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吴业苗（南京师范大学公共管理学院教授，江苏省高校哲学社会科学重点研究基地南京师范大学“乡村文化振兴研究中心”专家） ——以合村并居为例
摘要：当前乡村空间治理的情境比较复杂，地方政府、进城农民和居村农民对居住空间治理有不尽相同的需求。从城镇化看，乡村居住空间有合村并居的要求和趋势。从利益博弈看，合村并居有一定的限度，不能以合村并居为引擎推进乡村居住空间治理，迫使那些从事农业生产的农民因集中居住而放弃农业生产，也不能借口“保护村庄”，抵制合村并居，阻碍农民进城或到集中社区生活。乡村居住空间治理既要照顾部分村民进城、转变身份的需要，促进他们到城镇、集中社区居住；又要照顾居村农民的居住意愿，为坚守在村庄从事农业生产的人保留生存和发展空间。
一、问题的提出
在传统乡村，农户的住房毗邻农田，家人进出与劳作比较方便。中国多数村庄尤其是丘陵和山区的村庄，总体规模较小，呈现“大分散—小集中”布局。具体到某个村庄或村落中，数量不等的农户居住在一起，有的一两户便形成一个村庄。传统乡村的这一村庄形态并非先人们刻意建造，英国诗人库珀（Cooper）说它是“神造”的，即由漫长历史逐渐形塑而成，且与周边环境浑然一体。规模小的村庄便于农户因地制宜地发展农业生产，也便于农民过自给自足的生活，保持着农业与农户、社会与家庭的“先天和谐”。
小集中、大分散的居住形态与小农生产方式、生活方式相匹配，并与牛耕、锹挖、刀割、肩挑的农业生产力相适应。即便在人民公社时期，政府也仅是将农民组织起来进行农业集体化生产，国家并没有对乡村的居住空间做集中化的调整和改造，基本保留了分散村庄的原始形态。农民住房没有因社队集体生产方式而“集中”，广大农民仍居住在分散村庄中从事统一的农业生产劳动，过着集体化的小农家庭生活[2]。中国乡村居住空间大调整及其治理发生在快速城镇化之后。城镇化发展促使越来越多的乡村成年男劳动力外出打工，尤其是中西部经济欠发达地区，村庄出现程度不同甚至较严重的空心化现象。一些村庄的房子因缺少人气和必要的维修而变成危房，亟需政府对空心化村庄和闭门农户进行整治。
一方面，地方政府合村并居、拆村并居、合村并镇的动因不尽相同且较为复杂，但强制农民集中居住颇受社会诟病。比如，有人指责地方政府利用城乡用地增减挂钩政策，以拆并村庄、强制农民搬迁到集中居住区和上楼居住的方式获取土地级差收益。现实中，一些地方确实存在着政府借口拆村、合村、建农民集中居住区而与农民争利的现象，并激化了地方政府与农民之间的矛盾，引发了被拆迁户上访、暴力抵抗等群体性事件。
另一方面，当下乡村居住空间空心化治理也需要必要的拆并。有些农民尤其是那些已经进城的农民，希望政府拆除住房、置换宅基地，以便他们到集中社区或城镇居住，从而过上更美好的生活。众所周知，小农户种田的经济收益微薄，一年的纯收入可能抵不上一个农民工在城市打工一两个月的工资。对部分已经进城的农民或土地流转出去的农民而言，承包地俨然成为他们进城的“鸡肋”。也就是说，不打算种田的农民希望有偿退出住房和宅基地，毕竟村庄中住房不同于承包地，承包地可以通过流转获得租金收益，而村庄中多数住房是没有价格的固定资产，不仅难以出租出去，而且有可能因无人居住而倒塌。鉴于此，有些农户期待政府整治他们的宅基地和住房，帮助他们改善居住条件。但乡村中仍有一部分农户坚守着农业生产，不愿意离开村庄。特别是那些恋土情结重的老人，他们不习惯城镇生活，宁愿留在村庄，一边做农活，打发晚年时光；一边看守承包地和住房，让进城子女有个稳定牢固的大后方。还有那些从事规模种植或养殖的农民，他们留在村庄，不仅干农活方便，还可以继续从事多种经营，饲养家禽家畜。部分老人以及从事规模农业、现代农业的家庭农场和专业大户们缺少离开居住多年村庄的动因，即使政府给予更高的经济补偿，开出更优厚的置换条件，他们也不愿意拆迁，因为“依靠农业来谋生的人是粘着在土地上的”，到集中社区或城镇，居住条件变好了，但农业生产却有可能难以为继。
