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杨柳 东北大学工商管理学院杨帆 东南大学经济管理学院蒙生儒 天津大学教育学院2018年中央“一号文件”提出, 制约乡村振兴战略实施的瓶颈是乡村人才问题, 如何破解乡村人才制约, 加强农村专业人才队伍建设, 造就更多乡土人才, 聚天下人才而用之是新形势下亟待解决的问题。新型职业农民是现代农业建设的主力军, 是农业经营的主体, 更是实施乡村振兴战略的推动者。大力培育新型职业农民, 建立职业农民制度, 完善配套政策体系成为乡村振兴战略的紧迫课题。我国目前正处于新型职业农民实践初期阶段, 纵观世界, 美国在职业农民培育方面取得很大突破和长足进步, 形成世界领先的培育体系。本文旨在从法律法规、财政支持、培育体系和服务指导等方面, 系统梳理分析美国职业农民培育的成功经验, 为中国新型职业农民培育的快速发展提供参考。一、美国新型职业农民现状美国职业农民是一种职业, 人们可以根据自己的意愿和想法进行选择, 这种选择是双向的, 不仅是从业者选择农民这个职业, 更是该职业对于从业者的筛选。从另一个角度讲, 想要从事农民这个职业, 就要拥有相应的从业资格证, 并不是任何一个人依照自己的意愿就能够随意从事的工作。美国职业农民有可选择性、流动性、高素质性和等级性。一般来说, 传统农民被普遍认为是代代相传的职业, 即在农村出生的人在诞生之时就被冠上了农民之名。流动性表现为某片土地上经营生活的农民可以是原有的居民, 也可以是来自于其他地区的职业农民, 但是传统农民往往具有只进无出的特点。高素质性则说明新时代的职业农民, 仅拥有大众化的作物种植以及渔牧养殖知识是远远不能够满足的, 更需要智能化、现代化、科学化的技能;除农业知识, 还需要掌握运营销售技能、管理模式的改变以及优良的现代化科学素养。等级性是指, 美国政府建立并完善了农户等级分类体系, 对不同州县作物种植或渔牧养殖的农户人数、海洋生物与作物捕捞的农户人数以及各分类下年度总生产水平进行具体的统筹计算 (Bureau of Labor Statistics, 2019) 。据美国农业部2008年统计数据显示, 截止到2007年底, 职业农民平均年龄57岁, 57%为55岁以上;2002—2007年, 75岁以上职业农民增加20%, 25岁以下职业农民减少30%, 45岁以下农民不足17% (Bureau of Labor Statistics, 2019) 。为了加快农业的快速发展、应对农民老龄化、培养新型农业接班人、持续助力发挥农业在经济社会的作用、保障美国农业的世界领先地位, 美国农业部提出培养新型职业农民, 加大对从事农业经营时间不超过10年的农业生产经营者和管理者进行继续教育, 给予政策和资金扶持, 扩大培育机构。目前为止, 美国拥有100多家新型职业农民培育机构, 包括农业研究站、农业学院和农业技术推广站点, 分布于美国各州和地区 (Christy等, 2017) 。二、美国新型职业农民培育的主要作法(一) 政府立法支持1. 美国农业法律体系。美国的农业发展史超过140年, 其农业发展水平堪称世界第一。美国在发展农业过程中之所以能够取得今天的地位, 最根本在于其依法治农政策的实施。美国相继在1862、1914、1917、1963、1997年通过了《莫雷尔法》、《史密斯·利费农业推广法》、《史密斯·休士法案》、《职业教育法》、《哈奇法》以促进农业教育。除此之外, 其相继在1962、1964年颁布的《人力开发和培训法》、《经济机会法》中明确提出, 要进行农业培训班的开设, 以此来形成一个完整的农业发展体系, 提升农业教育发展水平。表1 美国主要农业法案概括
