王佃利：基于城市生命体理念的韧性城市提升路径

gecccn · 发表于 2022-7-22 09:01:30

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王佃利（山东大学政治学与公共管理学院教授）

01 风险社会中城市治理现代化面临的挑战与机遇
风险社会的不确定性和城市社会的治理需求，直观地触发了韧性城市的建设需求。置身于治理现代化的国家背景之下，韧性城市又获得了更为广泛的提升路径和政策偏好，成为了迎接风险挑战与现代化检验的重要“演武场”（见图1）。

  风险与人类社会相伴相生，尤其是工业时代人类改造自然和社会的能力突增，加剧了人类社会的不确定性，产生了现代意义上的风险。风险结构也从自然风险为主导，转向人为不确定性为主导的“人化”风险。风险社会的到来既包括突发性的危机冲击，又包括不确定性的风险潜伏，对城市的抵御能力和恢复再生功能都提出了严峻的挑战。中国经历了快速工业化与城市化快速发展，不仅城市规模极速扩张，而且出现了许多超大城市。新型城镇化又引导城市由增量扩张逐渐向存量优化转变，这都为治理提供了城市发展的坚固基础。城市社会的发展，一定程度上是对城市问题的集聚和疏解，也是社会发展的张力所在。城市空间的分化、阶层的矛盾冲突、生态环境的恶化、社会疏离等现象，都不同程度地作为潜在和显现的风险，体现着城市社会与风险社会叠加的时代特征。
  进入风险社会与城市社会叠加的中国城市，又适逢国家治理现代化的发展转型，推进国家治理体系和治理能力现代化为城市治理提出了新的要求与发展方向。韧性城市建设则对风险社会与城市社会的挑战进行了回应与承接。
  从治理需求来看，城市化扩张与治理的复杂需求一定程度上加剧了风险的异化。现代社会进入风险社会，城市人口的集聚性和流动性会进一步增强风险的扩散性与严重性。尽管现代科技突飞猛进，但风险来临时仍无法有效应对，紧急状态下各治理主体反而会“有组织地不承担责任”，难以承担事前预防、事中恢复、事后提升的应然要求，反映出现代城市治理在风险社会中的行动困境。城市承担着秩序与活力、维稳与发展的治理需求，在现代化发展中亟需寻找合理的提升路径来进行治理优化。韧性城市建设因其自身抵御风险、恢复稳态、锤炼学习的功能获得了广泛的关注，是对外部风险冲击和内部治理优化的双向反馈。
  风险社会挑战和城市社会需求，起到了触发和激活城市韧性的作用，为韧性城市建设提供了现实需求。同样地，韧性城市建设也通过政策表达进一步回应了治理现代化的实践，形成了未来治理的路径探索。2020年10月《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中，明确提出要建设韧性城市，要求提高城市治理水平，加强城市治理中的风险防控。韧性城市作为政策话语，在政策指导城市实践中不断呈现。2021年10月，中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，提出拓展城市空间韧性、强化城市工程韧性、提升城市管理韧性、培育城市社会韧性等路径，进一步细化了韧性城市建设的发力点。韧性城市建设作为实现城市治理现代化的提升路径，已获得较为广泛的政府注意力和政策偏好，在城市的具体实践中也成为应对风险挑战的创新空间。
  02 韧性城市建设与城市治理现代化的实践
  （一）韧性城市建设的内涵及特征。韧性城市建设是指城市在遭遇风险冲击时能够进行抵御、恢复、提升的行动过程和能力建设。具体来看，韧性城市建设是韧性理念在城市治理领域的实际应用，集成了从工程韧性到生态韧性，再到社会生态韧性的优势。工程韧性将风险看作威胁进行抵御排斥；生态韧性则主张恢复原状和均衡的保持；社会生态韧性强调学习和适应能力，以及不确定中稳态的变化等。韧性城市能力建设的重点可归纳为：前期对风险冲击的抗逆力，中期适应风险的化解力和恢复稳态的恢复力，后期对经验进行总结留存的学习力。城市治理现代化的要求也为韧性城市建设增添了复合性、协同性、人民性的现实特征。
  首先，复合性是指当代城市面临的是风险社会下的复杂风险，不再是单一灾害的突发，还包含次生风险和潜伏危机。韧性城市建设以复合性来应对多重风险的叠加，以韧性建设与治理的多功能来适应风险的多样性。
  其次，协同性是指韧性城市建设作为城市治理现代化的多重目标和内容过程的协同体现，其治理协同性可通过治理体系和治理能力衔接表达出来。协同性广泛植根于城市政府、职能部门、治理层级间的协同共治，也是我国制度优势的体现。
  最后，人民性是韧性城市建设的根本诉求。韧性城市从本质上来说，是为了实现城市安全和人民利益的城市追求，是“人民城市人民建、人民城市为人民”的价值表现，以人为本的韧性打造便是城市人民性的特征。韧性城市建设的内涵与特征都有很强的中国城市特色，其在现代化的具体实践中也发挥着指引作用。
  （二）韧性城市建设面临的治理现代化挑战。韧性城市建设是依托城市治理实践，对治理理念、治理体系和治理能力进行韧性提升的现代化建设。但在现实城市风险的考验环节，我国城市治理依旧存在理念落地困难、治理体系衔接不畅、治理能力培育弱化的局限（见图2），极大限制了城市的韧性生长。只有对城市治理现代化面临的挑战进行反思，才能有针对性地开拓韧性的培育空间，并通过路径优化来反哺城市治理现代化。

