[治理策略] 吴业苗:“民生为先”:乡村治理的基本遵循

吴业苗（南京师范大学公共管理学院教授）

民生事业发展缓慢和民生服务供给不足是乡村振兴的弱项、短板，乡村治理亟须振兴乡村民生事业。然而，一些地方在乡村治理包括乡村振兴中没有将工作重心放到民生问题的解决上，出现了乡村振兴与民生改善相悖的现象。尤其是强力改造村庄、强迫农民集中居住或进城的治理方式，让部分农民的民生权益在乡村振兴中受到损害。在新发展阶段，城镇化发展在乡村民生问题解决中的作用日渐减弱，乡村振兴成为乡村治理和民生改善的重要抓手。唯有在乡村振兴中优先振兴乡村民生事业，补上乡村民生的短板，才能有效提升乡村治理水平。

乡村治理是国家治理的基础，全面建设社会主义现代化国家需要夯实乡村治理基础，推进乡村实现治理有效。然而，乡村治理一直是国家治理的弱项，存在诸多短板。不仅乡村治理水平低于城市，需要与城市治理对接、并轨，而且乡村治理中重管理、轻服务的问题突出，民生事业发展缓慢。改善乡村民生、满足乡村居民日益增长的美好生活需要是新发展阶段乡村社会需要解决的主要矛盾，理应成为乡村治理的重要抓手。唯有在乡村治理中不断增进民生福祉，提高乡村居民的获得感、幸福感、安全感，才能更有效地推进乡村实现振兴和更扎实地推进共同富裕。

学界从多个层面对乡村治理展开了研究，包括国家权力如何治理乡村的国家治理层面、乡村居民如何进行乡村治理的村民自治层面，以及民间组织、宗族、经济能人等社会力量如何参与乡村治理的社会治理层面。其中，国家权力与乡村权力结合、村民自治成长与运行、多元主体与协同治理等一直是学界关注和讨论的热点。从国家权力下乡、政党权力下乡，到国家权力与自治权力的合作、博弈以及引发的村级治理行政化、半行政化和行政吸纳，再到多元主体参与乡村治理和“三治”结合的乡村治理体系建构，学者们已经对乡村治理进行了全方位、全过程的理论、实践与政策研究。不同视角的乡村治理研究见仁见智，基本实现了工具理性与价值理性的统一，并达成理论与现实的和解。尤其是乡村治理研究在方向上始终与国家治理研究保持一致，即使对乡村治理现实问题及其解决的研究也在国家治理框架下进行：一方面为国家治理夯实乡村治理基础，冀望乡村治理和国家治理都能行稳致远；另一方面在乡村治理中嵌入新农村建设、美丽乡村建设、小康社会建设、扶贫脱贫、乡村振兴等宏大主题，希冀有效的乡村治理能够将农业农村现代化、乡村振兴等国家战略变现、落地。

随着国家城乡统筹、城乡一体化和城乡融合发展战略的实施，一些学者将乡村治理置于城镇化、城乡统筹发展、城乡一体化发展和城乡融合发展中，研判乡村治理新形态和新样式，指出乡村治理不仅要构建与城镇化相适应的开放包容体系，将中央的“加快推进市域社会治理现代化”作为乡村治理的政策语境，在“大城市、小农村”基础上建立城乡一体化治理体制，而且要摒弃重城轻乡的“寄生型”治理、“偏利共生型”治理和“非对称互惠共生型”治理，在城乡“对称互惠共生”中实现城乡治理“空间正义”。还有学者注意到中国城乡情境变化，认为新发展阶段的乡村治理应该与城市治理对接，适度地实行城镇化治理。

