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何宝玉（全国人大农业与农村委员会办公室主任） （一）农村集体经济组织的概念
制定农村集体经济组织法已经列入全国人大常委会立法规划，起草工作正抓紧推进。立法首先必须明确需要规范的对象，近年来，社会各方面特别是理论界，对于农村集体经济组织立法需要规范哪类、哪些组织存在不同看法。多数意见认为，立法需要规范的农村集体经济组织，是指农村改革开放后由人民公社时期“三级所有，队为基础”演变而来的、以农民土地集体所有权为基础的农村社区性合作经济组织；也有意见认为，除社区性合作经济组织外，还应包括农民专业合作社和乡镇企业等合作经济组织；还有意见认为，立法要规范的主要是农村集体产权制度改革后形成的股份经济合作社等新型农民合作经济组织。
根据农村集体经济组织的历史演变，结合农村集体经济组织发展现状和未来趋势，农村集体经济组织立法规范的对象宜采用上述多数意见，主要理由是：
其一，从法律规范的起源看，法律最初规范的农村集体经济组织，是20世纪50年代农业社会主义改造形成的农业生产合作社。1955年11月全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程草案》规定，农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织。这是首次采用“集体经济组织”概念。后来，农业生产合作社经过初级社、高级社,发展到“三级所有、队为基础”的人民公社；农村改革开放后，人民公社解体，相应地形成了乡（镇）、村、村民小组集体经济组织，虽然名称变了，而且不少地方并未成立乡（镇）、村民小组集体经济组织，但集体经济组织的地域范围基本未变，作为农村集体经济组织基础的农民集体土地所有权基本未变。
其二，农村改革后发展起来的乡镇企业、农民专业合作社等农民合作经济组织，已经分别制定专门法律加以规范，再将其纳入农村集体经济组织法，既不合理，也不符合立法实践经验。依法成立的乡镇企业可以适用乡镇企业法，按照其组织形式，还分别适用公司法、合伙企业法、个人独资企业法等相关法律。乡镇集体企业投资设立企业或者与其他单位联营的，新设企业和联营形成的资产仍归集体所有，属于集体经营性资产，可以按照集体产权制度改革要求，以股份或份额的形式量化到本集体成员，作为其参与集体收益分配的基本依据。而且，根据《乡镇企业法》第2条的定义，乡镇企业是指农村集体经济组织或者农民投资为主在乡镇（村）举办的各类企业，这显然表明乡镇企业不是农村集体经济组织。
在家庭承包经营基础上，生产、经营同类农产品的农户自愿组成农民专业合作社，对于提高农民组织化程度，增强农民市场竞争力，促进农业产业化现代化，都有十分重要的作用。农民专业合作社是农民自愿成立的，并非建立在农民集体所有土地的基础上，而且通常都突破了特定地域的限制，可以跨越不同乡（镇）村。《民法典》第96条规定的四种特别法人中的三种（即机关法人、农村集体经济组织法人、基层群众自治组织法人）都具有地域性、排他性和惟一性等特性，惟有合作经济组织法人不一定具有这些特征。农民专业合作社作为合作经济组织，显然不同于农村集体经济组织，完全可以适用《农民专业合作社法》。
其三，农村集体产权制度改革后形成的股份合作制经济合作社等新型农民合作经济组织，是随着城乡一体化进程加快，一些村、组集体经济组织在明晰产权归属的基础上，将集体经营性资产以股份或者份额的形式量化到集体成员，发展股份合作而建立的，实践中主要是城中村、城郊村、经济发达村等经济实力较强的农村集体经济组织进行改制而形成的；有的在集体产权制度改革过程中，以原集体经济组织为基础，以集体经营性资产另行成立股份经济合作社等；还有些村（组）集体经济组织以家庭承包经营为基础成立土地股份合作社。这些都是农村集体经济组织在新形势下的具体组织形式，仍然具有农村集体经济组织的性质和基本特征，例如成员集体所有、地域性、排他性和惟一性等。这些新型组织并不是凭空新产生的，而是原集体经济组织采用新形式，以原集体经济组织为“母体”。因此，针对社区性农村集体经济组织的法律规范，应当适用于农村集体产权制度改革后形成的股份合作制经济合作社等，同时需要针对新型农村集体经济组织作出适应性规定。还有个别城中村、城郊村的集体经济组织已经改制为股份制、股份合作制，这些村大都完成撤村建居，已是村无田、农无地、农户都是居民户，明显具有特殊性，其法律适用有待深入研究。