居住是最基本的民生问题之一，城镇化发展和乡村振兴不仅不能损害农民的“住有所居”权益，还要满足农民日益增长的“住有优居”需要。对地方政府来说，合村并居或许是一本多利的事情：一方面能节约乡村基础设施、公共设施、公共服务的建设成本，较快改变乡村居住空间面貌，让乡村居民过上与城市居民相近的现代生活；另一方面则能通过宅基地“改造”和城乡土地挂钩“交易”，盘活农村土地资源，获取宅基地复耕补助、土地级差收益，让乡村振兴战略实施有资金支撑。但是，“利好”地方政府的事情却不一定符合农民的利益需求，更何况城镇化进程中农民群体已经出现较大分化，进城农民包括希望进城的农民的利益需要与居村农民不同，有时甚至完全相悖。乡村居住空间治理不能以牺牲一部分人的利益来满足另一部分人的利益，而是要统筹兼顾政府与乡村社会、进城农民与居村农民的不同利益需求。
可见，当前乡村居住空间治理比较复杂，地方政府、进城农民和居村农民有不尽相同的需求，一概地“反对”或“支持”地方政府的合村并居，都存在将复杂问题简单化处理的嫌疑，不利于推进乡村民生的改善，也不能很好地满足不同农民群体的利益需求。本文基于乡村居住空间治理对改善民生以及满足不同农民群体“住有优居”的需要具有积极意义，冀望地方政府与农民在乡村居住空间治理中能够达成“和解”。
二、研究评述：乡村居住空间治理中的合村并居之争
村庄因生存条件恶劣、生态环境退化、自然灾害频发等因素需要易地搬迁；因城镇化建设以及水库、高铁等重大项目建设需要拆迁村庄，兴建农民集中居住区。一般来说，老村庄拆除和新社区建设通常由政府主导实行，新社区的基础设施条件和公共服务水平普遍高于原村庄，其中一些集中安置社区甚至达到或超过城市普通社区。由于新社区的居民大多来自不同地方、不同村庄，他们在新社区居住、生活需要有个适应过程，即居民先从原社区脱嵌，再嵌入新社区。由此，乡村居住空间治理的主要任务之一是提高居民的新社区认同感和归属感。藉于新居民融入新社区存在诸多新情况、新问题与新要求，学界在这类乡村居住空间治理研究中重点关注了农民拆迁、安置以及社区认同和适应问题。这方面的理论、经验与政策研究成果很多，已经具有较高成熟度，并在学界形成广泛共识。
同时，地方政府在城镇化以及新农村建设、乡村振兴战略实施过程中所推进的合村并居、合村并镇，致使农民集中、上楼居住。尽管中央及有关部委一再要求地方政府遵从农民的“自愿原则”，拆迁、集中安置“应当给予公平、合理的补偿”，但一些地方政府片面强调本地经济社会发展实情，有折扣地执行上级“要求”，过度地治理村庄居住空间。如，东部某省在全国率先推行农民集中居住工程，拟将全省20多万个自然村落的农民规划集中到5万余个居住点，规模如此之大，在搬迁过程中要做到农民“完全自愿”几乎是不可能的。但这不是孤例，很多地方都将整治空心村的合村并居工作升级为政府加强乡村治理、改善乡村居住环境的重大民生工程，行政村和村委会数量在此过程中大量减少。全国行政村数量1985年为94.9万个，2012年减少到61.2万个，到2019年时就只有58万个，35年间减少了约39%。学界对地方政府实行的居住空间治理尤其是拆旧村、建新社区的做法见仁见智，存在较大分歧。
一些学者赞同地方政府合村并居、推进农民集中居住的空间治理行为，认为农民集中居住后的居住环境得到了改善，村民能够享受较完整的基础设施，农户生活水平也有所提高；“农民集中居住提高了农民的生活质量、优化了农民的人居环境、整合了大量的土地资源、带动了乡村社区经济的繁荣”[7]。除了一般经验分析和理论阐述外，还有学者利用典型个案支持地方政府采用集中居住方式治理乡村居住空间。申端锋在江苏宿城区罗圩乡调研发现，该乡最初实行每个村一个集中居住点的方案，多数村集中的规模小，有的只有10套、20套集中住房；规模稍大的只有3个村，其中，联伍村采取村规自建和村规村建两种方式推行集中居住（1），建成的新居住小区有400多户。2018年后，罗圩乡推行新一轮的集中居住，鼓励村民进城入镇，全乡只保留了联伍村一个农村社区，其他村庄的村民全部向镇区集中，大集中替代了小集中。申端锋认为，农民集中居住“有效干预村庄空心化和村庄衰败，是地方政府推动乡村振兴的基本经验”。
