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叶兴庆 殷浩栋 程 郁 赵俊超（国务院发展研究中心农村经济研究部） 脱贫攻坚期间，各地面临着贫困户和贫困村尽快脱贫摘帽的压力，把贫困户和贫困村短期内尽可能多地增加收入、达到验收标准作为追求目标，对扶贫资产管理的基础性工作重视不够，有些地方甚至只顾眼前不管长远。这么做，虽然在验收时过了关，但给脱贫攻坚期结束后扶贫资产的稳定运转留下了隐患。
（一）产权关系复杂，清晰界定产权归属难度较大
扶贫项目量多面广、资金来源复杂，所形成的资产底数很难摸清，清晰界定产权存在较大难度。一是部分项目实施时间跨度长、牵涉主体多、资料不全，重新追溯面临不少困难。二是部分项目所有权归属存在争议。一些跨村、镇实施的扶贫项目所形成的资产，所有权归属难以界定。对究竟应否将部分扶贫资产界定为国有资产存在不同认识。在国家层面意见出台之前， 各地的做法不尽相同。广东、广西、浙江、陕西等地将部分扶贫资产划归国有资产，河北要求扶贫资金投入龙头企业或独资建设所形成的资产归县级政府，这些做法产生了一些争议。三是缺乏相应专业知识。部分省份已部署开展扶贫资产管理工作，但基层进展并不顺利。基层干部反映，清产核资的专业性较强，也没有合适的参考标准和评估力量。扶贫干部和村干部普遍不具备专业评估的能力，难以保证公正客观地评估、登记扶贫资产。如果聘请第三方机构开展评估，所需经费较为庞大。这导致一些地方只评估、登记了权属明确的扶贫资产，如光伏扶贫、资产收益扶贫项目的股权资产，产权不明的资产普遍没有确权、评估、登记。
（二）运营制度缺失，缺乏合格的本土经营管理人才
产业扶贫项目普遍存在重建设轻管护的问题。一些地方的扶贫资金股权投资不规范，仅有口头或书面约定，未按照《公司法》等相关规定处理。部分地方通过成立扶贫资产管理公司，把扶贫资产纳入国有资产管理，对如何把握好提高经营效率和体现扶贫政策取向的平衡，缺乏成功经验。特别是到村的产业扶贫项目缺乏完善的管理制度和懂市场、会管理、善经营的人才。脱贫攻坚期间主要依靠驻村干部等外来力量运营经营性资产，大部分贫困村很难找出合适的本土人才来接手扶贫资产的运营和管护。已有个别贫困县将资产移交村集体后，出现资产经营不善和流失的现象。即使通过公开竞标、招募等方式，委托资产运营主体经营生产设施设备、车间等扶贫资产，也受到单个资产体量小、分散等问题制约，导致运营成本高、收益率低。
（三）市场风险较大，实现持续经营面临较多困难
经营性扶贫资产主要投向种养殖项目，这些项目同质化现象比较严重，普遍存在抗风险能力弱、市场风险较高等问题，相关资产的保值增值难度较大。例如， 2020年以来一些地方的特色产业项目受新冠肺炎疫情、禁食陆生野生动物、洪涝灾害等影响，参与经营扶贫资产的市场主体面临产品滞销、营业收入下降和坏账比例增加等多种风险。一些地方扶贫车间已陷入困境，其原因在于：一方面，农民务工者技能不娴熟，纪律意识差，思想观念转变慢，生产效率低、产品质量不高；另一方面，规模小、层次低、抵御市场风险能力弱，加之市场定位不准， 难以实现长期稳定发展。为帮助解决扶贫产业面临的市场滞销问题， 各地开展了消费扶贫，虽然一定程度上解了燃眉之急，但不利于扶贫产业适应市场竞争。
（四）分配存在问题，亟待明确新的受益机制
经营性扶贫资产的收益分配机制有待完善。一是负盈不负亏的做法不可持续。脱贫攻坚期间，部分资产收益扶贫项目负盈不负亏， 而且一些地方的分红比例过高，一般不低于8%，甚至要求固定分红比例超过10%。经营主体即使尚未盈利，仍需要对贫困户实行分红， 造成较大的经营负担，部分经营主体并不愿意接受扶贫资金入股。二是分红期限需要明确。部分项目的分红期限是截止到2020年底，此后是否还有分红，缺乏明确规定。三是受益对象需要动态调整。对确权到县、乡的经营性资产产生的收益，是继续限定为原建档立卡贫困村受益，还是可以扩大到其他低收入村？对确权到村的经营性资产产生的收益，是继续限定为原建档立卡贫困户受益，还是可以扩大到其他低收入农户？这些都需要尽早明确。对部分创收能力不足的脱贫户而言，骤然取消受益资格将导致收入明显下降，加剧返贫风险。如果脱贫户一直不退出受益者范围，其他村民也会有意见，可能导致群众间出现矛盾。《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》对收益分配使用尚未作出明确规定，只是要求“经营性资产收益分配按照现行资产管理制度实施。对制度未予明确规定的，应通过民主决策程序提出具体分配方案，体现精准和差异化扶持”。目前一些地方仍未明确过渡期结束后如何界定受益群体和资产收益使用范围。
（五）国家层面政策出台较晚， 各地扶贫资产管理办法差异较大
目前国家层面在资产收益扶贫和光伏扶贫的资产收益权分配方面出台了较为详细的政策规范，扶贫资产管理办法出台相对滞后，直到2021年4月，国家乡村振兴局、中央农办、财政部三家联合发布《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》。多个省份在2020年底之前就出台了扶贫资产管理的文件， 但在资产范围、确权办法、收益分配等方面存在较大差异。例如，确权时期不同，大多数覆盖2016年以来的扶贫项目，有的则包括2012年以来的扶贫项目；确权范围不同， 部分省份明确提出不包括易地扶贫搬迁、地方债券资金形成的资产；产权归属不同，有的省份将跨村项目的资产所有权划归县、乡政府， 也有一些地方将其划分到村集体。《关于加强扶贫项目资产后续管理的指导意见》的出台，消除了部分地方政策的分歧，如确权起点统一为党的十八大，难以明确到个人的扶贫项目资产，原则上明确到村集体经济组织。
摘自《中国发展观察》2021年第21期文章《巩固拓展脱贫攻坚成果系列调研 ① |提高经营性扶贫资产运转稳定性》
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发表于 2021-12-20 09:23:44
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