[治理策略] 韩复龄：设置资本“红绿灯”需破解的当前难点

“治国之道，富民为始。”在未来的一段时间，将“蛋糕”做大做好是全国人民为实现“共同富裕”而艰苦奋斗的首要阶段性任务，将“蛋糕”切好分好则是实现共同富裕的分配制度保障。2021年，我国经济继续保持中高速增长，GDP总量和人均GDP分别达到17.73万亿美元和1.255万美元，和2000年相比分别增长了14.7倍和13.1倍。这些辉煌的发展成就证明，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展，推动国有、民营和外资经济共同繁荣，是振兴和发展我国经济的伟大实践和宝贵经验。

在将“蛋糕”做大做好的过程中，无论是土地、资本还是劳动力，无论是国有资本、民营资本或是外国资本等，作为生产要素，都推动了我国经济高速增长。市场这双看不见的手，有时会作为高效的调控机制，精准及时地配置资源，有效维持市场均衡，在激活市场活力、实现共同富裕的道路上发挥了不可替代的作用。

然而，根据国家统计局公布的数据，自2003年之后，我国居民收入基尼系数一直高于0.4。按照国际惯用标准判断，我国收入差距已经明显高于贫富差距的警戒水平，暴露出其背后的问题包含但不限于市场效率下降、收入差异分化、系统风险加剧。因为资本的“逐利”天性，近些年资本在某些领域中野蛮生长、盲目扩张和过度膨胀，在供需两端限制和排斥竞争，破坏市场秩序，将市场带向了一种非有效、不稳定的不健康状态，造成市场失灵，从而对当前的经济效率、经济安全乃至国家安全造成了新的挑战。为了抑制资本发展中的盲目性，纠正资本的任性发展，防患于未然，需要设置资本发展的“红绿灯”，加强对资本活动的管控，引导和规范资本健康发展，继续保护多种所有制经济在产业上互补、在市场上协同的良好发展局面。

灵活发挥资本在实现共同富裕战略目标和实践途径中的角色作用，需要正确、全面理解为资本设置“红绿灯”的含义。对资本管控的引导信号既包括“红灯”，也包括“绿灯”，对资本管控的理念既意味着不再一律放行，也意味着不会一味禁止，而是疏堵结合，有效监管。目的是通过事先规则设定，让资本方知道什么可为，什么不可为。通过有序、有机的管理，引导资本进入良性循环发展，并最终形成健康的自发机制。

目前，为资本设置“红绿灯”是势所必然，关键是引导规范资本流向，明确什么领域可以进、什么领域不可以进，适时调整监管措施，还需要更多的法律法规、保障制度和配套设施的建立完善。

在规范和引导资本为经济建设服务的道路上，还需要为不同的资本主体建设开通不同的“行车道”。对于涉及到政治安全、军事安全、文化安全、科技安全、信息数据安全和生态资源安全等国家安全相关的行业领域，我们还要进一步考虑境内资本和境外资本之别。此外，从资本的来源看，还可以分为进行风险投资的机构投资者和进行天使投资的个人投资者等。这些主体在风险偏好、用户数据获取、违约风险、风险冲击来临时的反应和是否存在集体行为等方面存在差异，对行业发展和风险控制等方面的影响也是不同的。所以，健全完善法律法规、保障制度和配套设施，是上述资本异质性的必然要求。

对存在监管制度短板的一些领域，如宏观审慎管理、跨行业综合监管、产融结合及跨区域经营监管等，更需要重点针对、完善细节、补齐短板。新制度的执行和新设施的维护使用都需要相关服务人员，这也赋予了传统监管人员新的身份，对其监管能力和监管素质也提出了新的要求。同时，还需要制定针对性的信息披露规则，明确主要监管部门并划分其职责和权限，增强监管的跨部门合作或协助。

根据国家统计局公布的2002—2019年各部门资金流量数据，反映劳动力价值收入的“劳动者报酬”占反映财富价值收入的“财产收入”比例和占反映资本价值收入的“利息收入”比例，都成下降趋势。这反映出劳动收入在居民可支配收入中的贡献有所下降，而财富和资本利得收入贡献却有所上升。而且财富往往具有代际传递效果，其净收入占比增加意味着代际间的要素收入差距也在扩大。

而从各部门财产收入和利息收入占比看（表1），2002—2019年间，虽然政府部门和住户部门的利息收入占比有所降低，但利息收入仍是四大国内经济部门最高的财产收入来源。2019年，利息收入分别占非金融企业部门、金融机构部门、政府部门和住户部门的财产收入的71.74%、98.22%、27.68%和79.28%。并且非金融企业部门的利息收入占比还呈增长趋势，相比2002年的57.07%上升了14.67个百分点。