其四，从立法实践看，规范的对象也是以集体土地所有权为基础而形成的社区性集体经济组织。在地方立法层面，一些地方制定的有关农村集体经济组织的规范性文件都将社区性农村集体经济组织作为规范对象。例如，《黑龙江省集体经济组织条例》第3条规定：农村集体经济组织是指在集体统一经营和家庭分散经营相结合的双层经营体制下，土地等生产资料归全体成员集体所有，具有公有制性质的农村社区性经济组织。《湖北省农村集体经济组织管理办法》第2条规定：农村集体经济组织是指在一定社区范围内，以土地等生产资料劳动群众集体所有为基础的乡（镇）经济联合总社、村经济联合社、组经济合作社等集体经济组织。《广东省农村集体经济组织管理规定》第3条规定：农村集体经济组织是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。《江苏省农村集体资产管理条例》第2条规定：农村集体经济组织是指村集体成员以生产资料集体所有制为基础建立的社区性合作经济组织。
在国家立法层面，1993年制定的《农业法》规定的农村集体经济组织，就是指社区性农村集体经济组织。依原农业部政策法规司《农业法》起草工作人员解释，该法中的集体经济组织，就是指在土地等生产资料所有制基础上形成的，按照农民居住村落划分的集体经济组织，具体包括乡（镇）农村集体经济组织、村农业集体经济组织和以村民小组为单位的村内农村集体经济组织。2002年修订的《农业法》第2条规定，农业生产经营组织是指农村集体经济组织、农民专业合作经济组织、农业企业和其他从事农业生产经营的组织。这显然把农村集体经济组织与农民专业合作经济组织（即农民专业合作社）看成是不同的经济组织。2020年制定的《民法典》第96条同时明确农村集体经济组织、城镇农村的合作经济组织为特别法人，但在第99条规定农村集体经济组织，第100条规定城镇农村的合作经济组织，也是将两者分别规定的。
需要指出，农村改革初期制定的《民法通则》和《土地管理法》及《农业法》等法律，先后采用过农业集体经济组织、农民集体经济组织、农村集体经济组织，有的甚至同时采用两个概念，但这些法律对三个概念都没有明确定义。实质上，它们都是指以农民土地集体所有权为基础、在一定农村社区范围内形成的农民合作经济组织，可以统一用农村集体经济组织称之。立法工作中，自2002年制定《农村土地承包法》以后，就统一称为农村集体经济组织。
（二）农村集体经济组织的基本特征
根据农村集体经济组织演变过程，结合农村改革以来农村集体经济组织的实践发展，与其他相关组织相比，农村集体经济组织具有如下基本特征：
其一，以农民集体土地所有权为基础。从起源看，农村集体经济组织是以农民集体土地所有权为基础建立的，每个农村集体经济组织都建立在特定地域范围内农民集体所有土地的基础之上。对于特定地域范围的农村土地，特别是连在一起甚至相互交错的土地，究竟属于哪一个农民集体经济组织的农民集体所有，局外人通常难以区分，但农村集体经济组织的农户清楚地知道，哪些土地属于本集体所有。尽管特殊情况下可能有争议，但每一个农村集体经济组织通常都清楚地知道本集体经济组织农民集体所有土地的具体边界。这些土地既是建立农村集体经济组织的最重要基础，也是该地域范围内的农民生存发展的物质基础和最可靠的社会保障。以农民集体土地所有权为基础，是农村集体经济组织区别于其他组织的最重要特征。正因为它以农民集体土地所有权为基础，使其具有其他一些重要特征，例如，以土地为基础而形成的资产属于集体资产。农村集体经济组织的基本特征是全部资产属于本集体农民集体所有。而且，作为农村集体经济组织基础的土地由本集体经济组织的农民集体所有，集体所有有土地等资源性资产和公益性资产具有不可分割性，不得分割到农户或者农民个人。这是集体经济组织区别于其他经济组织的一个重要特征。
