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许光建（中国人民大学公共管理学院教授） 受疫情影响，今年3、4月份我国经济下行压力持续加大，尽管5月份主要指标边际改善，但经济恢复势头依然偏弱。国民经济和社会发展某些领域、个别地区面临的困难和挑战十分严峻，一定程度上甚至超过了新冠肺炎疫情初发的时期。经济运行方面一个较为突出的问题就是就业形势严峻。如何有效解决就业问题，已经成为宏观经济调控的一项重要任务。
党中央、国务院一直十分重视就业问题。2022年4月29日召开的中央政治局会议指出“经济发展环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，稳增长、稳就业、稳物价面临新的挑战”，明确要求“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全，扎实稳住经济，努力实现全年经济社会发展预期目标，保持经济运行在合理区间”。5月23日，李克强总理主持召开国务院常务会议，进一步部署稳经济一揽子措施，努力推动经济回归正常轨道、确保运行在合理区间。6月1日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署加快稳经济一揽子政策措施落地生效。目前各地区、各部门正在按照中央的部署积极推进落实。
如何认识近期的就业形势
根据有关部门数据，2022年1至5月份，全国城镇新增就业529万人，全国城镇调查失业率平均值为5.7%。5月份当月，全国城镇调查失业率为5.9%，比4月份低0.2个百分点，保持在高位水平。其中，16—24岁、25—59岁人口调查失业率分别为18.4%、5.1%。31个大城市城镇调查失业率为6.9%，比4月份高0.2个百分点。
为了更好地说明当前失业问题的严重性，我们可以看一下近两年分月度的城镇调查失业率。从图1可以看到，近期城镇调查失业率处于新冠肺炎疫情发生以来较高水平，3、4月份上升比较迅速。亦应看到，总体上城镇调查失业率的波动幅度并不大，反映出疫情发生以来的两年多时间内，我国就业优先政策效果显著。
需要关注的是，16—24岁这个年龄段的年轻劳动力群体的失业率一直处于较高水平，同时波动幅度也较大，疫情发生以来三次失业率较高的时期均处于高校学生毕业和就业时期，反映了该群体主力为应届高校毕业生。
监测经济运行状况的指标体系中，比较常用的是国家统计局和中国物流与采购联合会定期联合发布的采购经理指数（PMI），该指数包括制造业采购经理指数和非制造业商务活动指数。其中，与就业相关的从业人员指数为指数的重要组成部分。2021年5月份以来，制造业PMI和非制造业PMI中从业人员指数整体呈下降趋势，2022年3月份明显下行，4月份降至低点，5月份制造业PMI中从业人员指数略有回升，但非制造业PMI中从业人员指数进一步下滑。表明近期就业形势比较严峻。
从经济理论上看，影响就业和失业水平的主要因素是经济增长趋势。从年度或较长时期来看，一般可以对国内生产总值（GDP）增速和失业率的关系进行分析。而从较短的时期来分析，工业增加值增速和城镇调查失业率的反相关关系比较显著。
新冠肺炎疫情发生以来，我国工业生产受到严重冲击，加上受全球供应链错位以及国内生产秩序不稳定等多重不利因素影响，我国制造业的用工、库存、生产、运输、订单等都受到了严重冲击。2020年2月份制造业采购经理指数（PMI）为35.7%，创有记录以来的历史低点。工业生产的不景气使得就业岗位数量锐减，中小企业调整用人预期，调查失业率大幅提高。2021年由于疫情比较平稳，防控手段得当，我国的工业生产逐渐恢复，工业增加值同比持续增长，2021年3月同比增幅达到近年的峰值（14.1%）。下半年，某些国家疫情防控不力带来供应链进一步失序，国际市场上能源价格和主要原材料等初级产品价格不断抬升，导致我国的进口价格相应上涨，工业生产者出厂价格指数（PPI）持续攀升，我国的工业增加值增速放缓，失业率也随之相应逐渐升高。今年4—5月，受长春、上海等地区实施静态管理的影响，我国工业增加值下滑幅度加大。2022年4月份工业增加值同比下降2.9%，为2020年年初以来第二低点，5月份工业增加值同比增速由降转升，增幅依然较低。同时，4月份我国调查失业率升至6.1%，5月份保持在5.9%的高位，就业形势较为严峻。