  1.治理理念的落地困难。为了应对城市风险与危机，以往的治理理念倾向于应急与维稳，突出效率与防控的思维。尤其是对城市规划、防灾设施等物质层面的打造，一定程度上将风险抵御与城市治理相分离，忽视了与风险共存的现代化发展趋势。随着风险日益常态化，韧性理念的应用也逐渐从工程建筑学转向城市社会生态方面。尽管韧性理念已经实现了“工程—生态—社会生态”三种样态的转变，但落实于城市治理实践，韧性建设依旧局限于应急设施的搭建、后端规划的研判、防灾量化的评估，存在较强的工程专业性和规划设想性。这使得韧性城市理念在很多地区仍停留于规划层面，并未真正落实到共治共建共享的城市治理过程。
  结合如今对韧性城市的认知，韧性理念的应用主要聚焦于公共安全、突发危机、应急管理、风险评估等具体领域，彰显了韧性理念对风险危机的应急处理优势，以及前期预防与后期评估相结合的周期性思维。但韧性理念过于依赖传统应急模式的套用，过于强调城市的防灾减灾功能，这使得韧性城市建设更像是一种任务型、展示型的建设方案，未能真正落实为人人参与的全周期治理活动。此外，传统理念更倾向于外部设施的巩固、专业治理的领导、技术手段的应用，对韧性城市的内涵，即以人为本、风险共存的挖掘不够到位，容易形成空中楼阁式的建设口号，使得韧性理念难以真正落实于城市治理现代化的实践中。
  2.治理体系的衔接不畅。城市治理现代化作为一个整体系统，体系要素的衔接是否顺畅直接影响现代化的整体效益。我国城市治理体系是以基层社会治理为基础，形成街道主导、社区承接、网格覆盖、居民反馈的治理格局，并通过市域社会治理的统筹要求，实现风险不出市域、不外溢上行的治理目标。但在城市治理的现实实践中，基层社会治理的权责承接不对称，市域社会治理的统筹功能受限，二者衔接不畅，难以从整体角度对城市治理现代化进行提升。
  首先，基层社会治理承接着过多任务，而相应的权力与职能下放却不够彻底，导致基层解决问题、化解风险的能力缺乏权力的支撑。在治理实践中，镇街一级基层政府承接着诸多任务，压缩了社会治理与居民自治的工作空间。此类权责不对等极大限制了基层治理的效率。虽然通过街道体制改革，细化完善权责清单，明确了治理资源与权力下沉、任务下放的同步要求，但基层事务复杂繁多，资源的指向性与权力应用较难匹配，使得基层治理陷入权责承接错位的漩涡。
  其次，城市治理既要关注基层创新，又要形成更具指导性和统筹性的顶层设计。以设区的市为统筹单元的市域社会治理现代化试点正蓬勃推进，其风险维稳的治理追求为韧性城市建设提供了有力支撑。然而，在市域社会治理现代化的试点中，市域层级的统筹引领作用尚不突出，部分城市依旧是将市域治理等同于基层治理，市域层级对基层治理的诉求研判和回复都不够及时，资源支持不够到位。顶层设计的市域指导与基层实践的问题反馈之间未形成直接关联和交流，科层链条的层层传导形成的信息失真和损耗，也不利于城市整体治理能力的提升。
  3.治理能力的培育弱化。经过多年实践，城市治理已基本形成了党建引领、政府主导、社会参与的治理格局，成为推进现代化的实践力量。但多元主体之间的联系与互动较弱，难以有效整合，并共同助力韧性城市建设；基层治理共同体的联结在面对风险时，自救功能发挥不到位，缺乏动态检验；技术治理手段的应用也尚未从智慧角度赋能城市。治理能力的培育在韧性城市建设中还有很大的提升空间。
  从韧性链接来看，多元主体的共治能力还有待增强。其一，党建引领的政治优势在常规治理中发挥着组织领导作用，但在风险突袭时其堡垒作用难以及时顺畅转换。基层党组织的群众组织和联系能力难以有效巩固治理第一道防线，日常党建活动也缺乏实质覆盖的基础。其二，在某些地区，政府与市场主体的资源配置关系仍处于推拉状态，缺乏互补机制的融合。当遭遇风险冲击时，市场与政府的资源配置侧重点会发生变化。由常态化市场配置模式转换到应急状态时，政府采取的指派资源的临时兜底模式，虽是对市场失灵的政府弥补，但同时也面临政府配置资源的低效弊端。紧急应对时期的市场模式运行依然会出现价格机制紊乱和供需信息不对称的市场失灵现象，需要政府监管发挥作用。其三，社会组织参与城市治理时，独立应对风险的能力薄弱，自动触发机制不够灵敏，很大程度需依赖政府的指令介入才能激活内部运转。社会组织的主要认识定位仍是风险与危机爆发之后的治理补位，是在社会秩序相对稳定后的补充。
