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[产业策略] “三农”风险、“三农”保险与乡村振兴

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发表于 2019-10-15 15:46:56 | 显示全部楼层 |阅读模式

王国军 滕曼毓(对外经济贸易大学)

“三农”风险与“三农”保险

   “三农”风险是指与农业、农村和农民相关的风险,可以分为财产风险、人身风险、责任风险以及信用风险四个大类。
   财产风险贯穿于农业产业过程的始终,从农业研发,到农业生产,再到农产品的加工、储存以及流通销售的整个环节,都伴随着不确定的财产损失。比如,在研发环节,农业科技人员需要投入大量时间成本与试验费用成本等,但是培育出的农产品种子等研发的成果却不一定是合格的,即便是合格的,其应用在不同地区的产量也是不同的。在农业研发的过程中,不仅仅是研发部门的资金、人力、资源投入会面临着风险,对于研发成果的使用者,即农业生产者来说,也存在着发生较大损失的可能性。而在这些农业生产者当中,耕地面积在50亩以下的小农户仍然是生产主体,而一般小农户们在农业生产方面的收入是家庭财产总体收入的支柱。农产品价格的起落、支农政策的变化、自然灾害和人为事故的发生都在影响着农业和农民的收入水平,财产风险对农民家庭财产的变化有着举足轻重的影响,进而会影响整个家庭财产的存量和增量。
   人身风险是“三农”风险的另一个重要方面。因为在人类社会中,人的要素才是第一位的,所以人身风险比财产风险更应引起重视。意外伤害、疾病、死亡和年老等构成了人身风险的主要因素,而农村生存环境、医疗水平、社会保障水平和政策支持力度等因素决定着农村居民人身风险的高低。
   责任风险在农村社会被长期忽略。责任风险主要体现在农民在生产生活中的作为或不作为所造成的对第三方的民事损害赔偿责任,农业生产者的疏忽或过失行为对第三方造成损害并相应地承担民事损害赔偿责任的案例屡见不鲜。随着法制的不断健全,责任风险日益突出。
   信用风险在现代农业生产关系中的重要性是不言而喻的,农村金融的建设水平是乡村振兴的关键环节,没有一个有效的信用风险管理机制,农村金融乃至整个农村经济的发展就会受到严重制约,虽然村镇银行、小额信贷和小额信用保险等制度的试点一直在试图化解农村信用风险管理机制缺失所造成的问题,但在农村地区,各界对信用风险的关注度却远远不够,相应的制度,尤其是信用保险制度还远没有建立起来。
   “三农”保险的范畴大于农业保险,它是所有涉农的人身险、财产险、责任险和信用险的总称。历年来国家在一号文件中都强调过“三农”保险的作用和地位,尤其是在2014年明确提出大力发展“三农”保险之后,“三农”保险的发展可谓蒸蒸日上,方兴未艾。
  “三农”保险如何助推乡村振兴战略
   随着城镇化的发展和农村土地的确权与流转,我国正在从“小农”经济模式向“大农”经济模式过渡,而“产业兴旺”则是我国乡村振兴战略的第一目标。那么,如何在当前的国际国内经济环境下,利用保险机制促动乡村产业的振兴,美国等农业大国农业保险的政策扶持和发展倾向应该引起我们的关注。
   前美国总统奥巴马在其签署的2014-2018财年的农业法案中,联邦政府每年支出约1000亿美元用于农业方面,而每年耗资近50亿美元的农业直接补贴,虽然已经实施了近18年,但是也被取消了。与此同时,为了突出农业风险的防范急需保险业的作用,采取了扩大农业保险项目覆盖范围并且提高了补贴额度。2018年12月,面对国会要求降低农业保险补贴和支持力度的巨大压力,特朗普签署的《2018年农业提升法案》(有效期为2019年~2023年)仍将农业保险项目的支出维持在9%的比例不变,达到348亿美元。同时,还明确要为奶业生产者提供更优惠的利润保险,以保障其利润。
   农业法案支持农业保险的政策中,最突出的当属农产品价格保险和收入保险。这与我国这两年中央一号文件对农业保险的支持方向有相同之处。首先,2018年中央一号文件提出探索作物完全成本保险和收入保险试点,主要是在稻谷、小麦、玉米三大粮食作物展开。随后,在2019年的中央一号文件中提出在目前200个产粮大县完全成本保险试点的基础上,继续推进试点工作。
