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李志愿（中原农业保险股份有限公司） 自从2017年10月18日在党的十九大报告中提出乡村振兴战略，并作为2018年和2019年中央一号文件重要内容后，农业保险如何助力乡村振兴发展逐渐成为社会的热点和焦点。钱林浩（2018）认为可通过保险产品创新、新技术应用为农业发展、农村建设、农民生产生活提供全面、有力的保障；王国军（2018）认为乡村振兴战略下农业保险的发展，需要调整农业保险财政支持的政策目标，需要产品创新来满足新型农业经营主体对农业保险的需求；谢瑞武（2018）则以成都市农业保险创新发展为切入点，提出了成都乡村振兴战略下优化农业保险的建议与思考；袁纯清（2018）从国家层面分析农业保险创新发展的意义，指出了中国农业保险持续健康发展的方向。此外，还有学者分别从保险机构改革、模式创新来说明农业保险对乡村振兴发展的积极作用。然而，如何采用科学、全面的分析方法，分析在乡村振兴中农业保险发展的优劣，找出农业保险助力乡村振兴的新路径，显得格外重要。因此，笔者采用SWOT分析法，因地制宜分析在乡村振兴背景下农业保险发展的优势、劣势、机遇和威胁，并对发展中存在的瓶颈提出相应的政策建议。
我国农业保险发展现状
自2007年中央农业保险保费补贴政策及农业保险条款基本框架初步制定以来，我国农业保险用12年时间，实现了跨越式发展，业务规模已仅次于美国，居全球第二，亚洲第一，保障水平获得显著提升，保险品种不断丰富，在农业农村发展中的地位和作用日益凸显。
第一，业务规模持续增长，保障水平不断提高。银保监会披露的最新数据显示，2018年农业保险原保险保费收入为572.65亿元，同比增长19.54%，是2007年51.8亿元的11倍多，年均增速22.17%，是增速最快的险种之一；农险保额3.46万亿元，同比增长24.23%，保险金额年均增速33.29%，约占农林牧渔业总值的20%。农作物覆盖面不断扩大，承保农作物从2007年的2.3亿亩增加到2017年的20.96亿亩，增长了9倍多，玉米、水稻、小麦三大口粮作物承保覆盖率已超过70%，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。农业保险已经成为农业防灾减灾的重要力量，成为农业支持保护体系中的重要组成部分。
第二，供给体系基本形成，产品体系不断丰富。随着国家对农业保险的重视，农业保险供给主体逐渐增加，提供农业保险服务的机构由2006年的5家增长至2017年的31家，基本形成“大型综合性商业财产保险公司+专业性农业保险公司+外资农业保险公司”的供给体系。农业保险开办区域已覆盖全国所有省份，产品基本覆盖农、林、牧、渔各个领域，保险品种从6个增加至211个，地方特色品种达196种，逐步形成了“中央保大宗、保成本；地方保特色、保产量”的产品体系。
特别是近两年来，中央进一步加快产品创新步伐，逐步开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，稳步扩大“保险+期货”试点，以及即将出台的中央财政对地方特色农产品保险的以奖代补政策，农业保险不仅要为“大路货”提供风险保障，更要引导“大路货”向“高精尖”转型。
第三，模式突破发展，服务功能不断拓展。我国农业保险不断深化与农业、林业、民政、扶贫、银行等部门的合作，不断探索服务新模式，拓展服务功能新领域。如为解决涉农领域“融资难、融资贵”的问题，助推新型经营主体做大做强，保险业与银行业、政府合作，利用农业保险担保增信功能，积极参与农村金融支农服务体系建设。为助力脱贫攻坚，巩固脱贫攻坚成果，解决收入水平略高于建档立卡贫困户的群众低收入“夹心”问题，农业保险建立了从“止血”到“补血”，再到“造血”的保险扶贫有效模式，创造了产业扶贫、金融扶贫、健康扶贫、生活扶贫、就业扶贫以及防贫预防，形成了特色的保险扶贫模式。同时，在提升耕地地力、保障农产品质量、促进土地流转、提升农村治理等多个领域中，农业保险都作为重要的政策手段积极参与。
乡村振兴背景下农业保险优势(Strength) 分析
（一）政策支持力度不断加大