数据来源:美国农业部2. 美国农业法案的具体影响。一是《莫雷尔法案》。随着《莫雷尔法案》的不断实施和推广, 美国的赠地学院越来越多, 形成了具有“学以致用”办学特色和专攻农业发展的高等教育学府建设的新风尚。1922年, 美国已经建立69所赠地学院, 越来越多的学子接受农业教育, 这也为美国农业现代化进程提供了强大的人力资源储备力量 (Routledge, 2017)。联邦政府在1882年资助了2432名学生前往赠地学院就学;到1885年,这一数据就增加到了2.5万人;再到1916年, 其资助上赠地学院的学生在13.5万人左右;1926年, 这一数据更是翻了几番, 高达40万人 (Mary Clare Ahearn, 2011) 。二是《史密斯·利费农业推广法案》。《史密斯·利费农业推广法案》一经执行, 各县农业推广员覆盖率开始大涨, 由原来928个县拥有农业推广员提升到1434个县,全国推广员人数达到4100人左右 (Camp等, 2017) 。自此, 美国的农业发展体系逐渐完善, 同时具有农业科研、教育、生产三大板块。三是《史密斯·休士法案》。这一法案的推出有着里程碑式意义, 这是美国历史上第一次运用法律来资助、推动中等职业教育的发展。据相关资料显示, 在该法案实施后, 美国联邦政府资助金额从1917年至1918年的170万美元上升到1932年至1933年的980万美元 (李祥国, 2013) 。该法案首次从法律角度稳定中等职业教育的资金来源, 进一步完善美国的职业教育体系, 为美国发展高等职业教育体系奠定了根基。四是《职业教育法》。该法案明确提出, 现阶段的教学任务在于教学重点的转变, 即从注重分类教学到注重教育对象教学的转变。《职业教育法》提出的宗旨在于给予不同年龄段公民以平等接受高等教育的机会。当然, 其对于美国职业教育的发展也是起到相当明显的推动作用, 截止到上世纪七十年代末, 美国职业教育规模不断扩大, 在校生约三千万人, 职业教育院校数量近28万, 不含中等 (成人) 职业教育机构等 (胡紫玲等, 2007) 。可以说, 该法案及其系列修正案打破了以往职业教育的局限, 扩大职业教育对象范畴, 确立美国发展职业教育的最终目标。五是《哈奇法》。《哈奇法》正式通过, 各州每年都会收到联邦政府资助的1.5万美元用于农业实验站的建设和开展农业科研活动。截止到1893年美国建成了56个农业实验站, 1908年担任实验站指导工作的有1143人, 其中, 超过三成的人还兼任赠地学院教师一职 (Rucker等, 2016) 。农业实验站的开设大大加速了美国农业现代化进程, 其农业进入高速发展时期, 农业研究水平不断上升, 涌现了许多化肥、土壤等方面的农业科技成果 (赵恒, 2016) 。(二) 充足经费保障美国将农业预算看作政府农业经济政策的核心。2017财年美国农业部的预算是在《2014年农业法案》和1985年《平衡预算和赤字紧急控制法案》的基础上编制的,预算总额约为1550亿美元。如表2所示,农业科学院和食品与农业研究院所占农业科研的研究经费比例较高,旨在通过科学发现和技术突破,确保国家粮食安全、改善农村环境、推动农业发展、提高农民受教育程度、创造农民就业机会,更好地促进农业经济的可持续发展 (Nelson等, 1996) 。表2 2017年美国农业部的研究经费分配比例
美国国会在1890年通过第二个《莫雷尔法案》, 该法案明确提出, 联邦政府以年度拨款的形式稳定赠地学院的资金来源。1925、1928年, 美国国会相继批准通过两大法案。两大法案明确提出, 农业研发的资助金额提升到一年9万美元;其中, 7.2万美元用于支付县级农业推广人员的薪酬 (USA Senate, 2013) 。1929年《乔治-里德法案》批准执行, 明确联邦政府拨款100万美元的权利, 以此来提升州立农业大学、家政经济的发展水平;1934年实施的《乔治-埃雷尔法案》进一步明确联邦政府应当拨款1400万美元以维持州农工学院的正常运作 (USA House, 2013) 。农业教育、科研和推广一直占据美国农业发展的至高位, 在总体农业经费中,美国投入大量资金用于开发现代科学技术应用于农业,不断提高农业生产效率。经测算,美国农业教育每投资1美元可以得到4.3美元的回报。