一方面，财产收入尤其是资本利息收入不断提高，规范和纠正资本的无序发展，加强对资本的管控，禁止某些资本进入特定的领域等措施势必会引起局部产业或地区的短期经济发展和收入；另一方面，劳动收入占比相对降低、劳动积极性下降、企业直接融资占比较低等复杂情况，又要求我国深化要素市场化配置综合改革。因此，我们需要认识到引导和规范资本发展，与抓好要素市场化配置改革以及其他经济转型实践之间存在结构性契合，而不是矛盾。只有做到统筹兼顾，才能防止顾此失彼。让金融在促进实体经济发展中发挥它的撬动作用，甚至发挥更大的引领作用。

当前，百年变局与世纪疫情交织叠加，局部冲突、大国博弈日趋激烈，我国经济发展面临外部不确定性冲击；同时，国内需求结构和生产函数发生重大变化，各要素难以同步调整，造成了部分地区人口净流出、产能过剩行业未完全出清、经济持续减速等问题，经济发展也面临着需求收缩、供给冲击和预期转弱三重压力。在当前这种复杂严峻而又不确定的内外环境下，大胆引导和规范资本有所为、有所不为，既是实现经济发展换挡增速的必要措施和路径，也是防范和化解重大风险、消除威胁的险招奇招。

一方面，若对资本引导效果不佳，一些重点发展领域的资本结构性新增不足，那么部分资本的被禁止和退出势必会引起存量资本的匮乏，催生非法集资、拉长融资链条、推高融资成本、资金空转等不良或违规行为，从而对稳物价、去杠杆工作造成了新的挑战。

另一方面，复杂的国际资本流动风险，是引导和规范资本活动必须要应对的外部挑战。为了削弱新冠肺炎疫情影响，美国前期凭借美元作为全球储备货币的优势，疯狂推出六轮财政刺激计划，新增5.7万亿美元，扩张美联储资产负债表规模达88%。然而随着经济复苏和应对通胀威胁，发达经济体扩张的货币政策逐渐放缓甚至收紧，各金融市场和实体经济面临着跨境资本流动震荡风险的冲击。

资本的发展壮大，其背后可能是大量金融机构、非金融机构甚至地方政府的大力支持。在我国长期鼓励和支持多种所有制经济共同发展的过程中，在价值规律作用下，各种资本积极减少成本、提高效率，调整生产结构、筛选合作伙伴，在经营过程中根据行业、规模、竞争位势、目标和战略而不断调整，这促使各种经济在市场、技术、股权、核心人员等方面形成了诸多交叉。而资本作为重要生产要素，在过去的经济建设发展过程中与劳动力、数据、技术等其他生产要素形成了复杂紧密的生产关系。2020年初，在全国银行业保险业监督管理工作会议上，银保监会就警醒了这种次生金融风险和交叉金融风险的威胁，并提出“要防止发生处置风险的风险”。

截止到2021年末，全国地方政府债务余额30.47万亿元，相比2016年增长99%；政府部门杠杆率46.6%，同比增长0.7个百分点；我国银行不良贷款余额2.8万亿元，环比增加135亿元。在这种地方政府债务攀升、偿债本息压力增大、不良贷款率高居不下的严峻形势下，还伴随着金融和非金融机构面临流动性问题、重点行业债务杠杆“超红线”等忧患。一旦处理不好对违规资本的禁止和退出，之前对产能过剩出清、化解处置不良资产风险、消除股权质押风险、提高企业风险抵补能力、去杠杆稳生产的努力就会功亏一篑，并会造成更大的信用风险。

过去20多年的时间里，资本扩张最为疯狂的莫过于房地产行业，成长起来的头部房企无不拥有巨额的负债规模。传统房企运作模式，一般都是先找银行贷款拿地，建好房子预售卖出去，收回一些成本，一部分用来偿还银行债务，一部分再投入到下一个项目的开发，周而复始。恒大、碧桂园、融创都是此类房企的典型代表。如果放任房企等资本跑马圈地，则会导致其张开血盆大口吞噬我们国家和国民的财富，直至其大到不能倒，甚至要动摇国家的经济基础。根据Wind数据，2019年末中国房企净资产负债率高达89.65%。2020年8月“三道红线”标准颁布后，房企为降负债做出巨大努力，但到2020年末，中国房企净资产负债率仍高达83.15%。2021年9月，中国最大的房地产开发商恒大面临巨额债务危机，负债高达1.95万亿元，出现资金链断裂风险。这一事件不仅影响到购买恒大理财产品的大量客户，也影响到众多与恒大有供应链关系的供应商、施工企业、贷款银行。