其实，鼓励农民到规划地集中建房早在20世纪八九十年代就比较普遍，新农村建设启动后，全国各地都加快了农民集中居住工程建设。如江苏苏北的王嘴中心村在20世纪90年代末就开始实行农民集中社区建设，逐步将该村39个自然村落的365户集中到中心村居住、生活。中心村社区住房是连排两层小楼，拥有较高水平的公共设施和公共服务，有农贸市场、超市、外国语学校、公共服务中心等。该村因此被“江苏省委、省政府作为苏北建设社会主义新农村的典型”。还有一些地方在县市层面上整体推进农民居住集中。如山东诸城市，基于“生产方式转型、城市生活方式推广、家族观念弱化、空心村增多”等因素，采取市场主导和政府主导两种方式推进合村并居，将全市1249个行政村规划为208个社区。政府在推进农民集中居住中将城市公共服务延伸到农村社区，建立行政办事大厅、医疗卫生所、治安警务室、电子图书阅览室等公共设施，村民集中后便能享有更好的公共服务。诸城市由此“成为全国首个撤销全部建制村的城市”，集中社区农民享有与市民均等化公共服务。
从已建成的农民集中社区看，新居住空间硬件和软件都好于传统村庄或行政村，尤其是公共设施配置水平大大高于分散村庄。多数农民集中居住的社区实现了“八通”，即通水、通电、通暖、通气、通油路、通宽带、通电话、通有线电视；做到了“八有”，即有幼儿园、小学、敬老院、卫生室、警务室、超市、广场、文化活动室等。虽然新社区存在部分农民尤其是老龄人口的短期不适应以及居民嵌入新社区、认同新社区等问题，但相关调研发现，“近80%的农民对集中居住的生活感到满意”。
与此同时，也有相当多的学者不认同地方政府推进合村并居的治理服务。一些学者出于“关心农民”“留住村庄文化”等方面的考虑，反对地方政府采用集中方式治理居住空间。有学者认为，政府推行的合村并居，除农民的居住条件得到改善外，其他状况均有所恶化，农民生活水平出现下降；“合村并居”将改变农村社会的利益格局，不利于维护乡村社会稳定和提升乡村治理水平；政府强制推进集中居住不仅严重侵犯了农民的财产权，而且打破了一些乡村发展的自有逻辑，破坏了乡村与自然的和谐，导致乡村“脱离了自然的演进过程”而进入“人为设计出来的城市化程序”。有学者调研了张家港市农民集中居住区状况，认为集中居住农民的庭院经济基本消失，越来越多的居民不再从事农业生产，生活方式也不同于村庄，生活成本大幅度提高。
不难看出，学者对地方政府采用拆迁、集中方式治理居住空间的做法持有截然不同的看法。2020年山东省部分地方政府在合村并居中“暴力”强拆引发广泛舆情，一些学者如贺雪峰、吕德文、张孝德、陈文胜等批评山东省的个别地方政府在乡村居住空间治理中的“野蛮”行为，要求停止老房强拆、强迫农民赔钱上楼的合村并居行为。在媒体、学者和农民的广泛质疑中，山东省委省政府主要领导先后发表讲话，强调合村并居要尊重农民意愿和选择。但在几乎一边倒的“责难”中，也有学者提出不同看法。如黄少安在“大众日报”网上发表《理性认识中国社会大转型过程中的“农房改造”和“撤村并居”——我的调查和分析》一文，提出合村并居中出现的“极个别事件，不值得媒体渲染，更不能拿来当做讨论农房改造和撤村并居是否应该、合理的依据”，强调合村并居“引导、帮助农民改造从而过更好的生活是主流”“不能因此否定大趋势、大潮流，不能否定主流的进步性质，不能因噎而废食”。
合村并居、农民集中上楼的乡村居住空间治理关涉乡村振兴和农业农村现代化战略的实施。老旧村庄的拆与不拆，农民留在村庄还是进城或到中心社区居住生活，都应该遵从广大农民的意愿和选择。其实，满足农民日益增长的改善居住条件的需要与尊重农民居住意愿并不矛盾。笔者不反对地方政府关于拆村并居、引导农民集中居住，并将其作为满足部分农民日益增长美好生活需要的重要举措，但冀望地方政府在治理乡村居住空间过程中有“温度”、充分照顾广大农民的居住意愿及其要求，为坚守在村庄从事农业生产的人留下生存和发展空间。
三、从城镇化看乡村居住空间治理中合村并居趋势