其二，具有地域性（社区性）。农村社区集体是按照农村一定地域即村组边界划分的，村组边界范围内的土地是集体的地域基础。因此，农村集体经济组织具有明显的地域性（社区性），因为每一个农村集体经济组织都是在特定地域范围内建立起来的，这个特定地域一般以农民居住的村庄为核心，以土地改革时分配给该村农户的土地为边界。每一个农村集体经济组织都有确定的地域范围，不同农村集体经济组织之间通常都有明确的地域边界，互不重叠，该地域范围内的土地资源是建立集体经济组织的重要基础，农村集体经济组织也以该地域为限。
其三，具有惟一性与排他性。农村集体经济组织既然以农民集体所有的土地为基础，而特定地域范围内的土地只能由该地域范围内的农民集体所有，基于土地所有权的排他性，特定地域范围内只有一个农民集体土地所有权，只能成立一个农村集体经济组织，因而，每一个农村集体经济组织在特定地域范围内都是惟一的、排他的，同一地域范围内不可能同时并存两个农村集体经济组织，该地域范围内可能存在其他经济组织，但不能再成立另一个农村集体经济组织，这体现为农村集体经济组织的排他性和惟一性。
而且，集体经济组织成员对其他外人来说也具有排他性。各集体经济组织的成员都有明确边界，成员与集体经济组织形成归属关系，本集体经济组织成员平等地享有权利，而且任何一个成员都不能排除其他成员的权利。但是，集体经济组织成员对于其他外人具有排他性，集体经济组织成员以外的其他人，未经集体经济组织同意，不能享有集体经济组织的利益，不能参与集体经济组织内部决策，即被排除在集体经济组织之外。
其四，成员具有相对封闭性与变动性。农村集体经济组织的地域性，决定了其成员只能是特定地域范围内享有集体土地所有权的农民，是一个相对封闭又不断变化的集体。
一方面，集体经济组织成员对外具有封闭性，只有特定地域范围内的村民，通常是长期居住、生活并且以该地域农民集体所有的土地为生活保障的村民及其后代，才能成为集体经济组织成员，该地域范围以外的村民不是集体经济组织成员，从外地进入该地域的人员一般也不能成为集体经济组织成员，只有个别人经过相应程序得到集体经济组织认可，才可以成为集体经济组织成员。集体经济组织成员显然具有封闭性。
另一方面，集体经济组织成员对内又具有开放性。从成立初级合作社开始，农民以户为单位加入合作社，农户家庭人口的数量在不断变化，合作社社员数量也随之变化。按照多年形成的习惯，农户的家庭成员因婚姻、生育等增加的人口自然就是该集体经济组织成员，集体经济组织成员离开集体经济组织或者死亡的，自然丧失成员身份。因此，集体经济组织成员在特定时点是确定或可以确定的，但随着成员的婚丧嫁娶、生老病死，集体经济组织的成员又总是处于变化之中，明显具有变动性。
其五，具有相对稳定性。普通企业在经营过程中可能因经营不善等破产，这是市场经济下难以避免的正常现象。但农村集体经济组织建立在农民土地集体所有权的基础上，坚持农村土地集体所有制又是一条不可逾越的红线，一旦农村集体经济组织破产，就可能处分农民集体所有的土地，从而影响农村土地集体所有制。为维护农村土地集体所有制，农村集体经济组织就不能像普通公司、企业那样随意破产，即农村集体经济组织具有相对稳定性。实践中，农村集体经济组织可以出资设立企业，由企业依法从事生产经营活动，并按照市场规则承担相应风险，万一资不抵债，可以依法破产、兼并、重组，但不涉及集体经济组织的破产。而且，随着城镇化推进，有些农村集体经济组织的农民集体所有的全部土地可能被依法征收征用，集体经济组织可依法转为城镇社区；还有一些农村集体经济组织可能与其他农村集体经济组织合并，成立新的农村集体经济组织，但是，农村集体经济组织不能像普通企业那样随意破产、解散和清算。实践中，一些经济发达地区的农村集体经济组织总结以往经验教训，已经把发展集体经济的重点放在物业出租、管理等风险较小的经营活动。
摘自《法律适用》2021年第10期文章《我国农村集体经济组织的历史沿革、基本内涵与成员确认》
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