  从基层治理共同体与韧性社区建设来看，以往的韧性社区建设缺乏动态风险的锤炼。目前，我国对韧性社区的建设，较为关注静态化的冗余储备与人员留存，如应急设施建设、网格人员配备、社区两委领导与居民自治意识的培育等，但动态化演练与检验都较为欠缺，以至于在疫情防控与风险抵御中发挥的作用还不充分。以居民自治为基础的韧性社区和治理共同体的打造依旧存在实训不足、动态化检验欠缺，无法从理论与实践相结合的角度回应城市治理现代化的宏观要求。
  从城市治理的技术应用来看，城市信息化手段的交互作用较弱，信息收集与传递都存在重复，数据共享体现不够充分。因城市治理的层级链条较长，虽领导层可实现对数据信息的研判，但基层治理申请数据应用的权限和能力相对欠缺，难以充分挖掘信息数据的反馈与联通功能，弱化了城市居民现代化韧性城市建设的获得感。
  03 韧性城市建设的新理念与现代化提升路径
  （一）城市生命体与全周期管理理念。韧性城市建设作为城市治理的提升路径，已进行了诸多的实践探索，其中暴露出的短板与困境亟需更高站位的指引。2020年3月，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时提出要着力完善城市治理体系。城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化的治理新路子。这是对于城市危机应对和城市发展的深度思考，从城市生命体理念的角度来探索韧性城市建设，可以为城市治理现代化提供新的思路。构建城市生命体要求运用全周期管理理念进行思考，对城市治理的全流程和多领域进行系统融合。全周期管理理念要求将管理对象视作动态、开放、成长的生命体，从结构功能、系统要素、过程优化等层面进行全周期整合，来适应复杂的竞争环境，应用于城市治理则体现为治理主体的互动联系、治理体系的系统衔接和治理能力的提升优化。城市生命体与全周期管理理念的有机结合，为韧性城市建设提供了价值指引。
  城市是一个动态成长且不断发展变化的生命体，科学的城市治理应当摒弃传统模式中头痛医头、脚痛医脚的方式，运用韧性、全周期管理的理念对城市治理进行统筹，进一步发展现代化的提升路径。城市生命体强调的生命活力与全周期思维，为我国城市治理现代化点明了韧性这一发展方向。韧性城市建设则通过抵御风险、化解矛盾、恢复提升的功能，遵循全周期性的治理思维，激活全社会共同参与，并形成有机联系、互动学习的常态化治理格局，是对城市生命体理念的直接回应和最为契合的实践落实。
  （二）新时期韧性城市的建设路径。城市治理现代化是一个既复杂又持续的转型过程。与传统城市管理倾向于静态框架与平台搭建不同，现代化治理的要求则更多侧重于以联系激活主体，以互动巩固能力，以韧性锤炼稳态，进而打造可持续、包容性的城市生命体。韧性城市作为城市生命体的承载路径，需要秉承“联系—互动—锤炼—提升”的现代化发展思路，为城市治理理论与实践提供适配的提升对策。
  1.韧性路径的搭建：重建优化主体间的联结机制。城市治理的联系广泛扎根于治理主体、层级、体制机制等系统。但治理基础不能直接等同于韧性基础，韧性路径的搭建离不开对治理主体间联系的重建与巩固。城市治理需要完善党政、市场、社会各系统主体之间的有机联系，破除传统政社对立、政市推拉的错位关系。
  首先，韧性城市建设要依托党委领导，以党建引领提供稳定的秩序框架，以政治引领、组织动员的方式凝结党员队伍，构成抵御风险的坚固防线。党建引领应突破形式与活动的简单覆盖，真正将企业与社会组织的党组织融入到基层党委的联系网络中，以党员下沉和党员负责制落实社会责任与治理义务，构筑韧性城市建设的政治保障。
  其次，作为韧性城市建设的核心主体，政府与市场的合作联系还可进一步转化为补位、互促的关系。政府与市场要依据情境变化作出资源最优配置的主体选择，既包括应急情境下的政府兜底与管控，又要及时识别市场机制的补位功能，在应急与常态转换中预留政府与市场互补的空间，形成政府兜底（市场补充）—市场主导（政府监管）的联系，跳出结构性的失灵与弥补循环。
