分应该属于该集体经济组织成员却不能享有土地承包权。因此，与其说集体土地归集体所有，不如说被当时的集体经济组织成员及其继承人依法占有或依法使用。倘若只是部分集体经济组织成员或彼时的集体经济组织成员及其继承人长期占有农村集体土地，就是变相的土地私有制。这既容易偏离农村土地集体所有制成员依法占有、农地农用、无偿使用的政策初衷；也容易导致部分农村发展成果倒流城镇，从而形成新的城乡二元体制机制，进一步扩大城乡发展差距，与大力扶持“三农”背道而驰；还容易改变乡里结构，影响村民依法自治，影响对传统农村文化的弘扬。因此，需要长期坚持农村土地集体所有制，同时需要改革农村土地制度，以努力实现农村集体土地由全体而动态的集体经济组织成员依法使用或依法占有：深化土地承包制度改革，逐渐地向从事农业生产经营的集体经济组织成员发包；探索闲置宅基地有偿退出制度改革，其退地条件、补偿标准、资金来源等可参照近年来重庆市的地票制度改革；深化户籍制度改革，以享有或曾享有土地承包权作为集体经济组织成员资格认定基准，在农村依法享有土地承包权并具有合法固定住宅的城镇户籍人口可申请落户本集体经济组织，逐步将农业农村政策中的农民界定为常住农村或从事农业生产经营的集体经济组织成员。
三、农村集体土地属于国家所有
（一）集体所有制的本质是土地公有制
二十一世纪初，我国全面取消农业税，农民终于可以依法地无偿地使用或占有集体土地。这是广大农民在经历漫长饥寒交迫岁月、经过无数次起义抗争，并且全国生产力基本进入工业化中期之后，才实现了他们梦寐以求的耕者有田、建宅有地的朴实愿望。农村土地集体所有制让农民成为了土地的“主人”，不再依附于土地，铲除了滋生土地食利阶级的土壤，为促进社会的公平正义、实现人类的自我解放奠定了坚实基础。它是人类社会进步的一项重要制度，是中国对世界土地所有制史的伟大创造，与资本主义社会、封建社会、奴隶社会的土地私有制存在本质区别。土地私有制让中国封建社会始终摆脱不了农民起义——封建王朝更替——农民起义的历史怪圈，也让资本主义社会鼓吹的自由民主平等这座辉煌建筑只是建在松软的沙滩上而已。农村土地集体所有制既符合中国农业农村实际，也遵循农业农村发展规律；既遵循城乡经济社会协调发展规律，在促进城乡一体化发展中具有自动调适功能，也有利于推进村民自治、弘扬传统农耕文化乡里文化；既是中国农村土地所有制的历史选择，也是具有中国特色的土地所有制。它是一项已被历史长河与长期实践所证明、容纳性强、具有强大生命力而十分精致的社会机制，既能不断促进生产力发展，也能不断推进人类文明进步。而且，集体所有制中的土地所有权、土地承包权、宅基地取得权及集体经济组织成员资格认定基准等农村土地主要配置制度既关乎生产力发展、生产关系调适、社会制度建构、农民切身利益，也关乎粮食安全、经济发展、城乡差距、社会稳定。因此，农村土地集体所有制中的主要土地配置制度在本质上属于中央事权，宜由国家通过制定政策法规来统一规定；不属于地方事权，不宜由地方政府来制定农村土地的归属制度；也不属于市场行为，不宜让市场在农村土地主要配置环节中发挥决定性作用，不能将土地承包权、宅基地取得权以及公益性建设用地市场化，更不能将土地所有权私有化。
（二）农村集体土地属于国家所有
