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胡冰川（中国社会科学院农村发展研究所研究员） 新冠肺炎疫情以来，由于美元等货币的量化宽松政策，全球大宗商品价格处于高位运行。2022年3月以来，叠加俄乌冲突影响，全球农产品价格目前处于1960年以来的高位。2020年新冠肺炎疫情严重之时，不少国家就曾对农产品出口进行了限制措施，尽管大部分限制措施都已经放开或取消，但是随着形势发展，一些限制措施又在反复，如印尼于4月28日开始禁止出口食用油和粗棕榈油。
面对粮食安全紧张局势，全球大部分国家往往都会采取“超常规”手段来保障自己国内粮食安全，进而形成局势的进一步恶化。但是，从人类发展历程来看，粮食安全状况是整体优化的，这也意味着在未来的某个时点，全球农产品供应会再次面临相对过剩，到时各国又会出台相应农业支持政策，从而保障农业生产者权益。在农产品相对短缺和相对过剩这个钟摆过程中，国家公共政策与市场机制相互交织，有时相得益彰，有时两败俱伤，但是无论是短缺还是过剩，在当时条件下都是必须面对的问题。
俄乌冲突对全球农业的影响
从全球来看，据2022年4月8日联合国粮农组织谷物供需简报，2021/22年度全球谷物产量为27.99亿吨，其中贸易量为4.69亿吨。据美国农业部外国农业局数据，俄乌两国谷物出口量为9000万吨，大体占全球谷物出口量的19.2%；两国葵花籽油总出口量为815万吨，占全球葵花籽油总出口量的75.9%。除此之外，俄罗斯是世界上最大的氮肥出口国，世界第二大钾肥出口国，磷肥出口量居世界第三位。俄乌冲突以来，全球农产品价格创下历史新高，尽管3月以来有所回落，但是仍然处于高位运行。据此，全球主流舆论认为目前农产品高价情况将维持一段时间，并普遍对未来形势感到悲观。从2022年2月以来全球期货市场价格高位运行来看，也反映出这种紧张情绪。
理论上讲，如果市场机制是有效的，那么不可能存在只涨不跌的价格，农产品价格也不例外。当前全球农产品价格已经包含了相当多紧张情绪，即“溢价”。这种溢价的逻辑认为，粮食价格上涨的顶点在于，大面积增加饥荒人口并导致人口数量下降，从而使得市场平衡，故当前全球农产品价格仍未到达顶点。实际上，当前的主流舆论和恐慌情绪正是对这种逻辑的反映。受到该逻辑支配，包括气候变化、自然灾害等减产信息就被人为放大，从而强化粮食市场供应的恐慌。
实际上，如果细致分析新冠肺炎疫情以来全球农产品价格上涨，尤其是俄乌冲突导致的全球农产品进一步短缺的真实情况，就会发现，这种恐慌更多地是感性的，而非理性的。下面不妨简单对主要农产品作简要分析。
一是小麦，2021/22年度，全球小麦产量为7.77亿吨，其中贸易量为1.9亿吨，贸易量占产量比例为24.4%。从农产品贸易来看，小麦是全球农产品中贸易程度最高的品种，其主要原因，一是国际分工因素，例如埃及、日本等国，由于资源禀赋差异，国内小麦需求长期依赖国际进口；二是细分品种的因素，例如中国是全球最大的小麦生产国，但是仍然要从海外进口一定数量小麦用以弥补结构性需求。
俄乌是全球重要的小麦出口国，2020/21年度两国小麦出口量总计为5600万吨，大致占全球小麦总出口量的1/4。同时需要认识到，俄乌两国总产量为1.1亿吨，而国内消费量只有5000万吨。所以，无论全球小麦市场价格高低与否，俄乌双方都会通过各种方式促进国内小麦出口，主要问题在于俄乌冲突以后，俄乌双方的农产品贸易都面临运输和稳定性问题，但是考虑到目前价格高企因素，在很大程度上可以平衡成本增长。在总体上权衡利弊，不难发现俄乌冲突对两国小麦出口的影响其实被舆论放大了。实际来看，4月俄罗斯小麦出口大幅提高，乌克兰也在通过铁海联运方式进行小麦出口。