   美国的农业法案明确规定,在农产品价格保险制度下,农民可以有条件的获得补偿,初始门槛是价格低于前5年平均水平14个百分点的时候,并且不设置赔付上限,使得农民在农产品价格下跌时,仍然可以获得收益,约是往年平均水平的86%。政府为参保农民提供的补贴达到了65%,农民只需自行承担35%。
   农业补贴结构的变化和农业保险政策目标在美国的转变是非常明显的。我国当前也面临着农业保险大力发展的同时需要促动农业保险转型的问题,政策性的农业保险既需要为农业、农村和农民的发展提供保障,还应该借鉴美国等国家的经验,与时俱进,为农产品的国际竞争优势和国家的粮食安全服务。
   在世界经济一体化的背景下,农业生产风险的重心已经从自然风险向市场风险转移,农业保险所保障的重点也从保产量向保价格和保收入转化。这一转变将是未来农业保险产品创新的主要方向。
   2019年的中央一号文件提出要为大灾保险、地方优势特色农产品保险等险种的落地提供政策支持,对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点的探索,以及农业大灾保险试点和“保险+期货”试点的扩大等。
   从国际国内的实践来看,按农产品的品类,农产品收入保险的创新可以分为小类农产品价格保险的创新和大类农产品收入保险的创新。
(一)小类农产品价格保险
   小类农产品价格保险的创新以上海市的“蔬菜种植价格保险”和安华在北京市开办的“生猪价格保险”为代表。
   2008年,上海安信农业保险股份有限公司受上海市农委委托,试办了“蔬菜种植价格保险”,属全国首创,并且在2011年,蔬菜成本价格保险也随之推出。上海市农险产品的创新,在媒体上获得了较大的反响。
   2011年第一季度末,山东白菜价格低廉所引起的该地区农民跳楼的报道,在社会上轰动一时,一些大城市的政府部门由此开始关注上海的蔬菜成本价格保险,以期能模仿以解决各地的蔬菜价格剧烈波动和“菜贱伤农”的问题。
   2011年第三季度末,北京市政策性农业保险工作协调小组办公室发布的《北京市“十二五”时期政策性农业保险发展规划》指出,借鉴国内外经验,结合北京都市型现代农业发展的特点,推进农业保险的产品创新和服务创新;试点农机具保险、生态林保险和气象指数保险,探索农产品成本价格保险、区域产量保险、农房保险、民俗旅游意外险(或责任险)等。
   农产品成本价格保险在国外有较为成功的运作经验,但是在国内关于此险种的研究还较少。研究农产品成本价格保险具有重要意义,因为无论是试点还是正式推广,盲目进行都有可能达不到预期的目标,甚至会造成较大的损失。农产品成本价格保险具有以下多方面的作用:
   第一,从农产品供应的角度看,农产品成本价格保险最主要的作用在于保证城乡居民农产品的稳定供应。目前中国的城镇化率已经超过50%,而长三角、珠三角、大湾区、京津冀的城市群正在形成,城镇居民对农产品的需求量越来越大而弹性越来越低,粮食、蔬菜、水果和猪肉等农产品的稳定供应至关城乡居民的生产生活,乃至社会的安全稳定,而农产品成本价格保险可以在一定程度上平滑农产品供给数量和价格的波峰与低谷。
   第二,从农产品生产的角度看,没有稳定的农业生产,就没有稳定的农产品供应。农业生产依赖于农作物和养殖物的生物属性,一般都有比较长的培育和生产周期,农业生产者将根据生产成本和对未来农产品在市场上销售价格的预期,即综合的农业生产收益来安排农产品的生产,因此,稳定的价格和生产收益有利于农业生产者准确地预判价格和收益从而合理地配置资源、安排生产,农业生产的稳定就可以在市场机制下得以实现。
   反之,当农业生产者无法对市场价格和生产收益做出准确判断的情况下,就会随波逐流而盲目安排生产。羊群效应在农产品的生产中非常普遍:当第一个生产周期,某种农产品的供给超过需求导致价格大幅下降,农业生产者收益降低,接下来就会有众多的农业生产者对下一个生产周期的生产结构进行调整,如毁地、砍树、杀牛的情况就会发生,最终导致这个生产周期内该种农产品的供给低于市场需求,价格大幅攀升;在利益的驱动下,在下一个周期农业生产者会做出相反的调整,从而导致新一轮的价格下降。这一现象让农业生产者在众多种类的农产品生产安排中无所适从,而在农民收入不高的情况下,为了维持基本的收入和生活,只能多品种生产,没有规模效益,专业化不强,技术无法提升,导致生产效率低下。