学者们根据时代发展的新情境拓展乡村治理研究新领域，并结合新趋势新要求不断丰富乡村治理研究内涵，但较少把乡村民生作为乡村治理研究的主题，即使涉及乡村民生，也是把其作为检视乡村治理不足与问题的“事由”,而非以乡村治理范式诠释乡村民生。本文将乡村民生作为乡村治理研究的抓手，深度解析乡村振兴实践中的乡村民生改善不足和偏离问题，冀望乡村治理既能有效地推进乡村振兴，又能优先振兴乡村民生事业，进而实现乡村振兴与乡村民生改善协同发展。

新中国成立后，乡村治理经历了城乡分离——城乡统筹——城乡一体化三个情境。在城乡分离情境下，国家对乡村实行“纵向到底、横向到边”的行政管控，乡村主要采用集体化方式解决民生问题。在城乡统筹情境下，国家放权给乡村社会，乡村主要采用市场化方式解决民生问题。在城乡一体化情境下，国家让利给乡村社会，乡村采用“半行政化”方式解决民生问题。乡村民生在城乡关系演变和治理方式转化中得以改善，乡村居民生活也由贫困、温饱转变为全面小康。

新中国成立初期，城乡关系处于“混沌”状态，城乡居民拥有相对均等的民生权益。尽管农村存在经济发展落后、民生设施水平低等问题，但乡村居民可以通过流动、进城的途径获取与城市居民差不多的民生权益。1953年国家“下决心搞统购统销”后，城市建设和工业发展不仅大量提取农业积累，还利用农产品的定价权，通过工农产品价格剪刀差方式向农民收取“暗税”。此外，国家先后颁发《关于劝止农民盲目流入城市的指示》《关于继续贯彻劝止农民盲目流入城市的指示》《关于防止农村人口盲目外流的补充指示》和《关于防止农民盲目流入城市的通知》等政令，限制农村人口向城市流动。1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》,更是以法规形式将城乡居民划分为农业户口和非农业户口，严格限制农民向城市流动，城乡民生被城乡两个空间结构化，受到两个不同的体制规约：具有城市户籍的人可以享受高于农村人的劳动就业、医疗保健、养老保障、文化教育、子女落户和粮油、副食品补贴等一系列“超国民”待遇；而国家力量较少介入乡村民生事务，乡村民生问题解决主要依靠集体经济力量和农民集资，乡村道路、农田水利以及学校、医院、养老设施等都由乡村集体主办和农民出资、出力兴办，多数乡村居民处于低保障或无保障的贫困状况。1978年末我国农村贫困人口7.7亿人，农村贫困发生率高达97.5%。

20世纪80年代，家庭联产承包责任制的实行提高了农户收入，城乡居民收入差距由1981年的2.5倍缩小到1982年的1.8倍，并在4年里保持在2倍以下。随着城市改革加快和市场化推进，城市居民收入不断提高，城乡居民收入差距在1986年达到2倍以上(2.21倍)。进入21世纪后，城镇化发展进一步加快，城乡居民收入差距持续扩大，2002年达到3.11倍，并在12年中保持在3倍以上，直到2014年才下降到3倍以下(2.92倍)。居民收入是检测民生的重要指标，因为只有居民收入水平提高，才能够“自力”地改善生活状况。

虽然20世纪80年代中后期乡镇企业发展和小城镇建设，以及农民向城市流动、打工，程度不同地提高了农民家庭收入，但相比于城市快速发展和职工收入快速增长，农民家庭收入和农民生活水平提高缓慢，在20世纪90年代至21世纪初出现了较为严重的问题，以至于李昌平感慨“农民真苦、农村真穷、农业真危险”。因此，国家在20世纪90年代后期开始实施城乡统筹发展战略，党的十六大后调整为城乡一体化发展战略，希望通过不断加大“以工促农、以城带乡”的强农、惠农、富农政策力度，缩小直至消除“工农差别、城乡差别，促进工农结合、城乡结合”。