因此, 美国20世纪30—70年代, 农业科学研究、教育和技术推广的应用,达到了农产品增产81%和农业生产效率提高71%的效果 (Camp等, 2017) 。有了多重农业发展政策以及强大资金背景的加持, 美国现代化农业进程取得很大的进步, 无论是在技术人才储备、农业经济发展等方面都有显著提升 (孙东辉, 2014) 。尤其是农业教育的投入, 如图1所示, 仅2000年就有540亿美元的投入在农业职业教育上, 而同年中国的数据为35亿美元。这也是为何美国能够在短短半个世纪内摇身一变成为全球范围内第一大农产品出口国的原因。当然, 美国现代化农业的发展又在很大程度上反推美国经济、社会的发展。
图1 美国中等职业教育支出 (亿美元)(三) 完善的新型职业农民培育体系美国用了整整七十年的时间, 一直持续不断地调整完善其农业科教体系, 以系列优惠政策推动完善法律法规建设, 建成教育、科研和推广三者并举的新型职业农民培育体系。1. 建立完善的学历教育体系。美国农业教育由正规的农业教育机构和一般推广教育机构构成,建立起初、中、高等农业职业教育和学历教育。公立大学、农学院、社区大学等部门,采取课堂理论知识与田间实践教学相结合的教学方法,对青壮年农民群体以及有意愿从事农业工作的人群进行学历教育。上个世纪以来, 相关法规明确了政府供给土地, 构建农业学院及提供相应资金。农业教育的发展和财政投入占比呈正比关系, 在其投入占比的不断提高下, 农业教育机构的发展越发良好, 招生数量扩大, 学科设置和设施配备日益完善。各层次的农业院校负责教学、科研以及新技术推广。农业院校的老师每年都必须承担这三种任务,其占比分别是50%、20%以及25% (Bureau of Labor Statistics, 2019) 。如教师工作量达不到以上标准, 难以获得职称晋升。通过教师开展教学、实践和理论结合的教学模式, 及时向学生传授农业的新知识和理论, 保证学生接受前沿知识。2. 推行科学有效的技能培训体系。美国政府积极发动社会各界团体和人士, 成立民间新型职业农民培育组织来进一步推广新型职业农民的培育。美国鼓励各级农业院校在农村和城市成立自己的4H (Head、Hand、Heart、Health,即清醒的头脑、勤劳的双手、美好的心灵、健康的身体)组织 (Workers等, 2019) 。在农村,依托当地农业管理部门和赠地学院, 建立以种植玉米、番茄等农作物为主题的青年团体, 以田间亲手实践方式传授农业实用技能和推广农业技术。在城市, 采取农业技术+农业管理、农业经济和农业科技的多学科融合培训方式, 培训新型职业农民。4H组织通过校外实践活动, 帮助广大农村社区青年, 培育浓厚的种养技术和从事农艺活动的兴趣,为美国推广农业普及新知识、新技术发挥重要的桥梁作用。至2015年, 4H教育组织与110个赠地学院和3000多个县级农业技术推广机构展开合作,发展各类会员近600万, 建立约9万个4H俱乐部, 拥有3500个4H专家, 26.2万个成人和青年志愿者, 培养2500名毕业生。4H组织成为美国最为庞大、惠及人群最多的新型职业农民培育组织,影响力扩展到北美、欧洲、日本、韩国等80多个国家和地区 (Mathews等, 2019) 。此类社会团体为美国大部分青少年提供了对农业知识不同学习阶段的技能培训环境, 为美国新型职业农民培育了大量基础人才。此外, 美国农业部下设很多相关农业机构, 如联邦农业研究院先后建立了4个国家级研究中心和10个地区中心。这些为新型职业农民继续教育扩大了平台, 完善了新型职业农民培育体系。具体地, 第一, 提高农民教育管理机构及培训机构的多样化, 切实保障农民教育的有效开展。美国的管理体制逐渐向政府主导转移, 以农业院校为主, 社会培训机构作为辅助机构, 开展农业教育和科研相融合的农民培训新体制。在农民教育培训机构网络培训活动的开展下, 农民所具备的专业技能得到提高, 并且充分掌握综合科教文化知识。