俄乌冲突也会对今年乌克兰农业生产造成冲击。根据美国农业部5月12日公布的预测数据，2022/23年度乌克兰小麦出口将下降到1000万吨，较2021/22年度1900万吨下降约一半。然而，乌克兰小麦减产的幅度预估很快将被俄罗斯和加拿大等其他国家填补上。美国农业部预测，俄罗斯2022/23年度小麦出口量将增加600万吨，加拿大小麦出口量将增加850万吨，全球小麦总出口量将达到2.05亿吨，较2021/22年度的2.02亿吨还会增加300万吨。
二是葵花籽油，2020/21年度全球2000万吨葵花籽油产量中，俄乌两国产量占一半以上，而全球1100万吨葵花籽油出口中，俄乌总出口量超过800万吨，占比超过3/4。诚然，俄乌局势紧张对全球葵花籽油市场供应带来很大负面影响，不仅如此，还通过葵花籽油间接影响到全球食用植物油价格。实际上，葵花籽油市场主要集中在欧洲，属于地区性消费品。2020/21年度，全球食用植物油消费总量突破2亿吨，葵花籽油占全球食用植物油消费大体为10%，尽管俄乌双方在葵花籽油中占据绝对份额，但是在全球食用植物油市场中占比相对较小。可以对比的是，印尼棕榈油产量超过4000万吨，是全球葵花籽油产量的两倍。同样地，在葵花籽市场中，俄乌自身消费较少，对欧盟市场依赖程度较高，因此也存在相应的出口压力。
其他农产品，例如玉米、大麦等，对俄乌双方来说，面临的形势也是一致的，尽管冲突提高了贸易成本，但是俄乌双方不会就此中止农产品出口。因此，在全球大宗农产品贸易中，贸易量的下降是确定的，但是下降幅度是有限的。更为重要的是，在当前全球农产品价格高位运行的背景下，全球农业正在进入快速的增产区间，根据联合国粮农组织公布的数据，2020年新冠肺炎疫情以来，全球粮食总产量和贸易量都在持续增长，例如巴西2021/2022年度玉米产量将会达到创纪录的1.12亿吨（美国农业部预测数据为1.16亿吨），同样美国玉米产量也将创历史新高。如果将俄乌冲突对大宗农产品的影响置于全球框架下，不难发现：俄乌冲突带来的市场缺口在一定程度上会被全球农业增长所弥补，甚至会出现相对性过剩。这一点值得引起注意。
全球农业生产与市场供需的主要趋势
在当前俄乌冲突及新冠肺炎疫情以来的全球农产品价格高位运行的背景下，考虑粮食安全问题，仍然不能偏离常识和基本趋势。回顾历史，自绿色革命以来，全球农产品供需的基本矛盾是长期结构性过剩与短期结构性短缺。
根据世界银行公布的数据，2000—2020年间，全球总人口从61.1亿人增长到77.6亿人，期间营养不良率从13.2%下降到8.9%，营养不良人口数量从8.07亿人下降到6.91亿人。如果时间线延伸得更长，那么会发现全球人口营养改善的趋势会更明显。不仅如此，1960—2020年间，全球人均预期寿命从52.3岁提高到72.7岁。尽管2020年新冠肺炎疫情以来，全球营养不良人口比例和数量有所反复，但只是暂时的，不会改变长期趋势。其原因在于：
全球农业生产效率提高整体快于人口增长。根据联合国粮农组织公布的数据，1960—2020年间，全球人口数量从30.7亿人增长到77.6亿人，增长了1.5倍，年均增长1.6%。同期，全球谷物单产从每公顷1.35吨增长到4.07吨，增长了2倍，年均增长1.9%。同时，农业生产资源的扩张，例如可耕地面积的增长、食物品类的丰富，使得人均可以获得的食物大幅度提高。1960—2020年间，全球人均谷物占有量从285公斤增长到386公斤，增长了35.2%，年均增长0.5%；同期，人均肉类占有量从23公斤增长到43公斤，增长了87%，年均增长1.1%。其他农产品，包括食糖、蔬菜、水果增幅更大。