乡村民生在城乡统筹发展、城乡一体化发展战略推进中得到了不断改善。新农合的实施和看病、治病报销比例不断提高，以及大病统筹、大病救助等政策的实施，基本解决了乡村居民看病难、看病贵问题，有效地减少或避免了农户因病致贫、因病返贫。不仅如此，农村老人的养老保障、农村妇女的生育保障和“两癌”筛查、农村少年儿童的义务教育、农村弱势群体和困难人群的“低保”等公共事业也快速发展，国家和地方政府为农村老人、妇女、儿童和困难人口建立了全方位的“托底”保障。尤其是新农村建设、美丽乡村建设、特色小镇建设、精准扶贫脱贫等战略的实施，使得乡村民生的硬件设施如乡村道路、农田水利、通信网络、电力设施、公共交通、公共卫生、文化娱乐场所等明显改善，乡村居民享有越来越多的公共服务。但城乡统筹发展和城乡一体化发展在本质上隶属于城镇化发展，城乡在经济社会发展中的地位是不平等的。虽然国家和地方政府在发展策略上不再“重城轻乡”“重工轻农”,强调城市发展要兼顾农村，实现城乡一体化、统筹发展，但发展的主阵地始终在城市，采用的方式是“以工促农、以城带乡”。中国农村人口众多、地域广阔、体量巨大，尽管城市和工业在国家一系列优惠政策安排下推进了农业发展、农村建设和农民增收，并在一定程度上缓解了“三农”问题，但难以从根本上促进农业农村现代化和解决乡村民生问题。

然而，学界普遍认为“三农”问题的解决需要跳出乡村，依托城镇化。按照从“三农”外寻求解决乡村问题的逻辑，国家和地方政府都习惯性地依托城镇化发展解决乡村问题，其中鼓励农民进城打工被看成提高农户家庭收入、改善乡村民生的重要途径。一方面，农民进城打工改变了农业劳动力结构，多数农户将年轻、身强力壮的劳动力安排进城，非农收入在家庭收入占比中超过了农业收入，缓解了农民家庭的经济问题。但另一方面，农民进城带来了日益严重的民生问题，如前所未有的“三留守”问题，尤其是留守老人的晚年生活和养老问题变得非常严峻。如果说城镇化进一步发展有可能解决留守妇女和儿童进城打工、居住、生活、学习问题——现实中，越来越多的留守妇女和儿童正在加速进入城市和城镇，他们的民生问题不再像21世纪初那么严重，但留守老人进城缓慢，他们的生活困难和养老问题极有可能成为下一个十年、甚至二十年最棘手的乡村民生问题，并将对全面推进乡村振兴和扎实推进共同富裕战略形成掣肘。另外，政府大力推进城镇化包括重建乡村居住空间和异地安置，村庄拆迁、合并的力度不断加大，一些农民被动地进入城镇，他们中一些人由于缺乏非农工作能力，或不适应城镇生活，其生计问题有可能因城镇化进一步发展而加剧。这是因为，乡村家庭成员没有完全进城前，居村农民的生计问题可以借助于进城农民打工消解，进城农民的生计问题可以依靠居村农民的农业生产化解，民生问题的解决有比较大的回旋空间。而全家人员进城后，一旦出现失业等问题，一般的家庭将无计可施——回乡，没有田地耕种；留城，缺乏社会保障支撑。

在乡村治理中，城镇化是一把“双刃剑”,它在解决一部分乡村民生问题的同时加剧了另一部分乡村民生问题。也就是说，城镇化发展对乡村民生问题的解决有利也有弊：其利一般表现在，部分农民进入城镇居住、生活，农户家庭收入有所提高，一些乡村人获得了均等化公共服务；其弊集中体现为，老人无力从事农业劳动，晚年生活缺乏家庭照顾，进城农民生活不稳定、不适应等。毋庸置疑，当前的乡村民生问题不全是乡村有机体在自身运行中出现的，更多的是城镇化发展对乡村的影响和冲击所致。尽管有些民生问题，如进城农民就业、进城孩子上学等可以在城镇化进一步发展中得到解决，但有些问题，如老人进城难、缺乏家庭照顾等，将因城镇化进一步发展而加剧，甚至长期存在，直至城乡全面、高度融合。