第二, 构建操作性高的教育质量监管制度, 为教育质量提供保障。美国针对农民教育构建了相应的认证制度及考试机制, 通常情况下, 其淘汰率在1%到2%之间。3. 设立综合培训、科研和推广一体的农业实验站。美国农业实验站体系是在英国农业协会捐助与管理体制和德国国家资助体制的基础上发展起来的, 处于十分关键的地位。第一个真正意义上的农业试验站是1875年在康涅狄格州建立的由州财政支持的永久性实验站, 目的是进行农业科学研究和试验。1887年全国建立了14个正规的农业实验站, 其中部分是州政府的独立机构, 部分附属于赠地学院, 后来颁布的一系列法令规定农业实验站附属于赠地学院的校外工作体系。农业实验站将农场的运营以及管理方式视作农场经营活动的核心, 将农业相关的市场营运销售知识以及管理方式和经验传授给各个农场主, 与此同时, 对于生产技能提供指导, 包含作物科学种植与家畜的养殖繁育、园林艺术、器械原理等等。这些技能和知识不仅能够帮助农场主普遍提升其综合农业素养, 还能够提高各农场的生产能力和收益水平。美国农业实验站按照各州实际进行建制, 拥有专职科研人员和大量兼职科研人员和辅助人员,承担全国60%的公共农业研究任务。所有农业实验站都要接收和培育职业农民。据有关资料记载, 早在1970年, 美国州立农业实验站绝大部分人员在农业学校接受过正规农业教育,70%以上研究人员获得了博士学位,专职和辅助科研人员达到11707名 (Worker等, 2019) 。在具体研究工作中, 实验站各类学科的科学家经常进行合作, 组成跨学科的课题组, 从不同角度对一个专题进行研究。科学家对相应的职业农民进行指导, 让学生们跟着科学家一起进行研究, 提升未来新型职业农民的学科素养。美国能够率先建立高水平、系统性的新型职业农民培育体系,取决于美国政府高度重视对职业农民的再教育以及相关技能的再培训。美国在进行农业地区发展的全过程中, 核心环节就是推行职业农民职业素养的提高以及整体职业农民运营体系的结构性优化, 以推行新的优惠政策对职业农民利益进行保障, 对管理模式进行改善, 推行持资格证上岗制度, 并且保证该项目的资金来源等, 一系列的农业促进与保障行为都为新型职业农民的再教育以及美国的农业发展保驾护航。(四) 实施有效的服务指导1. 开展多层次的管理技能指导。不管是美国的政府、组织、还是个人,都会积极帮助农民进行管理技能的指导和学习, 帮助新型职业农民把头脑中的想法体现在商业计划当中, 为土地、农作物、化肥等因素进行科学分析。美国农业部办公室遍布全国社区。在美国农业部服务中心, 任何农民可以通过访问美国农业部获得一些最关键的服务, 包括土地和资本的财政援助、帮助最终确定商业计划和保护规划。一旦新型职业农民有了基本的商业计划, 当地的美国农业部员工可以分享他们的专业知识, 提出相关的建议, 以及在开始或扩展业务时, 美国农业部与新农场主或牧场主合作的路线图。美国农业部各地办公室还可以将农民与当地的资源和组织联系起来, 帮助农民实现目标 (USAD, 2018) 。类似的机构还有自然资源保护局 (NRCS) ,它为农民或农场主提供免费的技术援助或管理土地的建议。常见的技术援助包括资源评估、实践设计和资源监控。保育规划师会帮助农民确定财政援助是否适合等等问题。2. 实施风险防控指导。农业是一项风险业务。既有日常经营风险, 也有自然灾害带来的风险。生产商需要定期管理财务、营销、生产、人力资源和法律风险。美国农业部提供工具, 帮助生产商和新型职业农民满足这些规划需求, 包括获取风险管理工具, 如作物保险或有关市场和风险的信息, 应对共同风险的技术援助, 防止动植物病虫害蔓延, 以及提供灾后援助。通过联邦农作物保险公司, 美国农业部为美国农民和牧场主提供农作物保险, 帮助他们管理农场和牧场的风险, 许多类型的保险产品可用于各种生产实践, 包括有机和可持续农业。