农业保险在2007年之前，基本是以商业保险形式进行。2007年后，农业保险纳入到中央财政补贴范围，逐步使商业性农业保险转变为政策性农业保险，将水稻、小麦、玉米等主要粮食作物以及能繁母猪、奶牛、育肥猪、棉花、森林等16个涉及国计民生的品种纳入补贴目录。2017～2018年，我国开始在粮食主产省试点专属农业大灾保险、完全成本保险和收入保险，逐步提高保障水平，并取消县级财政保费补贴。2007～2017年，各级财政对农业保险的保费补贴合计达2120.6亿元，财政补贴金额年均增长24.48%，占保费总收入的77.17%。其中，中央财政补贴金额年均增长23.72%，累计补贴占保费收入的40.66%；地方财政补贴金额年均增长25.27%，累计补贴占保费收入的36.51%。从根本上说，农业保险已成为国家重要农业政策。
（二）农业保险经营模式不断创新
在《农业保险条例》“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”原则性框架下，我国各地按照“省、自治区、直辖市人民政府可以确定适合本地区实际的农业保险经营模式”指导，结合本地农业与经济情况，共设计和发展出六种经营模式，分别是自由竞争模式（如北京市、河南省）、限制竞争模式（如上海）、联合共保模式（如浙江、海南）、联办共保模式（如江苏）、代办保险模式（如西藏）、互助保险模式（如互助保险公司、互助协会），这些农业保险模式的探索为我国农业保险探索转型升级奠定了坚实基础。
（三）机构重心下沉，服务逐步规范
目前全国农业保险机构增至31家，下沉服务重心，逐步建立起五级农业保险服务网络体系。截至2017年底，农业保险乡村服务网点已达36万个，协保员45万人，网点乡镇覆盖率达到95%，村级覆盖率超过50%。同时，随着监管趋严，队伍建设发展，我国农业保险在服务方面逐步走向规范。
乡村振兴背景下农业保险劣势（Weakness）分析
（一）管理体制不完善
一是农业保险的管理体制中，有纵横两个层次的政府管理体制，存在职责划分和协同配合问题。各部门职责分工仅在《农业保险条例》体现在“国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作”。在实际工作中，即使职责划分清晰，却时常因缺少顶层协调机制，不可避免地产生各自为政的现象，导致“越位”“缺位”“不到位”等问题同时并存。二是农险经营准入制度和退出机制不明确，存在诸多模糊地带，特别是简政放权背景下，随着保险监管部门对农险市场准入由审批制改为备案制，部分地区存在政府过度干预、权利寻租现象，并且农业保险事中事后监管机制不明确。三是信息无法连通共享。职能部门之间信息共享机制不完善，灾害预警、土地确权、价格信息、损失评估技术等信息尚未形成有效权威的共享平台。
（二）小农户参保积极性不高，高保额农险产品推行难
据第三次农业普查显示，我国现有农户2.07亿户，其中规模经营农户仅有398万户，71.4%的耕地由小农户经营，主要农产品仍由小农户来提供。但《中国农业保险市场需求调查报告》显示，在受访者中，只有44.4%的小农户参与了投保，这一比例远低于新型经营主体约90%的参保率。据笔者所知，在部分县、乡和村一级为节省挨户收取少量保费的成本，存在替农户缴纳10%～20%保费或者由政府协助代缴现象。另外，虽然我国出台了一系列农业保险政策，农业保险品种不断丰富，保障水平不断提升，小农户自缴部分也显著提高，但缴费小农户选择较低保额农险品种现象比较普遍，造成完成成本保险、收入保险推行困难。
（三）财政补贴机制不完善，应收保费收回难
首先，财政补贴到账较慢，保险公司应收保费收回压力大。根据《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》，我国农业保险财政补贴分为中央、省级、市县三层级的“层层联动”方式，其中中央财政补贴资金通过国库资金调度将保险费补贴资金逐级拨付下级财政部门，即层层拨付至县市财政部门。保险公司一般先收集农民自缴保费出单，再向县市财政部门申请财政补贴。但基层政府尤其是农业大县的财政预算资金紧张，补贴资金往往不能及时、足额地拨付到位，导致中央补贴资金也不能一同拨付，从而造成保险公司应收多、应收难的问题。其次，保费的补贴对象不明确。目前农业保险财政补贴一般可达到80%，但现阶段我国的农业保险财政补贴是一种粗放方式，直接补贴作为总保费补贴，但农业保险保费可分解为纯保费、营业管理费、风险附加保费和预定节余保费、再保险费五个部分，未进行精细化补贴无疑影响补贴效能。
乡村振兴背景下农业保险机会（Opportunity）分析
乡村振兴战略为未来三十年我国农业产业提出了更高的发展目标和要求，给农业保险的发展带来了更多机遇。
（一）国家政策支持为农业保险发展提供了重要支撑