农业生产效率提高主要得益于科技进步和产业化发展。如果说上个世纪60年代的绿色革命是以杂交育种和农业投入品增加为特征的，那么新世纪以来的农业科技进步则是全方位和体系性的，从而确保了农业产出的长期增长。以美国玉米种植为例，1961—1970年间其平均单产为每公顷4.5吨，此后基本维持了每10年增长1吨的速度。1990—2000年间达到每公顷7.9吨，2010—2020年间更是达到10.3吨。美国玉米单产在实现高产之后仍然保持单产增长，说明农业科技的作用在不断增强。
中国、巴西的情况与美国也较为类似，而巴西的农业产出增长还叠加了产业化发展的因素。2000年以后，巴西的农产品出口收益增加，从而促进了农业产业化发展。1961—1970年间巴西玉米平均单产为每公顷1.3吨，1990—2000年间为每公顷2.4吨，但是到2010—2020年间就达到每公顷5.2吨，增速非常迅猛。
纵观1960年以来的全球农业发展，即便是现有农业资源不再扩张，单纯依靠农业生产效率提高，也足以应对人口数量增长。举例而言，2020年中国玉米平均单产为每公顷6.3吨，美国为10.8吨，按照2020年中国玉米产量2.6亿吨计算，如果中国达到美国平均单产水平，那么中国玉米产量将达到4.5亿吨，增产1.9亿吨。进一步地，按照人均400公斤粮食，1.9亿吨玉米增长对应的人口数量为4.7亿人。正因为如此，美国每年将1.3亿吨玉米用于生产生物乙醇，同样巴西也有相当数量的甘蔗用于生产生物乙醇。得益于全球农业产出的增长，农产品市场在整体上是结构性过剩的。
另外，可以作为旁证的是，上个世纪80年代以后，欧盟、美国等由于农业产出相对过剩，不得已在政策层面对农业生产进行大量补贴，以至于时至今日，WTO农业谈判仍未取得实质性进步。当然，在任何历史阶段，农产品市场供需都存在一定的波动，有时还会呈现出较大的短缺，尤其2020年新冠肺炎疫情以来，这一缺口被持续放大。尽管如此，还是要将当前的全球农产品短缺置于长期、全局的市场体系当中，最朴素的逻辑在于，粮价上涨会刺激生产增长最终会使得需求缺口得以弥补，市场重新回到供给相对宽松的长期趋势上。
粮食安全问题的事实基础与分析逻辑
有观点认为，粮食安全问题包含了很强的时间连续性，即便是存在趋势性相对过剩，但是短期内的相对短缺也会带来非常严重的后果。这也是当前粮食危机紧张情绪的一个重要心理根源。
面对粮食供给连续性，不同国家经过历史演变形成了不同的策略。对现代社会而言，无论什么策略，其前提是经济生产，这里的经济生产指的是一切形式的财富生产，而非单纯指高效的农业生产。离开了经济生产，缺乏财富创造能力，显然是无法支撑食物获取的。即便是布隆迪、乌干达、卢旺达等以香蕉为主食的国家，尽管香蕉获取较为容易，但是仍然需要从事经济生产，毕竟除了香蕉以外，人们还需要其他营养素。就此可以理解，全球饥饿人口面临的最主要困境是缺乏财富创造能力，这也与当地社会治理水平有着高度关联，往往越贫困的地方，社会治理水平也越低下。新冠肺炎疫情以来，全球营养不良人口的增长主要源自发展中国家的低收入群体扩大，减少饥饿人口一方面依靠全球治理，另一方面也需要有时间韧性。
不难看到，类似于日本、韩国、新加坡这些国家都高度依赖农产品进口，但是当前农产品价格上涨并未影响到相关国家粮食安全。反观埃及、印尼这些国家，长期处于贸易逆差，因此可供进口的资源是十分有限的。以埃及为例，2008年以来始终处于贸易逆差状态，2020年贸易逆差为142.3亿美元；印尼自2012年以来也长期处于贸易逆差状态，2020年贸易逆差为44.3亿美元。在此背景下，即便是全球粮食价格再便宜，这些国家的进口仍然会面临困境。因此，2020年新冠肺炎疫情发生以来，全球先后有30多个国家宣布对农产品出口采取限制措施，基本都源于此。反倒是并没有看到巴西、美国等主要农产品出口国采取限制措施。