可以肯定的是，当城镇化发展进入中后期和全面建成小康社会后，乡村深层次的民生问题的解决更需要乡村自身发力，不能再依赖城镇带动或促进。这是因为，在农业生产发展缓慢、农村建设落后和农民生活水平不高的情况下，国家实行“以工促农、以城带乡”的城乡统筹发展、城乡一体化发展战略，有助于乡村脱贫致富、实现小康，但当城市与乡村的“势差”缩小后，城市失去了对乡村的有效“带动”和“促进”的“势能”,或者说，城市不能再充当乡村发展引擎，乡村治理中的民生问题解决只能依靠乡村自身“蓄能”。正如梁漱溟所说，乡村建设“实是乡村自救”,因为乡村“寻不出一个超于乡村而能救顾他的力量”。因此，新发展阶段乡村治理中的乡村民生问题解决不能过于依赖城镇化发展，需要把乡村振兴作为着力点和落脚点。唯有发展壮大乡村，才能从“工农互促、城乡互补”的城乡融合发展中寻找到乡村治理的有效办法。

在城乡统筹发展和一体化发展中，国家不断地补齐乡村公共设施短板，强化乡村公共事业弱项，乡村发展不再严重附属于城市，拥有了自我成长能力。新发展阶段乡村具有与城市同等重要的战略地位，肩负着推进乡村振兴和城乡融合发展双重任务。但中国的城镇化仍处于进一步发展中，人口还将不断地流向城市，乡村人口结构、空间结构和社会结构的不确定性在短时期内难以消除，乡村居民过上美好生活还存在一定的变数，获得与市民等值的民生服务也有一定的难度。因此，乡村治理既不能过于强调乡村自身的再生能力，不顾人口进一步进城的现实和趋势，盲目地、偏执地为进城农民留退路或留乡愁；也不能过于激进，不顾乡村发展的实际情况和居民的长远需要，搬用、套用城市治理方式，将乡村未来发展命运寄托在城市“后花园”的建设上。

受城乡统筹发展、城乡一体化发展战略及其惯性影响，很多地方的乡村治理存在搬用城市治理方式的倾向，致使乡村民生与治理不同程度地受到城镇化侵蚀和破坏，乡村沦为城市劳动力的“蓄水池”和进城打拼农民的“大后方”,越来越多家庭不再专心于农业生产，把种植粮食和饲养家禽家畜的农业生产降格为家庭副业，甚至将发展预期寄托于家人打工所在地的城市或城镇，不遗余力地向城镇转移，农村“空心化”问题日益严重。相应地，一些地方政府和村集体不再重视乡村民生设施改造、升级，也不再重视发展乡村养老、医疗、教育等民生事业。尤为严重的是，乡村居民对政府供给的民生服务持冷漠态度：不向政府表达改善民生需求，视政府发展乡村民生事业为“不务正业”;不参与乡村民生事业发展，甚至反对、抵制政府改善民生的项目。如此，政府只能把乡村振兴事业包揽起来，自弹自唱乡村民生“大戏”。这在一定程度上增大了地方政府供给民生服务的难度和成本，造成一些地方的民生服务因财政投入不足或官员积极性不高而发展缓慢。究其原因，主要是城镇化单向发展导致乡村社会碎片化、乡村居民原子化以及乡村集体组织力式微，使乡村居民看不到乡村的未来和希望，纷纷离乡进城。换言之，城镇化发展让乡村民生问题及其解决变得更加复杂，一些乡村的诊所、学校、商店因缺少人气而不得不关闭，村民看病、上学、购物等需要走更远的路。