乡村居住空间在城镇化快速发展中发生了较大变化。一些农民利用城市打工挣得的钱多次新建、翻盖住房，土坯房换成砖瓦房，还有部分农民住上了砖混结构的楼房，农民居住条件显著改善。但进入21世纪尤其在新农村建设启动后，政府规划建设了诸多“新农村”，农民被引导到新农村社区集中居住。与此同时，政府对村庄中农民私自建房作出严格限制，不仅建房要履行严格的审批手续，还对建房场地和规模提出“苛刻”要求。一些农民放缓或暂停了村庄住房的提档升级，而转向到家乡附近城镇尤其是县城购买新房，还有一些打工成功者在打工城市购买住房，越来越多农民的居住空间转到了城镇。
城市居民拥有两套以上住房比较常见，一套自己住，另一套出租或短期居住。相较而言，城镇化之前的村庄社会，农民一般只有一所住宅。一是按照土地管理法的规定，农村实行一宅一户的宅基地制度，只有等小孩长大成人后，才有资格申请第二块宅基地；二是除城郊村庄的房子可能用来出租获利外，村庄流入人口少，房子难以出租，农户一般不需要在村庄中有两套住房。鉴于农民不能或不需要在村庄兴建第二套住房，富起来的农民便将购买城镇商品房纳入家庭发展规划中。其原因主要有：在打工地城镇拥有住房，便于自己及其家人享有城镇公共服务，更重要的是，有住房才能在城镇站住脚，才算得上是名副其实的城市人；年轻人对拥有城镇住房的愿望十分迫切，甚至一些女孩把男方家有无城镇住房视为谈婚论嫁的基本条件。笔者在安徽省庐江县一些村庄调研发现，多数有男孩的农户都购买了城镇商品房。即使男孩不在村庄和家乡附近的城镇工作、生活，父母们为了提高孩子找对象“身价”，不惜掏空家底甚至举债购买城镇住房。
当前，村庄中的妇女和儿童正在加速流入城镇，很多村庄只有老人看守着。城镇化发展初期，外出打工的主要是年轻人和中年男性农民，留守在村庄的一般是老人、妇女和儿童，并出现了留守老人、留守妇女和留守儿童问题。“三留守问题”一度成为最棘手的“三农”问题，国家和地方政府为他们建立起关爱服务体系[17]279。但随着以人为核心的新型城镇化的发展，留守在村庄中的儿童和妇女逐渐流出，进城读书、陪读或打工，村庄竟成为了“老人村庄”。毋庸置疑，老人看守的村庄普遍缺乏生机和活力。当下中西部地区的一些村庄“老态”愈益明显：曾经在春节期间还能热闹的村庄，近年来也渐趋寂静，不仅回农村老家过年的人在逐年减少，一些有城镇房子的农民在大年三十祭祖后，也选择留在城镇过年。
“老人村庄”将在城镇化进程中加速分化，其中的一些将在老人变得更老、离世中从乡村场域中退出，剩下的一些村庄规模也将在城镇化的进一步发展中逐渐缩小，且住户也会越来越少。不难想象，如果政府不实行集中居住，在不久的将来极可能出现一个村庄只有几户或一户人家，甚至出现多个村庄只有几个农户经营农地、种植庄稼的情况。当前，多数村庄仍维系着原有形态，保持自然村/村民小组的相对独立，但随着农户承包地的进一步流转和进城农民在城镇生活变得愈加稳定，村庄规模和数量必将进一步缩小、减少。此外，一些集中社区的居民也将流入城镇，地方政府兴建的农民集中社区在进一步城镇化中变成空心或半空心。新社区空心问题已经在早期兴建的农村集中社区中出现。刘奇在东部某省调研发现“，拆除几个破旧的空心村，建起一个豪华的空心村”，绝大多数新村“冷冷清清，空空荡荡”。虽然农民集中社区居住环境适宜，公共设施和公共服务健全，但披着华丽外衣的集中社区因缺乏产业支撑和就业岗位亦留不住居民——毕竟家人两地分居、分离不是长久之计。
一些学者无视城镇化进程中农村居住空间的变化和农民进城居住的强烈意愿，基于即使中国城镇化达到70%甚至80%，农村也有几亿人口居住的逻辑，提出要“保卫村庄”。这一预判有些道理，它部分地成为国家实施乡村振兴、推进乡村建设行动的政策依据，因为无论从理论上还是道义上说，中国全面实现社会主义现代化离不开农业农村现代化，新型城镇化发展与乡村振兴相互依存，城镇化发展需要建立在乡村振兴的基础上，现代化和城镇化发展都不能消灭村庄。中国人口多，未来包括实现了社会主义现代化后，农村依然肯定有几亿人口，但这些人不一定生活在乡村。因为乡村是从事农业劳动的人居住的场域，居民活动要遵循与农业生产相适应的规则和逻辑。居住在城镇、县城的人也是农村居民，但他们过的不是乡村生活，而类似于城市人生活，有上下班的时间要求，有节假日的闲暇生活；而乡村中从事农业劳动的人，生活节奏要与农作物、家禽家畜的需要合拍，其文化不在图书馆、剧场、影院、公园里，而在土地、庄稼、雨水、阳光和家禽家畜上。如此，即使未来仍有很多人的生存在农村土地上，但真正生活在村庄的人很少。这一点在乡村居住空间治理中尤为重要，需要将乡村空间与农村空间区别开来。