再进一步地，俄乌冲突以来，西方对俄罗斯采取强硬制裁，俄罗斯也采取了相应的反制措施，其中包括对欧盟农产品的禁运，从而导致欧盟在短期内小麦和葵花籽油的短缺。但其实这种短缺是暂时性的，并非永久性的，随着价格上涨，不仅巴西、美国、澳大利亚、加拿大会增加对欧盟的谷物与植物油出口，而且印度今年也可能会增加粮食出口。除了贸易之外，欧盟也会增加区域内农业产出，居民甚至也会通过改变消费习惯来应对农产品价格上涨，例如增加鸡肉等廉价肉类消费来替代牛肉等高价肉类，间接降低饲料需求。俄罗斯对欧盟的农产品禁运在短期导致欧盟食物价格大幅上涨，使得欧盟消费者福利受损，但是并不会导致欧盟出现人道主义灾难。
也有观点认为，上述提及的粮食安全几乎都体现了自由市场经济的逻辑，但是在极端情况下，国家之间的战争冲突会导致贸易中断。对中国而言，就意味着1亿吨大豆等进口农产品无法获得，从而导致中国出现人道主义灾难。如何看待这个问题？
一直以来，全球人口分布早期表现为自然分布，现在表现为经济分布，尽管经济分布可以在一定程度上弥补自然分布的缺陷，但是并没有从本质上颠覆自然分布。例如寒带、荒漠、高原等恶劣自然条件下人口数量极少。2004年，中国人口数量为13亿人，当时中国是农产品进出口平衡的，而在2004年以前中国始终是农产品净出口国，由此可知，支撑当前中国人口数量的食物产出主要来源于国内。我们一直强调，中国人的饭碗，任何时候都要牢牢端在自己手上。尽管日本、韩国、新加坡等国食物高度依赖国际市场，但是从国际农产品市场来看，大宗贸易始终呈现出调剂余缺的边际作用，主要人口大国的农业生产都是依赖本国产出。
在当前全球28亿吨谷物总产出中，贸易量为4.7亿吨，贸易量占比为16.8%，其中小麦贸易水平最高，为24.4%，粗粮为15.1%，稻米为10.3%。这就意味着全球绝大多数人口都是依赖本地谷物供应，这固然有粮食安全的考虑，但是从经济性来看，就近获得食物（尤其是主粮）往往经济成本更低。同时，在全球其它农产品贸易中也是如此，如油籽油料贸易比例为21.6%，肉类贸易比例为12%。所以，全球农产品贸易的价值在于丰富人类食物来源，在边际上调节余缺，但是并不会改变世界人口的整体分布，更不会重塑现有人类社会。在这个过程中，日本、韩国、新加坡作为发达国家，人口数量占比并不大，因此可以在全球农产品市场中获得充分供应。
中国尽管是全球最大的农产品进口国，但绝不意味着在完全切断外部农产品来源以后会发生大规模人道主义灾难。其原因在于食物消费自身具有相当幅度的弹性，以2004年为例，当年中国人均粮食产量为362公斤，而2020年中国人均粮食产量为474公斤，比2004年增长了31%，以人均粮食产量为基准，完全可以实现极端条件下的自给和营养改善。尽管这一点无法获得现实验证，但是可以对比印度，印度人口与中国大致相当，而人均谷物产量只有242公斤，这并不妨碍印度出口粮食，这也很类似中国2004年之前的情形。更何况中国肉类、水果、蔬菜的产出进步更大。所以，当前大豆进口占主导地位是策略选择问题，主要反映经济社会发展和人民生活水平提高以后的需求扩张，并不涉及粮食安全的底线问题。
人类总是趋利避害的，确保足够的食物获取已经是人类几千年以来的起码生存智慧，战乱条件下的围城往往可以获得成功，但也并非绝对；而现代条件下要通过农产品禁运来围困中国这样的大国，其得逞的概率极低。反倒是，在中美经贸摩擦的大背景下，美国还要求中国扩大对其农产品的进口。
地缘冲突背景下粮食安全的治理
对于现代社会而言，粮食安全需要物质基础，更为重要的是依赖于有效的国家治理，这已经取得学界的一般共识。印度学者阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中就提出当代人类社会的饥荒并不是粮食短缺，而是治理无效。对此，我们也通过数据模型得出验证，粮食安全与国家治理水平的相关性更强。在地缘冲突导致粮食安全焦虑加剧背景下，提高国家粮食安全治理水平，对于保障重要农产品供应，确保粮食安全和社会稳定至关重要。从当前我国的具体实践出发，有一些特征性问题值得引起重视。