城镇化发展严重动摇了乡村发展根基，乡村振兴成为解决村庄空心、挽留乡村劳动力、保留乡村文化、维护农业生产、确保粮食安全的重要途径。党的十九大后尤其是全面建成小康社会后，各地政府以乡村振兴为抓手和引擎，全面推进农业农村现代化，取得了显著成效，不仅阻断了城镇化对乡村的继续侵蚀，村庄空心、土地撂荒、劳动力流出等问题有所缓解，乡村的生产生活得到一定的恢复，而且促进了农村基础设施建设，提高了农户家庭收入和农民消费水平。但值得注意的是，一些地方的乡村振兴出现“跑偏”现象，忽视了乡村民生的改善，乡村振兴尽管开展得轰轰烈烈，但乡村民生水平并没有随之同步提高。这主要体现在以下几个方面：

其一，破坏了乡村有机体，乡村成为城市附属地。一些地方政府以乡村振兴为契机，“大手笔”擘画乡村美丽蓝图，高标准建设美丽村庄，大力发展旅游、娱乐、民宿、慢生活等新产业，尽其所能地对有资源禀赋或开放潜力的乡村给予资金扶持，聘请专业设计师对村庄进行精致雕琢，力求一草一木、一山一水、一丘一壑、一田一地、一塘一池、一沟一埂、一砖一瓦都蕴含文化内涵、充满诗情画意，打造出大批旅游村、度假村、民俗村，吸引城市人来村庄游玩、购物、参观、餐饮、住宿。与其说这些乡村是振兴的美丽乡村，不如说它们是城镇化发展的“另类”,除了处于“乡野”中，外围有山林、农田、农作物，已没有真正意义上的农业生产，更似城市的乡村公园。这些乡村的硬件设施建设和产业发展都没有考虑乡村民生，其建设的基础设施如娱乐园、亲子采摘园、小火车、民宿、饭店、茶室、陶艺馆等，主要是为了吸引城市人来观光、旅游，而不是服务乡村民生；其产业培育和开发是为了让村庄更有商业气、市场气，保留的农业生产也是为乡村旅游产业服务。

其二，农民被排斥在外，乡村振兴成为政府工程。凡是按照统一标准建设的村庄，基本上是“村两委”主推的，其主导力量往往不是村民，而是基层政府。乡村振兴典型村往往是地方政府精心、倾力打造的，甚至是省市主要领导联系的定点村。只要典型村有“独特”“奇异”的想象，政府就会为其提供资金、技术、人力支持。这些典型村在乡村振兴中力图体现自身优势和天然禀赋，更加注重特色、品牌等方面的文化价值再造，而忘记在乡村场域中生活的人。譬如南京市郊区某村，其拥有全国乡村旅游重点村、中国最美休闲乡村、全国休闲农业与乡村旅游星级企业、中国美丽乡村百佳范例、全国首家社工村等称号，村内有100多个农家乐、民宿、店铺，还有若干栋高档次别墅，但只有3户是本村人经营的，其余都由外来的商人或商业机构经营。村民反映，现在村内生活很单调、枯燥，没有农田耕种，也不能饲养家禽家畜，几乎没有“正经事”可做；村庄的公共设施如亲子活动园等都是为方便游客设置的，为居民服务的医疗、养老等设施很少；村内没有市场、商店，居民购物不方便，肉食、蔬菜等都需要到几公里外的镇上购买。像这样的振兴村，笔者在调研中发现不少。更有甚者，一些村庄把原居民作为改造对象，不断将村民“赶出”村庄。如地方政府把村庄全域纳入规划中，统一收购村民的房屋，整体打包交由旅游公司开发，村民领取补偿款，或到城镇、城市购买新住房，或到政府集中安置区居住，成为不住在村庄的社区居民，主要靠房租、店面租金和外出打工维持生活。留在原村庄里的居民越来越少，且一般不再从事农业劳动，他们的承包地基本流转给村集体或新型农业经营主体，与原村庄的联系只限于承包地的流转费和少量集体资产的分红，村集体或村委会经营活动和村庄今后的发展已经与他们没有多大关系。