2021年是中国互联网平台经济发展的重大转型时刻。包括阿里巴巴、腾讯、美团在内的平台经济典型代表公司都陆续遭遇了反垄断监管处罚。反映在资本市场上，是中国互联网公司的股价和市值都出现了大幅度下跌。因此，引导和处置资本的过程一定要讲究策略、把握节奏，要关注债务杠杆所产生的连锁反应，对于明确禁止和限制资本参与的领域，还要为资本的“调头和退出”提供便利服务，才能有效预防恶性风险传染问题，防止引发次生金融风险。

即便为资本流向明确划分了许可领域和禁止领域，并且严格区分了有效资本和不良资本，但随着金融科技的快速发展，持牌机构与非持牌机构通过更加隐秘的手段，平台公司和互联网机构通过对不良资本更加难以识别的“洗白”方式，借助非持牌资本投资机构或者不良资本逃避监管，模糊了真实的商业模式和行为目的，从而对有效识别经济主体及关联交易管理造成了严峻挑战。因此，科技与金融的融合，有可能通过非银行支付、虚拟货币交易和代币发行融资、网络借贷等“绕通道”“拍外套”等行为，导致资本进一步无序扩张。甚至一些大型金融科技公司，凭借信息和技术优势，干扰市场秩序，对反垄断管理造成了更大难题。

如此复杂多变的形势，对提高监管部门跟踪资本的有效性、前瞻性和监管手段的及时性、准确性提出了更高的要求。监管部门要运用大数据、云计算、人工智能等科技手段为监管手段赋能，扩展信息获取渠道，提高风险识别和控制能力，补强资本监管薄弱之处，加强对依法监管的科技支撑，提高监管数字化智能化水平。

为资本设置“红绿灯”就必须强化监管部门的作用和职能。要较大幅度给资本进入市场定规矩、立制度、建法纪，提高资本进入的门槛，这是其中的关键。我们既要限制资本进入限制产业，又要引导资本进入发展薄弱领域、竞争领域，鼓励资本进入公益和公共项目的微利领域。

因此，要想持久地发挥资本“红绿灯”的引导作用，还需要把握有效市场和有为政府的有机结合。实现有机结合的关键点，在于准确区分资本的有序运作与无序运作，划清合法与非法的界限。而区分资本的发展是否有序、是否合法的方法，决不能机械式地照搬行业分类标准，对涌向新能源、制造业和科技行业的资本一律放行，而对和房地产、白酒和重工业相关的资本一律打压。正确的做法是要机动灵活地遵循“三个有利于”的判断标准，结合资本的发展特点具体分析，如果资本驱动所引起的行业、产业重构与国家宏观政策、产业政策取向吻合，有利于优化经济结构，激发市场活力，促进经济高质量可持续发展，那么这种资本活动就是有序的、合法的。对这种资本活动，我们应出示“绿灯”，鼓励并支持其发展。相反，如果资本活动与保民生、促发展的宏观政策相背而行，通过供给端限制竞争，形成“赢家通吃”的垄断局面，则会损害大多数人利益、恶化社会资源配置结构、扩大社会贫富差距，最终会成为全国人民实现共同富裕奋斗路上的巨大阻力。而对于这种资本活动，我们应坚决亮起“红灯”予以禁止。

只有形成有效市场和有为政府的内在结合，才能把握资本的特性与行为规律，趋其利，避其害，才能事前明示“资本禁止发展领域”和“资本鼓励发展领域”，并且灵活机动地调整具体监管方案，让有章可循成为常态。通过建立完善动态监管和积极监管，为进一步实现智能审批奠定坚实的规则基础。

在过去很长一段时间，我国在互联网、房地产等领域的监管相对滞后，造成大量资本泡沫迅速膨胀而又迅速破裂，成为资本野蛮生长的“重灾区”，暴露出一系列问题。对此，为了坚持“两个毫不动摇”，尽早尽快控制资本的无序和野蛮扩张，从源头上防范、杜绝更大的金融风险，国家相关监管部门对存在问题的典型企业实施了强有力的规范、教育和引导。

然而国家出台的这些规范政策，却被市场上有些人误读为国家打压互联网资本的手段，甚至别有用心者颠倒是非，唱衰民营企业乃至民营经济，将这些措施曲解为对非公有制经济的一味限制。这种错误的认识，不仅对经济环境造成了不良影响，还阻碍了进一步的政策实施和改革创新。同时，这股不可忽视的阻力，也是改革进入深水区、攻坚期，需要啃硬骨头、涉险滩的重要原因之一。

因此，一方面，化解风险要有充足的法律制度资源。全面深化改革，要加强金融法治建设，健全社会主义法治，对重大安全问题严肃追责问责，完善风险处置机制。另一方面，还需要培育和普及社会主义法治理念。只有获得民众的理解与支持，我们才能“乱云飞渡仍从容”，入深水得蛟龙。（来源：《国家治理》周刊2022年7月下）