一是粮食安全治理需要树立“大食物观”。习近平总书记在2022年3月6日参加政协农业界、社会福利和社会保障界委员联组会时指出：“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行。”其实，在2017年中央农村工作会议时，习近平总书记就指出，“老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”。当前很多人认为粮食就是谷物，粮食安全等于谷物生产，这是狭隘的。实际上，除了谷物、肉类这些基本食物以外，瓜果蔬菜也是营养素的重要来源。农业生产者从比较利益出发来从事农业生产，也正是反映了不同产品的丰裕和短缺，这正是体现了“大食物观”。
二是要防止国家粮食安全政策在落地过程中层层加码和变形走样。例如，新冠肺炎疫情以来，为了确保粮食安全，确保粮食播种面积，一些地方采取“退林还耕”等措施。2020年9月份国务院办公厅印发《关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知》，指出“禁止占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物”，该政策范围是占用永久基本农田。在具体执行过程中，部分并非永久基本农田的经济苗木也被“一刀切”，甚至还有此前“退耕还林还草”地区也采取“退林还耕”。这种不顾实际层层加码的方式对粮食增产的实际贡献不大，但是对国家政策的损害不小。习近平总书记强调：“要在保护好生态环境的前提下，从耕地资源向整个国土资源拓展，宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林，形成同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局。”因此各地贯彻粮食安全政策也应实事求是、因地制宜，警惕形式主义、官僚主义作风，避免简单化、“一刀切”。
三是平衡好政府与市场的关系。粮食安全是国家重要战略，其目的是确保每个人的食物营养获取，维持国家民族的繁衍生息。在社会主义市场经济条件下，食物供应主要依靠市场机制进行配置，而政府作用是在极端条件进行兜底保障，筑牢粮食安全底线。能够看到，近年来，在抢险救灾、疫情防控等方面，通过储备物资投放有力地保障了灾区疫区人民生活，成效受到普遍肯定。但对此也要有清醒的认识，将特殊情形与一般情况有效区分，不宜将特殊情形扩大化。政府要尊重市场规律和经济规律，既不缺位也不越位。
地缘冲突背景下全球粮食安全正面临严峻考验，部分国家对农产品出口进行限制，但是在整体上全球农产品贸易仍然持续有效运行。从长期趋势来看，全球粮食安全紧张状况未来会得到很大缓解，尽管如此，也需要始终绷紧粮食安全这根弦。中国是全球最大农产品进口国，美国是全球最大的农产品出口国，显然在粮食安全问题上，中美利益存在根本性差异。当前全球粮食安全状况较疫情之前有所反复，但是并未动摇人类粮食安全的根基，因此对于粮食危机话题的炒作，站在中国立场需要有更清新的认识。（来源：《国家治理》周刊2022年5月下）
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发表于 2022-6-15 09:55:44
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