其三，切断了农民、村庄与农业的联系，放大了乡村民生的不确定性。一些地方的乡村振兴战略实施致力于淘汰低经济收益的农业生产，专做吸引城市人消费、能赚钱的产业，水稻、小麦、玉米、棉花、花生、大豆等种植面积越来越小。即使保留了农业生产，小农的生产和生活空间也日益狭小，越来越多的小农在土地流转、村庄升级改造和新型社区建设中放弃了农业生产，退出村庄居住权和宅基地使用权。村庄已经不再是农民的村庄，农民不再是村庄的主人，成为既无进路又无退路的出租人。不再从事农业生产，依靠承包地流转费、出租住房费和家庭主要成员打工收入生活的人，其生活具有极大的不稳定性。经济发达地区乡村和大城市周边乡村的农户，一年的承包地流转费有几千元，住房租金有几万元，劳动力打工也能挣到几万元，家庭日常生活没有多大问题。但经济欠发达地区或距离城市较远的乡村，这些收入缺乏稳定性，一旦流转土地户、承租户经营不善，或外出打工者找不到工作，低社会保障且居住在城镇或集中社区的农民生活就会受到较大影响。更何况，村庄经过非农改造不再适宜村民居住、生活，经营权流转后的耕地也不再适应一家一户的小农生产。一些地方的“乡村振兴”阻断了农民回乡的退路，进城农民包括进集中社区居住的农民正在失去他们的“大后方”。

其四，农业和村庄的非农化，加剧了乡村民生的风险性。一些推行土地流转和商业化经营的村庄，出现了家庭农场和专业大户因经营不善或遭遇天灾而放弃经营的现象。对此，当前较普遍的解决方法是，“村两委”班子强的村，村干部主动承接被家庭农场、专业大户丢弃的农地，以村组织的名义集体经营。这类现象在江苏、广东、广西、安徽等地都存在，它暂时缓解了家庭农场、专业大户不愿意再经营农地问题，避免了承包地农户与流转、经营新主体矛盾的激化。但在“村两委”班子不强的村，被丢弃的流转土地往往成为“鸡肋”,承包户和承租户的纠纷严重影响了农业生产，侵害了农民的民生权益。另外，各地商业气息浓郁的旅游村、度假村、民俗村，一般由村集体主导经营，或招租或转包，整体的经营状况不好，多数处于薄利甚至亏损状态，收回投资成本遥遥无期。亏损经营的村庄不可能长期维持下去，一旦资金链断裂或政府不再愿意提供资金支持，一些非农化改造的村庄将背上沉重的债务负担。不难预测，一些看起来光鲜、靓丽的美丽乡村，极有可能像一度繁荣的特色小镇一样，从繁荣走向衰落。而且，衰落的美丽乡村问题可能更严峻，因为多数特色小镇是基层政府投入资金打造的，出现亏损和衰败由基层政府负责，而大多数美丽乡村的投资、经营主体是村集体，一旦出现问题，所有的建设和经营负债都需要村集体和村民承担。一些村庄极有可能在“振兴”一阵子后走向破产，民生问题也将由此而加剧。

既然城镇化在乡村民生问题解决中的作用不断式微，乡村别无选择只能依托自身振兴来促进乡村民生事业发展。这其中的逻辑在于：首先，实施乡村振兴，着力解决乡村发展不充分问题，有助于推进乡村产业振兴、文化振兴、生态振兴、治理有效和农民富裕，全方位地促进农业升级、农村进步和农民发展；其次，实施乡村振兴，着力解决城乡发展不平衡问题，有助于促进城乡各类要素自由流动，合理配置城乡公共资源，实现城乡同频共振与共同繁荣；最后，实施乡村振兴，着力增强乡村发展势能，有助于加快补齐乡村民生短板，夯实乡村民生事业发展基础，促进乡村居民过上更加美好的生活。