  最后，社会系统作为韧性恢复与再学习的重要载体，应积极吸纳社会力量与社会资本的有效联结，增强对城市治理的反馈，并与政府和市场形成相互联系、相互包容的现代化治理新格局。
  2.治理资源的配置：体系整合与技术嵌入有机互动。韧性城市的生命力与活力体现在不同区域与体系之间的有机互动，进而增强城市化解风险、适应转换的韧性功能。
  首先，我国城市治理应进一步以基层治理为重点，以市域治理为统筹，形成网格—社区—街道—区县—市级政府间的互动链条，明确权责、资源、信息的整合方式，为韧性城市的互动方向提供双向的指引。基层网格要通过全面覆盖来精准识别风险，并依托治理资源的下沉增强基层解决实际问题的能力，将治理成果、成效经验和问题及时上传，实现市域层级的治理统筹，确保风险不外溢上行。
  其次，技术嵌入治理要转化为智慧城市治理，更需要发挥数据与信息对风险的精准研判，并以综合治理调动社会维稳力量，以信息化和智能化赋予城市现代化手段，以技术高效弥合治理的风险漏洞。韧性城市建设通过重建联系、有机互动可巩固治理资源，构建起“进可攻、退可守”的韧性基础。
  3.韧性能力的锤炼：抗逆与恢复强化。韧性城市建设的挑战之一，就在于城市对风险契机与韧性检验的把握不够充分。将打造城市生命体作为更高阶的治理追求，必须重视每一次风险危机为韧性治理提供的锤炼机会。尤其关注韧性城市建设形成的多元主体互动、治理体系联动等现代化成果，要进一步将小规模风险以及重复冲击的情境转换为韧性学习的契机，切实检验抗逆力的抵御程度，提升常态情境城市系统与功能的恢复程度。以韧性社区为例，社区作为治理的第一道防线与最后一公里，其韧性建设是韧性城市的基础与展示。韧性社区不能仅等待“大考”检验，更要适应日常变化，珍惜每一次应急演练与实操，发现问题与短板，及时纳入韧性方案的改进。韧性锤炼作为城市生命体建设的重要方式，发挥着实践、学习、反思、再完善的重要功能，并进一步促进城市治理现代化的自我更新和自我提升。
  4.韧性效果的稳态提升：常态留存与活力再生。韧性是一种稳态。韧性城市要在实现稳态的基础上激活生命力与活力，需要将韧性建设成果形成常态留存，在现代化治理进程中不断更新，与时俱进地促进城市生命体的生长。在韧性城市建设中，要注重经验总结、形成标准并进一步指导城市整体的韧性提升。同时要进一步促进城市区域的均衡发展，以韧性切入带动基础薄弱的区县或社区，实现韧性城市的整体推进。要不断总结科学的规划和有效的措施，如城市冗余设施的搭建与综合使用，社区与街道应急预案的标准化与相互借鉴，同类社会组织间的交流与分享，网格员队伍的培训与再考核，等等，都可促进韧性扎根于城市治理的常态化应用，潜移默化地实现稳态提升和治理更新的生长模式。
  04 结语
  在城市治理现代化的进程中，韧性城市作为对风险社会的承接，对城市需求的回应，已获得一定的生命力和实践反馈，在城市治理中日益形成企稳向好的发展趋势。从风险治理维度来看，韧性城市建设不仅最大限度抵御了风险的正面冲击，又实现了内部转换、适应、恢复、更新，保障了城市秩序与活力、物质与社会、刚性与柔性的结合，是对城市治理创新的综合性、整体性的凝练与优化。从城市性的挖掘来看，韧性城市很大程度上适配了城市生命体的宏观论断，是从更高阶的治理有机体角度，赋予韧性城市治理包容性、风险适应性以及城市人民性的价值追求，丰富了城市治理现代化的城市底色与内涵。
  韧性城市建设在城市治理现代化中发挥的重要作用，是一种致广大而又聚精微的进步。一方面，基于城市生命体理念的韧性城市建设，可以从治理理念、治理体系和治理能力的角度对城市治理现代化进行总结与提升，纠正韧性治理的短板与行动困境。另一方面，韧性城市建设作为政府高度关注的治理创新，是对国家治理体系和治理能力现代化的城市探索，彰显“城市，让生活更美好”的治理希冀。（来源：《学术前沿》杂志2022年6月上下合刊（微信有删节））

[治理策略] 王佃利：基于城市生命体理念的韧性城市提升路径

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