此外，还有一些学者藉于古村落保护，反对村庄改造和房子翻新。古村落是祖先留给后人的文化遗产，是“农耕文明的基因库”，具有极高的经济、社会、历史价值，需要国家予以重点保护和理性开发。然而，多数老旧村庄是旧、乱、破的空间，缺乏传统文化的“包浆”，也难以开发利用。一些人把老旧村庄一概视为古村落，要求政府投资保护、修缮。如果国家有修缮这些老房子的资金，并且村民愿意继续居住，地方政府在村庄原貌基础上完善道路、水电、通信、亮化等基础设施也是必要的。但问题是，农村老旧村庄数量多，并且零乱、分散，政府难以支付其庞大的公共设施改造、维修的资金。尤其是即便政府完善了老旧村庄的公共设施，把房子装扮得“古色古香”，村民也不一定愿意回老房子居住。老房子居住的舒适度赶不上新房子，特别是年轻人，更喜欢住在宽大、敞亮、生活方便的房子里。就此而言，不能为了保护村庄或古村落而干预农民的进城选择，更不能以此为由而挽留农民。要让乡村居民过上美好生活，就必须继续推进农民进城居住。毕竟农民进城是现代化发展的规律性要求，更何况实现乡村振兴和农业农村现代化是不能建立在占全国约40%人口而生产只7%GDP上的。
四、从利益博弈看乡村居住空间治理中的合村并居限度
城镇化发展和村庄空间空心化驱使地方政府选择“合村并居”方式治理乡村居住空间，村庄和农户因此进一步减少。但城镇化发展和全面建设社会主义现代化“决不可以丢掉乡村”，也不能任由村庄这个农民居住空间在空心、破旧中消亡。无论出于促进乡村振兴和农业农村现代化发展的需要，还是出于“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”的需要，都不允许村庄从农村场域中退出，“合村并居”应有必要的限度。
当前，居住在乡村的人口比最高峰的20世纪90年代中期减少了3亿多人，户籍人口也减少了1亿多人。藉此，有学者认为村庄空心化使乡村振兴战略失去了有效载体，主张通过“合村并居”方式推进乡村振兴。还有学者以瑞典、英国、德国、日本等国城市化完成后村庄分别减少了87.9%、73.4%、64.9%、97%为例，提出中国城镇化发展要合村并居、减少村庄数量。毋庸置疑，合村并居是解决城镇化进程中空心村问题的重要举措，乡村实现全面振兴也需要解决村庄空心问题，但合村并居事关乡村民生和农业根本，地方政府不能在行动上出现过激或扩大化，否则，极易让“民心工程”变成事与愿违的“民怨工程”。
乡村居住空间治理中的合村并居，其主要形式有两种。一种是地域范围扩大的合村并居，即村民仍居住在原村庄中，但行政村不是原来的行政村，而是合并了多个行政村的大村。从20世纪80年代以来，一些地方的行政村经过多次合并，人口规模达到上万人甚至几万人。另一种是易地安置的合村并居，即采用拆迁—集中的方式易地重建新社区。这类合村并居涉及房屋拆迁、宅基地置换，以及宅基地复耕为农地、转化为集体经营性建设用地等利益调整，政府、行政村和农户出于各自理性考量的利益博弈激烈，并引发深层次的利益分配问题、民生问题和农民维权问题。相较而言，行政村地域范围简单扩大的合村并居几乎不会引发冲突，多数能按照政府的设想推进；而易地安置的合村并居则需要政府深度介入，因为没有政府主动参与并强制推动，拆迁住房、置换宅基地、集中居住都很难实施。基于此，有学者认为，部分农民反对合村并居的原因不是“要不要“”能不能”，也不是“政府侵权”和“农民抗争”，而是“具有更强的利益博弈的色彩”，是农民为了获得更多经济补偿。