当前经济运行中出现的诸多问题均需引起关注，包括经济增长速度，特别是工业增长疲软、财政收支不平衡、能源及重要原材料进口价格上涨，等等，但最为迫切的还是就业问题。就业是民生之本、收入之源。就业问题关系到老百姓切身利益，特别是年轻人的就业问题，更是社会最重视的民生保障问题。没有就业的稳定与扩大，不解决失业率居高不下的问题，那么城乡居民的收入问题、扩大消费等问题都很难得到真正的解决。在当前复杂严峻的形势下，必须把稳就业放在更加突出位置，实现经济增长恢复和失业率适度下降，保持经济运行在合理区间。
增加就业必须从供给和需求两侧发力
党和政府高度重视就业问题。2019年首次将就业优先政策置于宏观政策层面。新冠肺炎疫情发生以来，我国在宏观经济调控和治理中更加重视就业问题，明确提出财政政策和货币政策都要围绕就业优先政策进行安排。习近平总书记在《正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题》一文中系统阐述了就业优先政策，他指出：“要在推动高质量发展中强化就业优先导向。就业是民生之本。要提高经济增长的就业带动力，不断促进就业量的扩大和质的提升。要支持中小微企业发展，发挥其就业主渠道作用。要吸取一些西方国家经济‘脱实向虚’的教训，不断壮大实体经济，创造更多高质量就业岗位。要加大人力资本投入，提升教育质量，加强职业教育和技能培训，提高劳动者素质，更好适应高质量发展需要，切实防范规模性失业风险。”这些论述，为在推动高质量发展和宏观经济调控中科学实施就业优先导向指明了方向和路径。
解决就业问题，需要从供给侧和需求侧两方面同时发力。一方面，要“提高经济增长的就业带动力”，就是通过促进经济增长、稳定市场主体、扩大投资和消费等各个方面，扩大对劳动力的需求。另一方面，要通过“加大人力资本投入”，包括加强职业教育和技能培训，适当扩大高校招生规模、优化教育结构等途径优化劳动力的供给结构。当然，最重要的是深化改革，调动各级政府、不同类型企业和个人等各个方面的积极性、主动性，创造更多的、更高质量的就业岗位，缓解当前的劳动力供求矛盾，防范规模性失业风险。
从需求侧看，总的来说，就是做好“稳增长”，通过稳定经济增长速度、保持经济增速在合理区间来创造就业岗位，降低失业率。联系当前实际，最重要的是稳定市场主体，特别是小微企业等吸纳就业最多的市场主体。要采取更加有效措施，促进受疫情影响较大的餐饮、旅游等服务业的复工达产，确保生产经营活动顺利进行，尽快复苏。
疫情发生后两年多时间，各个行业都受到了不同程度的冲击，总体上，受疫情影响最直接、最频繁的是服务行业，特别是需要同消费者面对面接触的服务行业，首当其冲的是餐饮业。尽管很多餐饮企业积极发展外卖餐饮应对困难，但由于餐饮消费具有较强的聚集性，没有现场消费或通常说的堂食消费，餐饮服务的经营规模受到很大影响。而餐饮是典型的劳动密集型行业，餐饮行业规模与就业情况紧密相关。特别是在个别大城市，餐饮业经营规模下降十分明显，导致失业人数上升。
另一个受疫情冲击明显的行业是旅游业。世界旅游组织最新数据显示，受疫情影响全球旅游业损失巨大， 2021年全球旅游产业较2020年增长4%，但是2021年国际游客总人次数较2019年减少了72%。文化和旅游部统计数据显示，2020年我国国内旅游人数为28.79亿人次，比2019年下降52.1%，实现国内旅游收入同比下降61.1%。2021年国内旅游人数32.46亿人次，比2020年增长12.8%，但也仅恢复到疫情之前2019年的54.0%。2022年端午节假期，全国国内旅游人数为7961.0万人次，比2021年同期下降10.7%，恢复到2019年同期的86.8%；实现国内旅游收入258.2亿元，同比下降12.2%，恢复至2019年同期的65.6%。疫情对我国入境旅游的影响则更加明显。据国家统计局数据，2020年我国共接待入境游客2747万人次，同比下降81％。旅游业受疫情影响巨大而广泛，旅游市场的复工达产任务艰巨，由此带来旅游行业严重的失业问题，增加就业任务艰巨。
经济下行过程中，各个产业部门，特别是服务行业和小微企业等市场主体，由于市场需求萎缩，生产经营规模缩减，加上市场预期不稳等因素，导致劳动力市场需求不振。为此，一方面要落实好国务院近期出台的“扎实稳住经济的一揽子政策措施”，落实好减税降费政策，减轻企业负担，特别是加大稳岗支持力度，鼓励企业稳岗、扩岗和吸纳就业。利用财政税收等经济手段调动企业稳岗、扩岗等增加就业的积极性。另一方面，各级地方政府要积极采取措施，大力创造就业机会和岗位，加快水利和城市公用事业基础设施工程建设速度，以工代赈，通过政府购买就业岗位等方式，吸纳更多的高校毕业生和其他就业重点群体到基层公共管理和社会服务岗位就业。