目前，我国农业保险业处于转型期，国家对其发展高度重视。2013年颁布的《农业保险条例》作为我国第一部专门的农业保险法律法规，对农业保险性质、原则等进行了规范，其颁布实施意味着我国农业保险事业进入法制化、规范化轨道。2004～2019年，我国连续16年将农业保险的相关内容写入中央一号文件，尤其在2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中，即明确界定了农业保险作为“农业支持保护制度”的属性，又指明了农业保险的未来发展方向。
（二）乡村振兴战略的实施，为农业保险提供了新契机
一是培养壮大新型农业经营主体，加速农业保险动力。随着农业现代化的发展和农村改革的推进，家庭农场、农民合作社、龙头企业、社会化服务组织等新型农业经营主体蓬勃兴起，新型农业经营主体对农业风险的保障需求日益强烈。这种真实、内生的需求为农业保险发展提供了新动力。二是推进农业农村产业深度融合，为农业保险拓展提供了新空间。随着农村产业的深度融合，传统的种植业和养殖业与农产品加工、销售、餐饮、休闲以及其他服务业等产业链条将有机衔接起来，从而激发了农业产业链的新保险需求，使农业保险的概念获得延伸，如开展农产品仓储保险、农产品物流保险、农产品质量安全保险以及乡村民宿保险等。三是加快推进农业机械化为农业保险指出了新领域。第三次全国农业普查显示，2016年末，全国联合收割机114万台，农业机械比十年前翻了一倍。随着农业机械化的推进，农业机械意外损坏、机手人身意外受伤等风险逐渐显露，农业机械保险必然成为新的蓝海市场。
（三）新技术应用为农业保险提供了技术支持
随着农业科技的不断进步，移动互联网、大数据、区块链、人工智能等技术更多地被应用到农业保险上，可在一定程度上降低农业保险的经营成本，为农业保险市场化经营提供更加合理、便捷、科学的保险服务，如牛脸识别、农险一张图等技术应用。
乡村振兴背景下农业保险威胁（Threat）分析
（一）经济增速放缓，导致基础财政压力升高
经济新常态下，宏观经济整体处于下行周期，经济增速放缓，市县财政收入出现不同程度下滑，进一步提升保障水平对地方财政配套补贴形成较大压力，必然对农业保险扩面、增品、提标造成影响。
（二）进入门槛放开，市场竞争过于激烈
随着《农业保险条例》的颁布，各项国家扶持政策纷纷到位，以及农业保险业连年盈利，这种市场环境吸引了许多商业公司，进一步加大农业保险业的供给竞争。目前在自由竞争的省份，农业保险供给主体已超过十家，县区的供给主体也高达4～6家。过多的经营主体争抢有限的农业保险业务资源，容易产生各种恶性竞争手段，造成经营主体的“预期不确定性恐慌”，产生了“干一年算一年”的短期思想和行为，不利于农业保险的可持续发展。
（三）关键信息获取难，道德风险显著
目前，对农业保险经营管理至关重要的农业资源、二轮土地承包、土地确权、林权、农业气象等相关信息都分散掌握在各级政府部门手中，尚未建立信息公开、交流和共享渠道，保险公司很难高效、便捷地获取这些信息，不利于提高农业保险的精算水平和经营管理水平。同时在农业保险中种养户也存在潜在的道德风险。例如，在养殖户投保时，往往存在不足额投保和带病投保现象，并且市场销售价格降低时，养殖户投保后往往会减少对投保牲畜的管理或预防，增加了牲畜感染死亡比率，进而骗取保费，这些都给农业保险的发展带来威胁。
乡村振兴背景下农业保险可持续发展的建议
（一）顶层设计层面
1.成立专门的农业保险管理机构。针对目前我国农业保险“协同推进”机制不畅的问题，建议在中央层面成立一个管理机构，类似于美国农业风险管理局，专门负责政策性农业保险的顶层设计、协调、推动、监管和研究等事宜。具体职责有：制定农业保险发展的年度规划和中长期规划；向财政部提交农业保险补贴的提议和方案；对农业保险公司提供经营费用补贴和再保险支持，等等。
2.完善政策支持。一是建立省、市、县区域市场准入机制，完善招投标，公正、公平、公开、择优选择有服务能力的经办机构，规范经办机构选择标准和程序，稳定准入机构经营预期，促进经办机构加强基础投入，降低市场运行成本。二是建立优胜劣汰市场退出机制，建立绩效评价、服务评估、群众评议、违规惩戒等机制，通过省市级经办机构调整、县域市场份额调整，促进经办机构依法经营、提升服务。三是把地方优势特色农产品纳入补贴范围。特色农产品商品率高、比较效益高，是农民收入的重要来源之一，对于脱贫攻坚意义重大。建议中央根据各省农业供给侧结构性改革产业方向，建立中央层面的保险支持品种名录，加快制定中央财政对地方优势特色农产品保险以奖代补政策，鼓励各地发展优势特色农产品生产。