易地合村并居在工程移民、生态移民、扶贫脱贫中曾被广泛采用，城镇建设也实行易地合村并居。城镇地域范围扩大，需要拆迁村庄和农民住房，征用耕地和宅基地，农民一般被安置到市区周边的新型社区中。但解决城镇化发展中村庄空心化、宅基地资源闲置问题的合村并居情况比较复杂，不同于因生存条件改变、不得已的移民集中安置和征地集中安置。受到城镇化发展的外力侵蚀或掏空的村庄，除了缺少“人气”外，村民的生产生活条件几乎没有发生大的改变，甚至由于居村人口减少，农民可以更多地使用耕地、水利资源，也可以更方便地饲养家禽家畜。国家实施新农村建设、美丽乡村建设和乡村振兴战略，行政村包括村庄的道路、水电、通讯、厕所、垃圾处理、医疗、教育、养老等公共设施都有了较大改进，乡村比以前更加宜居。也就是说，居住在村庄中的农民既没有“不得已”的生存外力逼迫，也没有居住环境变差的内力推动，他们完全可以一如既往地在村庄过日子。更何况，居住在乡村“独立别墅”中，房前屋后有小菜园、果树，有院子放养鸡鸭鹅，不用花太多钱就能过上“小康”生活。照此推论，除非政府给出特别优厚的“交易”条件，否则，那些还依赖农业生产的农民不会响应政府的合村并居号召。
给足利益好处是易地合村并居得以实行的重要因素。在一些经济发达地区的农村和城郊农村，地方政府采用“三置换”（集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权置换基本社会保障；宅基地使用权置换城镇住房）方式较成功地推动了农民到城镇集中居住。如，苏州昆山市千灯镇采用“三置换”方式几乎将全镇居住在村庄中的人口都集中到镇区居住生活。经济发达地区的拆迁农户得到了宅基地补偿、住房重置补偿、装修补偿、过渡期房租补贴和奖励等，一般能用补偿、补贴、奖励的钱购买到城镇不少于200平方米产权房，并且房子质量相当于开发商建造的商品房，具有完全的产权。不仅如此，政府还相应地强化集中社区公共设施建设和公共服务配套：在公共设施方面，政府提供与城市社区差不多的道路交通、供电供水供气、污水处理、垃圾箱、路灯、停车场、通讯、网络电视、健身设施等，新社区的生活非常方便；在公共服务方面，集中居住区建有“一站式”服务中心，为居民提供医疗、计生、社会保障、再就业、法律援助、图书阅览、健身等服务，还为居民提供婚丧喜庆的活动场所；在居民管理方面，集中居住区对居民实行“政经分离”管理，居民行政上隶属于社区居委会管理，在经济上仍按照村民所属的集体经济组织，享有原集体经济组织（股份经济合作社和土地股份合作社）的股权，参与合作社分红；在社会保障方面，居民享有政府提供免费技能培训和城镇最低生活保障、养老保险和医疗保险等权益；在集体非农建设用地处理方面，将原集体非农建设用地置换到产业集聚区或规划区内，发展二三产业，成立富民合作社，产权和收益归村集体所有，并通过股份形式量化给农民，农民按股分红，为集中居住的农民提供一份长久的资产性收入[24]。拆迁、集中居住让农民获得了可观的利益，多数农民自然会配合地方政府的拆迁行动。
尽管经济发达地区仍有农民反对易地合村并居，但由于政府能够给予农户较高、较合理的经济补偿，加上土地流转、规模化经营程度高，离村农民不需要从事农业生产，并且经济发达地区非农产业就业岗位多，农民经过培训后一般都能找到新职业，家庭经济收入比干农活挣得多。虽然一些农民进入新社区生活会出现不适应问题，但收入增加、居住条件改善、生活方便等好处增强了他们对不适应的忍受力，经过一段时间后就会适应新生活，融入新社区。而经济欠发达的农村地区，虽然在农业生产上出现类似于发达地区的情况，土地因家庭主要劳动力外流而撂荒、流转，农业经营的规模化趋势不断增强，但易地合村并居工程实施难度较大，甚至会遇到部分农民的强烈反对。其原因除了农民种地不方便、不能饲养家禽家畜、生活成本提高、老年人不习惯城镇或集中社区生活外，主要在于地方政府给予拆迁农户的补偿低，即拆迁补偿的钱不够购买新房，一般农户换房需要添加10万元以上，有些经济状况不好的农户有可能因房产置换背上几十万元的债务；一些地方政府没有财力建新区，采用先拆除房子，后用土地复垦款或出让土地指标交易款建新区和住房，需要农民租房居住或在临时搭建的窝棚里住上两三年，其日常生活受到严重影响。尽管地方政府在拆迁前做了一定的宣传和动员工作，并为合村并居擘画了美丽图景，但由于政府让利不够，甚至还让农民贴钱租房、举债或赔钱换房，如此的合村并居自然不会得到农民的认同和配合。