农村集体土地既非集体经济组织所有，也非集体经济组织成员集体所有，更非集体经济组织成员所有，它只属于国家所有。农村集体土地归国家所有，只是土地所有权归国家，而土地承包权、宅基地使用权、土地经营权、土地流转权等土地权益仍由集体经济组织成员或当时属于集体经济组织成员的人及其继承人依法享有。正是农村集体土地归国家所有，国家才利用土地用途管制、农村土地集体所有制、土地承包经营制度、宅基地使用制度、村民依法自治、依法征收集体土地、不允许土地所有权土地承包权宅基地使用权在集体经济组织外及非法在集体经济组织内买卖抵押担保等系列法律政策来强力保障农民的合法土地权益不受集体经济组织、村委干部、任一地方政府等单位或个人侵犯。也正是农村集体土地归国家所有，农民只依法享有占有、使用、收益权利，才是坚持农村土地集体所有制的根本保证，才能正确执行党中央农业农村基本政策，维护农民土地权益，符合人民整体利益长远利益，才能坚持社会主义制度，巩固党的执政根基，维护好党中央权威——党中央政策与广大人民根本利益是完全一致的。似乎农村集体土地归集体经济组织所有、归集体经济组织成员集体所有或者归集体经济组织成员所有有利于维护农民土地权益，看似体现农村土地“集体所有”本质。其实，这些都与农村土地集体所有政策初衷相违背，不符合农村土地集体所有制度实质；这些都是变相的土地私有制，与土地公有制相违背。我国农村土地实行的是集体占有制而非集体所有制。这并非虚化、弱化现有农村土地集体所有制，只是实事求是地对其制度实质尽可能准确简练表达而已。农村土地集体占有制是以宪法为核心、以系列法律政策为支撑来切实保障农民务农建宅有地、征地或退地时有妥善安置补偿的一种土地公有制。因此，农村土地集体所有制的本质是公有制，集体所有制体现了农村集体土地的公有本质，农村集体土地归根到底属于国家所有。
四、农村土地集体所有制中“集体”乃地理边界之义
（一）农村集体土地非集体经济组织所有
集体经济组织对集体土地不具有所有权，这是因为：集体经济组织不能自主决定集体土地的归属，对集体土地不具有所有权。倘若集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织成员承包经营土地、取得使用宅基地等时就应付土地使用费、土地流转费或地租给集体经济组织。而他们实际是依法地无偿地使用或占有。倘若集体土地属于集体经济组织所有，那么集体经济组织就可通过村民小组会议或户代表会议议决收回调整承包地、处置宅基地、转让抵押集体土地，集体经济组织成员的土地承包经营权、宅基地使用权等合法土地权益就容易受到侵犯。而集体经济组织对集体经济组织成员依法占有的承包土地、宅基地进行处置往往受到很多限制，几近没有处分权。其实，由于集体经济组织在人员组成上具有成员性、派生性而不具有社会性、开放性，在组织运行上实行民主制而非公司制，且不纳税，不缴费，不能破产，不能将土地转让给集体经济组织以外任何组织或个人，因此它并非经济实体。而且，集体经济组织也有别于一般社会组织，它无固定场所，无固定工作人员，无常设组织机构，无法定代表人，而只是法治之下的自治社区，因此它也非实体组织。那么，既非经济实体也非实体组织的集体经济组织就不宜成为土地所有权人。
（二）农村土地以集体经济组织为地理边界
如前所述，集体经济组织对集体土地不具有所有权，非实体组织的集体经济组织不宜成为土地所有权人，而且农村集体土地也非集体经济组织成员集体所有或者共同所有。那么，农村土地集体所有制中“集体”既非实体上的集体经济组织之义，也非数量上的集体之义，而是地理上的边界之义。以集体经济组织为地理边界的农村土地集体所有制，既是基于农业生产特性只适宜家庭经营或包干经营不适宜集体经营、政府经营甚至雇工经营而遵循农业发展规律，也是符合人多地少、聚村而居的国情农情而弘扬精耕细作、血亲相连、利益相关等传统农耕文化乡里文化，从而遵循城乡经济社会持续健康发展而作出的理性制度安排。这已被二十世纪五十至七十年代“人民公社化”运动所反证，也被改革开放以来实行集体所有制下的土地承包经营制度、宅基地取得使用制度等所取得的显著成就所证明。
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