新发展阶段的乡村民生需求与20世纪八九十年代吃饱饭、多挣钱的民生需求不同，与21世纪初拥有基本保障的民生需求也不一样。20世纪八九十年代，国家在农业生产与经营管理上放权给农民，农民可以利用承包地多生产粮食，还可以利用乡镇企业、小城镇发展和城市快速发展的契机，外出从事非农产业，赚取比农业生产高得多的收入。进入21世纪以来，虽然大多数农民已经基本解决了吃饭、穿衣问题，但农民尤其是第一代农民工们仍把挣钱作为第一目标，毕竟乡村房子修建、翻新、进城买房，以及子女上学、人情往来都需要大量的资金。因此，农户们一方面继续从事家庭农业生产，稳固家庭的经济基础，夯实进城人员的“大后方”;另一方面继续外出打工，提高家庭收入，并在让家庭富起来的同时尽可能地向城镇转移。当前，越来越多的乡村民生设施和公共服务比较完善，绝大多数农民家庭已经实现了小康，生活不再困难，但居村农民和进城农民的民生需求更多、更高，有的已经接近甚至超过城市居民的民生需求水平。而且，更多的乡村家庭生活预期已经不在村庄，他们中的不少人把到城镇买房、送子女进城读书、不再从事农业生产劳动作为生活预期。尽管中国城乡发展仍存在一定的差距，乡村公共服务水平总体上仍然落后于城市，乡村民生问题的治理还需要诉诸城镇化发展，但乡村问题的彻底解决离不开乡村民生事业的振兴。唯有振兴乡村民生事业，乡村才能在继续城镇化中不再颓废、萧条，才能再生或恢复人气、财气和烟火气，也才能扎实地推进乡村居民走向共同富裕。

改革开放40多年来，农民在居住空间上已经分化为居村农民和进城农民两大群体，居村农民随着城镇化进一步发展还将继续减少，进城农民也将随着市民化不断推进而转化为城市居民。但无论是进城农民还是居村农民，生存环境和生活状况都已经有了质的提高：城市的公共服务越来越多地向常住户口覆盖，进城打工农民及其家属和子女越来越充分地享有城市公共服务；新农村建设尤其是精准扶贫脱贫战略的实施，不仅全面提升了居住环境和公共服务水平，而且强弱项、补短板的利民政策实施，让“老、少、边、穷”地区农村跟上了现代化发展步伐，居村农民整体生活水平显著提高。籍于此，当前的乡村治理工作重点不再是国家的“放权”“让利”,政府支持农民增加经济收入，鼓励农民进城谋生，而是要改善为民服务质量，提高为民服务水平，让乡村居民在全方位、全过程、全要素服务中过上更美好的生活。也就是说，乡村振兴需要将重点放在乡村民生的优质服务上。之所以如此，一是乡村的民生服务落后于城市。不仅养老服务、卫生健康服务、就业服务、教育服务的整体水平低于城市，乡村居民享受不到高水平服务，而且一些乡村民生服务还严重缺乏，居民生产生活中的很多问题仍需依托家庭解决。二是乡村民生服务发展滞后，不能满足居民日益增长的美好生活需要。政府在乡村提供的服务更多集中在农业生产领域，多数地方能够为种田农民提供产前、产中和产后服务，能为饲养家禽家畜的农民提供防疫、免疫甚至销售服务，但为农民生活提供的服务非常有限，多数地方的农民生活服务仍依赖家庭或市场。三是乡村居民急需的服务供给严重不足。改革开放后，乡村最大的变化是人口流动和人口结构变化，中青年人口进城造成很多村庄成为老人留守、看守的村庄。身边没有子女的老年人，晚年生活无依无靠，而乡村养老服务未能及时跟进。如果说曾经的城乡差距突出表现在居民的经济收入上，那么现如今城乡差距更多地体现在民生服务上。唯有优先振兴乡村民生事业，不断满足乡村居民日益增长的民生需要，才能有效地推进城乡平衡发展和实现乡村全面振兴。