3.优化保费补贴资金拨付流程，提升补贴管理水平。一是进一步优化保费补贴资金拨付流程。建议取消多重审批环节，将事前审批改为事后备案，在县级财政配套资金拨付到位后，即可拨付中央省市资金，事后逐级向省市财政备案即可。二是建立农业保险经营费用补贴制度。参照美国模式，明确保险机构作为承接政府管理职能的定位，细化财政补贴内容，政府可通过经营费用补贴的调整杠杆机制来调控保险机构的盈亏水平。
4.完善农业保险分散机制，提高保险经营机构的积极性。由于农业生产的特殊性，农业保险存在系统性、巨灾性风险，特别是地方特色农产品由于种植面积小，风险系数高，导致保险机构再保分保困难，发展相关保险产品的积极性不高。今年1月底，人民银行等五部委印发《关于金融服务乡村振兴的指导意见》，提出“组建中国农业再保险公司，完善农业再保险体系”，这是非常及时与必要的。因此，建议尽快建立“多方参与、风险共担、多层分散”的农业保险大灾风险分散机制。一是农业保险经办机构必须按照国家有关规定，足额提取保险准备金和利润准备金等大灾风险准备金；二是鼓励地方财政建立农业保险大灾风险分散机制，对保险经营机构超赔部分进行适当补贴；三是加快组建中国农业再保险公司，使其尽快为我国农业保险提供再保支持。
（二）公司运营层面
通过产品和经营模式创新，搭建农业保险经营创新体系，建设符合“三农”发展的农业保险队伍，着力解决政府农业风险的管理水平低、农户承保理赔难和保险公司运营管理成本高的问题。
1.创新农业保险产品。为填补乡村振兴中农业保险空白区域，保障农民收益稳定，针对三大主粮农业保险品种可试办收入保险，建立三大主粮价格收集、发布机制。紧跟“大豆振兴计划”和“奶业振兴行动”等重点战略调整，可开展大豆高保障、大豆收入保险、牛奶价格指数保险等试点。针对非洲猪瘟等重大疫病伤农问题，可开展重大疫情政府强制扑杀补偿保险、养殖牲畜价格保险等试点，主要保障肉禽市场供给稳定。针对地方特色农产品“品种多、面积小、散”的问题，特色农业的农业保险产品创新可以以“损害程度指数化”为方向，以天气指数保险为主。经营机构通过农业保险的产品创新，不仅要满足农民扩大承保范围和保险种类的需要，还要降低传统农业保险面临的道德风险、逆向选择，从而提升农业保险机构的抗风险能力。
2.创新农业保险经营模式。一是推行“基本险+附加险”的经营模式。我国人多地少，小农户与新型农业经营主体的“二元主体”将会长期共存，这是我国的基本国情，“基本险+附加险”模式就是为满足这种现状与需求而产生的。其中，基本险逐步实行财政全负担，“保基本”可满足国家粮食安全和全体农户的基本要求；附加险保提升，可满足新型农业经营主体的发展需求，政府根据附件险保障程度给予不同程度的补贴支持。二是建立“农业价值链+担保”的经营模式。建议保险公司以农业生产价值链为核心，将农业保险业务涵盖种养生产、粮食烘干、收储、农业品牌、产品销售、耕地修复与开发、农村金融等，构建从育种、田间生产、餐桌消费等以生产价值链为核心的农业保险服务“生态圈”。三是探索“新型农村经营+直销”模式。该模式以新型农村经营主体为重要的目标客户，基于真实的需求建立农业保险的直销供给，提高对渠道的掌控力。通过建立对新型农村经营主体的直销模式，可规范发展这一具有巨大发展潜力并代表中国农业保险发展方向的新型细分市场。
3.提升农业保险服务质量。全面开展乡村基层服务体系建设工作，将保险公司的业务重心、网络重心、功能重心、人员重心进一步向农村一线下沉。在网点建设方面，第一阶段以重点乡镇农业保险服务站建设为先导，辐射服务带动所辖村和周边农险落后乡镇；第二阶段，随着业务量的增加逐步实现所有乡镇农险服务站全覆盖，力争到2020年覆盖率达到50%。在服务功能方面，覆盖农业保险和涉农保险全领域，积极利用移动互联技术打造能够深入农村一线、“小而全”的承保理赔综合服务平台。在人员方面，以培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍为目标，积极选聘、建设一支能够扎根农村的本土化农险服务专业队伍。
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发表于 2019-10-25 14:21:51
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