美国政府还推出非保险作物灾害援助计划,向非保险作物的生产者提供财政援助, 以防止自然灾害导致产量下降或作物损失, 美国农业部金融服务管理局可以帮助新型职业农民管理农场主或牧场主所面临的市场风险, 包括价格损失或地理上处于不利地位的生产者所面临的市场差异。在许多情况下,美国农业部农场服务机构FSA和自然资源保护局 (NRCS) 可以为干旱、洪水、火灾、冰冻、龙卷风、虫害和其他灾害等自然灾害造成的损失提供援助。金融服务管理局还提供灾后贷款, 以恢复或替换在灾难中受损的基本财产, 为农作物和牲畜的生产损失、基本家庭生活和农场经营费用提供资金, 或为某些债务提供再融资。美国农业部向区域扩展风险管理教育中心提供资金,这些中心为不同地区农业经营类型提供风险教育和工具。此外, 美国农业部风险管理机构每年向生产者合作组织提供两次作物保险教育和风险管理培训机会 (USAD, 2018) 。目标州作物保险计划为16个州针对服务不足的生产者制定作物保险教育计划并提供资金。风险管理教育伙伴计划也向农场主和牧场主提供资金, 特别是社会弱势、资源有限以及少数民族农民和牧场主。(五) 未来趋势判断未来美国将扩大新型职业农民培育对象的研究范围,不仅仅只是针对农村人口和相关农业院校毕业的学生, 还会根据区域、产业、农作物类型等挑选培育对象, 从各个农业实验站、普通非农业大学毕业生、退伍军人、科技人员、其他行业从业者等想成为新型职业农民的人群中进行挑选和培养。并且将会建立全球最大的培育对象数据库, 这样可以为新型职业农民的队伍注入更多新鲜血液, 对新型职业农民的发展产生重要的积极影响。三、对中国新型职业农民培育的启示(一) 构建科学有效的制度框架美国新型职业农民教育培训取得的成就离不开政府出台相应的保障政策, 美国联邦政府最早对农业高等教育实行干预是在1862年,当时颁布了《莫雷尔法案》, 直到1935年, 美国政府同意施行至少九部和农业高等教育有关的法案, 直接表现出美国政府以出台相关政策为手段, 从宏观、微观角度指导农业高等教育改革的决心。尽管我国农民职业教育取得了一定的推广和发展,但是我国时至今日仍然没有出台一部完整的农业从业者职业教育有关的法规,相关教学也没有统一的教学目标和基础标准。尽管在《教育法》、《职业教育法》、《农业技术推广法》等相关的法案中有部分提及, 但没有对接受教育对象及其相关权利和义务、资金来源等给予系统的、统一标准的界定, 甚至连责任承担方的规定都不够明确。因此, 有必要学习美国新型职业农民培育的先进经验,尽快出台一部独立全面的农民职业教育相关法案, 针对职业农民教育的经费来源、认定标准、认定办法、考核制度、证书级别、扶持政策等具体立法。采取立法的手段推广和保障农民终身教育的发展, 对农业活动的投资经费进行强有力的保障, 提高相关教育人员、从业人员的专业职业素养;推动农业现代化、科技化, 为新型职业农民的发展和再教育提供坚实的法律保证。地方各级政府结合实际, 出台相关地方法律法规和相关政策, 强化和明确对新型职业农民终身教育的要求, 逐步形成具有中国特色的职业农民培育政策体系。(二) 制订合理优惠的资金扶持政策美国农民能够顺利接受体系化、前沿性的现代化知识教育与技能培训, 离不开政府对于该项目的鼎力支持。相比较,我国政府也同样有对农民进行再培训、再教育的意愿, 但是该政策在正式施行时又仅仅表现于形式, 并不能为农户提供有效的帮助。综上所述, 政府想要完善及优化农业生产体系, 提高新型职业农民的职业素养以及技能水平, 必须加大财政投入, 设立农业技术创新和职业农民培育基金会。基金会将资金筹措的来源进行拓展, 发挥社会力量, 发展并推广全员承担、多方共同付出的项目综合运转机制。考虑到新型职业农民发展教育, 推出必要的优惠政策, 重视新型职业农民及其创建的新型家庭农场, 予以必要的资金支持和对应项目的补贴和优惠, 留住新型职业农民事业, 保证其能够享受到应有的社会保障福利以及相应补贴 (赵恒, 2016) 。国家进行农业政策制定、农业活动推广和拓展农业类贷款时应该优先关注新型职业农民的发展环境, 同时建立农业相关项目创业的小额贷款以及社会补贴。