乡村振兴战略实施为乡村治理中民生改善提供了新机遇，然而一些地方政府在推进乡村振兴中没有充分重视民生事业发展，甚至造成新的民生问题。处于城乡融合发展进程中的乡村振兴不同于城乡统筹发展和城乡一体化发展中的新农村建设和美丽乡村建设，不仅要在治理中解决城乡发展失衡和乡村发展滞后问题，促进城乡全面、深度融合发展，而且要补上乡村民生的短板、强化乡村民生的弱项，满足乡村居民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”需要。因此，新发展阶段乡村振兴要以民生为先为基本遵循，全面促进乡村民生事业发展。

首先，乡村振兴需要优先发展乡村民生事业。近年来，各地在乡村振兴战略实施中投入很大，并对基础好的村庄尤其是有“特色”的村庄给予大量的物力财力支持，建设了一大批山美、水美、田美、村美、物美的产业特色村、文化特色村、生态特色村、建筑特色村等特色田园乡村，以及红色游(历史记忆)、稻田游(地域特点)、村庄游(乡土风情)等特色旅游村庄。但乡村民生事业发展没有跟上乡村振兴战略实施步伐，即使在乡村振兴程度比较高的村，也出现乡村民生服务低配的情况。乡村振兴中的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴固然非常重要，但乡村的全面振兴最终价值体现在改善民生、造福人民上，乡村振兴不能见物而不见人。民生事业发展滞后和民生服务供给不足的乡村难以实现全面振兴，乡村振兴必须优先改善民生并振兴乡村民生事业。

其次，乡村产业不能过度非农化，需要农业为居村农民提供就业岗位。一些地方在乡村振兴中大力“推动农业与其他产业融合，发展乡村体闲、观光、养生、旅游、度假产业”。振兴的乡村产业集中在大健康产业、大旅游产业、大融合产业和高科技产业上，并采用公司化、规范化、科技化的运作方式，注重生态自然和旅游产品、度假产品的组合，将山地、水田、茶山、林园打造成景观，希冀依托粮、菜、果、茶、畜、渔，建构加工、物流、旅游一体化和一、二、三产业联动发展的现代复合型、循环型产业体系。农业在乡村振兴被扭曲升级，变成了“大地艺术”“稻梦空间”。但农业是乡村的根本，任何时候乡村的主导产业都应该以粮食生产为主，并与林业、牧业、副业和渔业一起形成“大农业”系统；农业是乡村振兴的底色，也是乡村最有特色的产业，乡村不能没有农业，也不能没有从事农业劳动的农民。农业生产及经营是居村农民主要的民生依托，振兴乡村一定要优先振兴农业，保障居村农民充分就业，而不能为了“赚钱”而丢掉农业，让农民成为居住在农村而无所事事的“混日子”人。

最后，民生服务不能过于集中，需要为居村农民提供多样化服务。地方政府的高规格、上档次的村庄建设是对乡村治理的不当定位，是无视现实的浪漫主义。宛如一幅幅山水画的村庄，尽管其形态靓丽、曼妙，但不适宜从事农业劳动的农民生活。以耕地为劳动对象且以种植业和养殖业为主业的农民，“小集中—大分散”的居住状态不能轻易改变。尽管在一些农民集中安置区可以按照城市社区样式建设服务设施，提供服务项目，村集体经济发展好的地方甚至可以提供高于一般城市社区的服务，如就餐服务、健身服务、娱乐服务，但更多农村社区需要根据居民的居住特点和实际需求，选择不同的方式，提供精准化的民生服务，切不可盲目求大求全求高。(来源：乡村发现转自：《社会科学战线》2022年第6期)