地方政府出于乡村振兴的政治需要推进合村并居有一定的政策合理性，但强制实行合村并居无疑侵犯了农民的经济权益。宅基地是村庄集体的，其长期使用权和房子所有权已经确权给农民，处置权归农民，而不是地方政府。如果有农户不愿意集中居住，即使95%的农户同意拆迁，地方基层组织包括乡镇政府、行政村也无权强制不愿意离开村庄的农民到城镇或集中社区居住。农民居住在分散的村庄中，确实存在诸多问题，如公共设施建设成本高、效益低，生活垃圾和废水、污水处理难度大，加之，随着空心化的日益严重，配置在乡村底层的学校、医院和其他一些公共服务机构不断减少，村庄居民就学、就医、养老等出现不同程度的困难等，但这些都不是地方政府强制推进合村并居的合法理由，因为不愿意拆迁的农户并没有授权地方政府打理他们的住房、宅基地等资产。也就是说，无论是地方政府出于打造乡村振兴“新样板”的需要，还是出于“好心”改善农民的居住环境、提升公共服务的公共性“善”，都不能违背农民的意愿，强制农民过基层政府设想的“更美好的生活”。《民法典》《物权法》《土地管理法》都明确规定要保护农民宅基地使用权和房屋所有权，强调非公共利益需要，任何组织和个人都不得强制拆除农民的房屋。或许合村并居是解决空心村宅基地浪费、实施乡村振兴、促进农民过上美好生活的正确途径，但只要不是“公共利益需要”，只要有农户不愿意拆迁，只要有农民想继续留在老旧村庄中，政府就要充分尊重他们的居住权益和选择意愿，不能搞“一刀切”，不能把设想的“好事”强加给农民，强制他们理解、接受政府的集中、上楼居住行动。
五、讨论与小结：以改善乡村民生为治理准则
合村并居已经在多地试点、实行，不乏可行性强的实例和值得推广的经验。然而，解决空心村问题和推进乡村振兴的乡村居住空间治理并非只有合村并居一个选项。即使选择以合村并居的形式治理乡村居住空间，也要充分尊重农民的民生需求、维护农民切身利益。中央一再要求地方政府不能强迫农民集中、上楼居住，如：《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》要求结合农民生产生活半径确定村庄布局和规模，“避免随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建”；2021年中央一号文件再次明确提出要“严格规范村庄撤并，不得违背农民意愿、强迫农民上楼”。农民的意愿是民生需求的体现，乡村居住空间治理必须以改善进城农民和居村农民的民生为基点，回应不同农民群体在居住选择上的重大关切。
采用行政化手段拆除农民住房，强制农民离开村庄到集中社区居住，有地方政府实施乡村振兴战略、开发利用宅基地资源的“苦衷”和进一步改善民生的“初衷”，但这不能成为地方政府粗暴推进合村并居的理由。乡村居住空间治理包括合村并居，但不能急躁冒进、急于求成，更不能突破“农民利益不受损害”这条底线。
满足离村农民到城镇集中社区居住需要是改善民生。城镇化进程中，“越来越多的农民频繁出入城镇消费空间，并将居住空间、生活空间转移到城镇”[25]。列斐伏尔（Lefbvre）曾说过：“任何一个社会，任何一种生产方式，都会生产出自身的空间。”[26]31城镇化是新发展阶段的时代“大潮”，它彻底改变了乡村人的居住观念，那些已经进城的以及打算离农的乡村人，包括因小孩到城镇学校读书而进城陪读的乡村人，都希望拥有一个属于自己的城镇居住空间。如果地方政府不顾农民进城居住需求，冀望乡村振兴“挽留”农民或让年轻人回到村庄居住是不现实的。乡村居住空间治理需要地方政府顺应城镇化发展趋势择机推进合村并居，只是不能强制、逼迫农民集中居住。