   农产品成本价格保险可以通过稳定农业生产者的收益来稳定农业生产,从而化解农业生产的风险、提高农业生产的专业化程度,提升生产效率和技术水平,减少农业生产资源的浪费。
   第三,从农产品流通的角度看,稳定的流通数量和价格可以提高农产品市场流通的效率,遏制农产品流通领域的投机行为。目前利用农产品投机和炒作是社会较为常见的现象,一些投机商人囤积居奇,通过短期内大幅抬高或者压低某种农产品的价格,从市场中获取暴利,引起农产品市场价格的大幅波动。农产品成本价格保险可以在稳定农产品生产的基础上,利用较长的时间跨度,纠正农产品市场上的价格信号,建立生产者、批发商、零售商和消费者之间彼此监督和制衡的机制,化解农产品市场上的信息不对称问题,从而提高农产品流通市场的公平性和效率。
   第四,从农产品消费的角度看,农产品消费是社会消费的一个重要组成部分,作为一个发展中国家,中国的恩格尔系数(食品支出占总消费支出的比例)仍然保持在40%左右,因此农产品的消费对中国城乡居民总体的消费有着非常大影响。近年来总体快速增长并大幅波动的农产品价格改变着城乡居民的消费结构和消费水平,而刚性(易升难降并易于维持于高点)的农产品流通价格已经成为通货膨胀助推者和引导者。
   第五,一般而言,不同地域、不同层次的居民对农产品都有一定的偏好,比如上海市民偏爱绿叶蔬菜,东北的居民对菌菇类农产品有着较大需求,北京居民对桃梨等水果和大白菜等蔬菜有着较大偏好,这些农产品的生产流通和供应的稳定对当地的民生至关重要。从上海市蔬菜成本价格保险的试验来看,农产品成本价格保险的确能够保证城乡居民农产品的可得性,并能够在一定程度上提高消费领域的效率和公平性。
   第六,从社会财富分配的角度看,市场和价格机制实现了农业生产和流通的初次社会财富分配,但这种分配在市场不完善的情况下是有很大缺陷的。比如,在目前中国的农产品市场上,贡献最大的农业生产者因为处于弱势地位而获得较低的回报,农产品的最终消费者付出了较高的价格却得到了食用不安全的农产品,批发商和零售商因占据了渠道优势而获取了最大份额的利润,这样的财富分配是不公正的也是没有效率的。农产品成本价格保险因政府财政的介入而具备了社会财富二次分配的性质,政府通过公共财政给弱势的农业生产者以补贴,可以在一定程度上缓解社会财富分配中的失衡问题。
   第七,从更宏观的角度看,农业与国民经济其他部门的发展是紧密相关相辅相成的,农业的风险极易传递到其他行业。因此规避农产品价格风险是确保整个国民经济稳定运行和健康发展的重要基础。
(二)大类农产品收入保险
   自2004年至今,我国粮食产量逐年递增,仅在2004~2006年,粮食产量达到1335亿斤,导致价格方面呈下行压力,于是,为了避免供大于求而导致“谷贱伤农”的经济现象,同时也为了维护粮食生产流通领域平稳运行,国家在这两年分别对重点粮食品种进行最低价格收购,主要是稻谷和小麦。
   2008年以来,国家再次提高粮食最低收购价格,来应对粮食生产成本上升较快的现象,避免潜在危险的发生。2013年粳稻、小麦最低收购价已经分别提高到每斤1.39元、1.12元,6年累计分别提高了0.67元、0.41元,提高幅度分别为92%、57%。2014年,国家对于稻
  谷和小麦的最低收购价格又进行了上调,提高后的价格为:早籼稻1.35元、中晚籼稻1.38元以及粳稻1.55元,小麦的最低收购价格提高到1.18元。之后,粮食最低收购价格虽有起落,但仍然维持在高位。2018年小麦的最低收购价为每斤1.12元,早籼稻、中晚籼稻和粳稻最低收购价格分别1.20 元、1.26元和1.30元,而这个勉强维持的最低收购价却已经导致了“谷贱伤农”的效应了。
   粮食最低收购价政策对托举粮食市场、提高农民种粮积极性、稳定粮食生产、促进农民收入提高、保护种粮农民利益、稳定粮食市场价格、合理引导粮价良性有序上涨、保障国家粮食安全都起到了巨大的作用。之前所采用的保护收购价政策使得市场混乱、政策成本较高和国有粮食企业垄断,而粮食最低收购价政策则能有效缓解这些问题。