解决就业问题，还必须加大劳动力供给侧的政策支持力度。从供给侧看，我国2022届高校毕业生规模达到1076万人，创历史新高。近日，国务院办公厅印发了《关于进一步做好高校毕业生等青年就业创业工作的通知》，作出了多渠道开发就业岗位等具体部署。从目前情况看，一方面寻找就业岗位的大学生规模相当大，劳动力需求还存在较大缺口，另一方面也还存在劳动力、人才供需严重错配的问题。解决高校毕业生就业问题，一要适当扩大高校研究生的招生规模，二要继续扩大高等职业教育的规模，三是加大职业培训的力度，持续开展职业技能提升行动，解决教育培训的供给与劳动力市场需求之间的结构性不匹配的问题。
解决好就业问题必须做到有效市场和有为政府的有机结合
解决当前的就业困难，既需要发挥好市场对资源配置的决定性作用，坚持用市场化办法和改革举措化解就业难题，同时又要发挥好政府对资源配置的调控作用，坚持运用有力的政策手段促进和创造就业。
一是营造环境稳就业。必须坚持“两个毫不动摇”，对国企、民企、外企等各类市场主体一视同仁，营造公平竞争的营商环境，充分调动各方面积极性、创造性，同心合力共同应对困难和挑战。特别是发挥好中小微企业的就业主渠道作用，为中小微企业和个体工商户的经营活动创造宽松的社会环境，使市场主体有更加稳定的预期、更加强大的动力扩大生产和经营规模，不断提高产品和服务质量，带动更多的就业机会。
二是打通市场促就业。要加快国内统一大市场的建设，特别是要深化劳动力、资本、土地、技术、数据等要素市场化改革，促进劳动力在全国范围内自由流动和市场化配置，提高资源配置效率。这方面改革的任务仍很艰巨，其中最重要的是实现劳动力在不同区域间的自由流动，在城市和乡村间的有序流动。
从当前情况看，由于各种各样的行政壁垒或地方“土政策”的存在，造成了劳动力市场乃至要素市场的分割或不统一，劳动力流动仍然受到户籍制度的严重约束，在很大程度上阻碍了劳动力的自由流动，影响了就业规模的扩大和就业质量的提升，也在一定程度上加剧了劳动力市场上供需失衡。现阶段，普通劳动力市场正在建立和完善，但是由于科研技术人员、企业高级经理人员等的流动受行政干预过多，人才市场的培育和建设尚不完善。
三是央地联动扩就业。解决就业问题，必须发挥好中央和地方两个积极性，坚持“全国一盘棋”的原则，各级地方政府都要贯彻落实好中央促进就业各项政策措施，因地制宜，结合本地实际情况，积极扩大就业。在我国当前宏观调控和宏观治理中，要贯彻好就业优先导向，只靠中央政府的调控是不够的，地方政府必须承担一定的责任。中央要采取有效的考核制度，激励地方政府积极落实中央扩大就业的各项具体政策措施。不论是东部经济比较发达的地区，还是中西部经济欠发达的地区，不论是受疫情影响较大的地区，还是疫情影响较小的地区，都需要把积极扩大就业作为政府的重要职责和优先任务。
一直以来，不少地方政府比较重视经济增长、财政收入和投资项目，特别是在招商引资方面取得了很多成功经验。在当前稳就业方面，亦应发挥主动性和创造性，努力在扩大就业方面进行可持续的创新实践，特别是在创造基层服务岗位方面应当更加积极有为。需要特别指出的是，各地在实施扩大就业政策时，应当摒弃各种带有地方保护主义色彩的“土政策”，避免把本地户口，特别是本地区（区或县）的城市户籍作为扩岗、招录的主要约束条件。也不应通过所谓的国际大学排名，明显歧视和限制国内高校毕业生就业和落户。在扩大就业的实践中，必须践行以人民为中心的发展思想，坚持公平、公开、公正的原则，使每个求职的人都有机会参与竞争，进而获得工作机会和就业岗位，充分享受到党和政府就业优先政策的温暖，使劳动力的供需能够更加有效地匹配，为不断提高劳动力和各种要素的配置效率创造良好的环境。
同时，各级政府要加大对就业工作的监管，及时解决劳动者求职过程中遇到的困难，特别是对于某些企业提出的不合理的甚至歧视性的要求，切实维护好劳动者的合法权益。对市场主体在稳岗扩岗吸纳就业过程中遇到的实际困难亦要及时帮助解决，使市场主体能够切身感受到有为政府的温暖，切实推进稳岗就业工作。（来源：《国家治理》周刊2022年8月上）
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