满足居村农民从事农业劳动需要也是改善民生。家庭是农业生产最好的经营单位，不仅因为家庭成员的血缘、亲缘纽带关系会自动诱发成员间经济的合作，减少监督成本，提高劳动效率，而且因为在村庄中，以家庭为单位做农活更方便。就此而言，易地合村并居将导致部分农户放弃农业生产，这在山东、安徽、江苏等地已经很普遍。刚开始几年，一些农户舍不得放弃承包地，勉强维持农业生产；但几年后，尤其是当家庭成员在新居住地有了新的谋生职业后，他们就会因种田麻烦而流转承包地。如此看来，合村并居带来的后果不仅是村庄消失，农户也随着种田路变远、收益减少而逐渐放弃农业生产。尽管我国已经在政策上对流转小农户承包地、规模化经营农业生产作出安排，但如果因集中居住而导致大量小农户退出农业生产，其影响是巨大的，一旦处理失误，有可能重蹈南美的“现代化陷阱”。
由此看来，乡村居住空间治理需要特别保护从事农业生产者的居住权益。目前，居住在乡村且从事农业生产的几乎都是专业农户和“半农半工”的兼业农户。专业农户，即以专业大户、家庭农场为代表的新型农业生产经营主体，是现代农业生产的中坚力量，他们从事农业劳动的利润微薄，如果让他们离开居住的村庄，种田成本的增加将造成他们收益减少，从而导致他们退出农业生产。兼业农户，一般是主要劳动力主业在非农上，做农活是副业，但更多都是主要劳动力在城镇打工，农业生产交给老人。当前农村中的农业生产多数是由兼业农户的老人们支撑着，如果让老人集中居住，他们只能放弃农业生产，这些都将加速小农户的消失，加剧小农家庭的养老负担。居住在村庄中的老人们从事着简单的农业劳动，饲养少量的家禽家畜，虽然挣钱不多，但可以让老人老有所为，拥有较充实的晚年生活。如果地方政府不顾农业生产的产业特性和农村老人的实际情况，强制推进合村并居，既可能损伤农业生产根基，还可能加剧农村老人的养老问题。
鉴于以上各方面的考量，并结合当前的村庄居住条件能够基本满足村民居住、生产、生活需要的现实，乡村居住空间治理既要面向村庄居民从事农业生产和乡村生活的需要，又要面向部分村民进城、转变身份的需要。但相较而言，乡村居住空间治理的主阵地在村庄，提升村庄住户的居住条件，让那些留在村庄中的农民有更好的居住环境，是乡村居住空间治理的重要任务。政府要慎重推进合村并居工程，只要村庄中有从事农业生产的农户，就有必要保留村庄形态并维护他们的村庄居住权益。针对空心化程度高的村庄，地方政府可以采用村内房产置换方式，将留守农户集中到交通、做农活等综合条件较好的房子中。这样既不会妨碍政府整治空心村和开发利用闲置宅基地，也不会损害居村农户权益，有利于保障居村农民继续从事农业生产，进而保障专业大农户和兼业小农户的利益。更重要的是，留守老人能继续在村庄中生活，过“自力”式养老生活。尽管农村老人“自力”式养老是无奈之举，赶不上城市老人养老保障，但在国家没有为每一个农民建立充分的养老保障之前，让农村老人老有所为，“自力”式养老无疑是一种更好的选择。中国多数农村地区尤其是中西部农村地区的地方政府还没有能力为农村老人提供城镇化养老服务，盲目的、一刀切式的易地合村并居必将加剧乡村养老问题。
总之，就满足农民日益增长的美好生活需要来说，乡村振兴战略要提高乡村居住空间治理的有效性，既不能以合村并居为引擎推进乡村居住空间治理，迫使想继续从事农业生产的农民因集中居住而放弃农业生产，也不能一味地保护村庄，抵制合村并居，阻碍想离开农村的乡村人进城或到集中社区，从而影响中国城镇化发展。实施乡村振兴与推进新型城镇化构成了全面建设社会主义现代化国家的一体两面，都需要着力改善乡村民生。因此，乡村居住空间治理中的“要不要”“能不能”合村并居，一切都要以改善乡村民生为依据，努力让进集中社区的农民和留在村庄的农民都能过上更美好生活，不能让集中社区代替村庄，不能让一部人为另一部分做出牺牲，更不能动摇、损毁粮食生产和农业发展的根基。（来源：《求实》2022年第2期）
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发表于 2022-4-2 10:15:45
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