   而粮食直补与粮食最低收购价政策相比,尽管不会降低粮食生产的风险,但还是会低价出售粮食,限制农业生产的投入,对农业生产起到一定的阻碍作用。虽然从国家的政策上看,所有的文件和通知都是对种粮农民补贴,并没有对承包者的土地补贴,但实际上,地方政府为了省事大多是按土地承包面积发放补贴,在农村土地流转的大背景下,补贴落入土地承包者的手中,而不是种粮农民的手中,使不种粮食和土地撂荒的土地承包人得到了粮食补贴,对种粮农民而言是不公平的。精准性和指向性的不足,导致了粮食直补政策激励种粮农民积极性的目标未能真正实现。补贴对象的定位偏差是当前粮食直补政策最大的问题。
   根据以往经验可以看出,提高最低价格或者保护价格总是可能达到增加粮食产量的目的,例如2014年粮食产量9%的提升率,就离不开当年对稻谷最低价的提高。当然,粮食直补也具有优势,比如减少企业垄断,增加农民收入,而且成本可以锁定,相反在年初就可以固定下来,具有更大的确定性。
   相比较而言,粮食最低收购价政策最能达到稳定粮食生产、保障真正从事粮食生产的农民利益的目标。但任何政策都有其局限性,粮食最低收购价政策的弊端也逐渐显露出来:粮食最低收购价政策人为地扭曲了粮食价格市场信号,改变了各类主体的市场预期和经营行为;粮食最低收购价增加政府投入与财政负担,与此同时,浪费和火灾风险也随着库存增大而增加;粮食最低收购价直接提升了大米、小麦等的收购成本,从而间接提高了加工企业的生产成本,而且被政策这只隐形的“手”所控制着,其作用也在不断被弱化;粮食最低收购价还使得国际价格跟不上我们的步伐,形成国内外价格偏差较大的扭曲现象;粮食加工企业更愿意从国际市场上采购粮食,同时大米和小麦走私问题也随之兴起。此外,还存在最低收购价格品种差价不明显,不利于调整粮食结构;销售方式老套,交易成本大,为滋生腐败创造环境等问题。
   从国际国内来看,大类农作物,特别是粮食作物的收入保险或可成为既能保障农民收入,又能保障粮食供给、振兴农业产业的创新性的解决方案。收入保险实际上是产量保险和价格保险的综合体,应对的既包括自然风险也包括市场风险。其中,粮食市场风险指粮食的市场价格波动,农业生产者对粮食的预期价格低于实际价格,从而使得农业生产者面临收入损失的风险。粮食价格波动按照是否可以依据过去经验和数据分析预测出来,可以分为可预期价格波动和不可预期价格波动。可预期的价格波动包括趋势性、周期性和季节性粮食价格波动,不可预期价格波动可包含随机性波动。而由不可预期的外在因素,比如自然灾害等导致的粮食市场波动是不可预期的随机的价格波动。收入保险可以应对以上四种价格风险,但不同的产品设计所重点针对的风险有一定的区别。收入保险的操作方式可以简单归纳为:应对粮食市场风险的保险产品设计,保险合同的签订,出险时定损与理赔工作;政府对保险方案进行审核与相应的保费补贴。这里所说的保险责任事故,通常指粮食生产的实际收入(产量×价格)低于保险合同中规定的收入保障的情形。
(三)与社保部门相配合的人身保险
   新农合和新农保在与城市居民的社会保障制度对接后,形成了城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险,这两项制度为农村居民的医疗与养老两大保障提供了一定的基础商业保险所能做的是通过与社会保障等部门合作,提供高效快捷的第三方服务。二十多年来,商业保险公司与社会保障部门的合作中有很多的创新,厦门模式、江阴模式和宁波模式等对农村社会的治理提供了可借鉴的模式,可以为乡村振兴战略的另一个目标“治理有效”作出贡献。此外,为了应对意外伤害和死亡风险,保险公司可以开发出保费低廉、保障额度较高的意外伤害保险和定期寿险,同时开发价格低廉适合农村情况的重疾险。这些保险的特点是保费低但保额高,对防止农村居民因病因伤致贫返贫更有优势,是实现乡村振兴战略中“生活富裕”目标的有效工具。
(四)信用保险和责任保险
   乡风文明、生态宜居是乡村振兴战略的另外两个重要目标。移风易俗,将经济扶助功能逐渐从家庭剥离出来并通过金融机构来承担,家庭主要扮演亲情的角色,可以说是现代社会的理想状态。但社会融资需要信用基础,在目前我国的征信体制还没有完全建立起来的情况下,信用保险是一个很好的选择项。在农村的“熟人”和“半熟人”社会,信用保险的成本较低,只是保险公司还没有开发出特别有吸引力的产品,这对保险公司而言,也是大好的机遇。根据发达国家的经验,环境责任保险对生态环境保护有着不可替代的作用,保险业需要积极借鉴国际经验,为实现乡村的生态宜居目标做出贡献。

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