在解决农户贷款时, 可适当拓宽抵押物实际范围, 实施更优惠的农业农户贷款政策。探索推行预期效益担保农业贷款。在金融支持农业项目推行过程中, 政府及相关部门应当充分发挥自身影响力, 在发展过程中不断结合实际情况, 优化操作和运营方式, 及时对资金支持和项目补助进行适当的调整逐步试行将农业产品保险、农业相关补贴以及小额资金贷款担保三者相结合。(三) 建立衔接融合的新型职业农民培育体系美国对职业农民开展专项技能培训和职业知识素养的教育,推动农业科技的迅速发展, 得益于美国构建了教育、科研和推广三者并举的新型职业农民培育体系。尽管我国目前也有众多的农民再教育培训服务组织和机构, 但是距离成为一个健全完善的培育体系还有一定的距离。所以, 政府应该结合实际情况, 发挥各级政府职能, 进行合理优化, 实施有效分工, 制定科学的教育目标和规划, 健全监督机制, 综合管理配置可用资源, 整合已有培训机构、教育组织、相关农业学校、农业企业、农民合作机构, 建立一套衔接融合的新型职业农民培育体系。此外, 各级农业学校的学历结构应该得到有效衔接和逐步完善。职业性教育作为教育体系中的一环也应该拥有和普通高等院校相匹配的学历体系,不仅应该设有学士学位, 也可以探索设立硕士学位以及博士学位等。另外, 应该共同推行教育和培训体系创新, 发挥两者的协同作用, 逐步构建多方共同办学的结构。加强职业高等教育中的农业复合型人才体系以及多元化教学教师结构建设, 对应建立多元化职业复合型院校的职称评定体系, 保证职业高等教育产出的高端农业复合型人才能得到有效地评定, 避免人才的冷落与浪费 (宋新辉等, 2014) 。美国已建立起职业资格证书体系, 职业农民取得农业职业资格证书才能进行农业经营活动, 其资质等级直接影响农业经营效益。因此, 我国应该尽快探索建立新型职业农民职业资格证书评定体系, 规范新型职业农民从业资质要求, 规定只有取得新型职业农民职业资格证书才能够进行合法的农业经营活动以及农业工作。实施新型职业农民职业资格评定, 能更加有效地提高农业从业者的整体职业素养和专业技能水平, 与此同时更能帮助已拥有高农业职业素养的职业农民进行资源科学化分配利用,大幅提高农业资源的利用效率。(四) 创新新型职业农民培育模式纵观美国职业农民发展的历史, 创新职业农民培育模式是关键。美国各层次各类型的职业农民教育培训, 既注重理论, 又注重实践;既注重系统, 又注重应用, 确保职业农民培训的着力点真正落实到提高农民培训的效率和效果,以及农民的技能和能力 (Matthew Yglesias, 2012) 。当前, 我国职业农民培训主要以农广校系统为主, 但由于时间、空间的因素, 离实践教学为主的课程体系和培养模式上有很大的差距。因此, 要根据乡村振兴战略, 以提升乡村振兴人才为中心, 根据产业特点和实际情况, 结合新型职业农民的特点, 因地制宜, 积极鼓励创新适合当地特点的新型职业农民培育模式。新型职业农民培育涉及到产业融合发展, 是一个系统工程。我国新型职业农民培育应实行“一主多元、多方办学”的培育模式。一是实施学历和技能教育联合培育的学校教育模式;二是实施技能为主、学历为辅的政府系统主导的农广校教育模式;三是实施技能培训为主的终身教育模式。其办学主体以农业部为主, 建立政府、行业、产业、高校多方参与, 以农广校和学校系统为主线, 培训机构辅助, 构建“以点带面”的培育模式, 根据各类培育主体 (高校学生、留守农民、返乡农民等) 的特点, 以实践性为主辅以理论性教育, 以应用性为主辅以系统性教育, 以提升技能为主辅以综合素质提高, 进行针对性的培育, 培训内容充分尊重农民意愿和当地产业特点, 培训形式由“课堂授课式”为主改为“现场指导式+网络、视频授课式”为主, 改变外源供给与内在需求错位相接的问题, 提高培训的实用性与创新性。（来源:《农业经济问题》）
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