[产业策略] 魏后凯：底线思维下的乡村振兴规划思考

魏后凯（《中国乡村发现》学术委员、湖南师范大学中国乡村振兴研究院专家委员、中国社会科学院农村发展研究所所长）

（一）底线思维与底线意识

首先，底线就是不可逾越的红线。国土空间规划强调划定“三区三线”。“三区”是指生态空间、农业空间、城镇空间；“三线”是指耕地保护红线、生态保护红线、城镇开发边界。其中，18亿亩耕地红线就是一个底线要求。过去主要将耕地保有量作为约束性指标。其中：“十一五”规划为18亿亩，“十二五”规划为18.18亿亩，“十三五”规划为18.65亿亩。“十四五”规划并没有提出耕地保有量的数量指标，而是设置了一个更加重要的综合性约束指标，就是粮食的综合生产能力要大于6.5亿吨，这是保障粮食安全的一个重要基础。

其次，底线也是需要稳固的“底板”。要着力在补短板、强弱项、固底板、扬优势上下功夫。习总书记的重要讲话精神为切实保障国家粮食安全提供了重要启示，给出了科学的理论依据。保障国家粮食安全就是一个底板任务，需要从“固底板”的角度，研究提出解决问题的新思路、新举措。

（二）乡村规划要树立底线意识

一方面底线任务就是首要任务，或者不可逾越的红线。农业农村领域的底线任务主要有保障国家粮食安全、保障生态安全、防止发生规模性返贫、保障农民利益不受损害等。另一方面，相对城市规划，乡村规划更加强调保护、约束、限制，而不是类似城镇地区的工业化、城镇化开发。其中，保护主要是耕地和生态保护，约束主要是永久基本农田、生态红线、建设用地规模等约束性指标和刚性管控要求，限制是指乡村大都属于限制和禁止开发区域。

（一） 粮食安全是国之大者

什么是粮食安全？按照FAO标准，粮食的自给率必须达到95%，人均粮食产量达到400公斤，粮食储备应该达到本年度粮食消费的18%，才能满足最基本的粮食安全。

粮食安全是底线任务，也是首要任务。无论是高质量发展、乡村振兴还是农业供给侧结构性改革和农业农村现代化，确保国家粮食安全始终是一个底线要求。保障国家粮食安全也是全面建设社会主义现代化国家的底线任务。

2021年，中国粮食产量达到6.83亿吨，连续7年稳定在6.5亿吨以上；人均粮食占有量达到483公斤，连续14年超过国际公认的400公斤粮食安全线。

2013年中国确立了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略底线。自2015年以来，中国口粮自给率均在100%以上；自2005年以来谷物自给率均高于95%，实现了口粮绝对安全、谷物基本自给的战略底线任务。

（二）粮食安全的“底板”仍不够牢固

一是耕地面积减少、质量下降。从“二调”到“三调”，全国耕地面积减少了1.13亿亩。人均耕地面积也在递减，“一调”为1.59亩/人，“二调”为1.52亩/人，“三调”为1.36亩/人，已不到世界平均水平的40％。工业化和城镇化建设必然会导致耕地减少。从“二调”到“三调”，全国城镇村及工矿用地增长了22.9％，交通运输用地增加了20.3％，其中就包括占用部分耕地。同时，退耕还林、还草、还湿减少了部分耕地。从2009年到2019年，全国林地增加了11.9％，也包含了退耕还林的成果。

耕地净流向林地和园地是导致耕地减少的重要原因。从林地看，“二调”到“三调”增加4.53亿亩，耕地净流向林地1.12亿亩，林地的增加有四分之一左右是耕地转换来的。从园地看，“二调”到“三调”增加0.81亿亩，而耕地流向园地有0.63亿亩，也就是说，园地增加的近80％来源于耕地。耕地转化成林地和园地，主要有三方面原因：（1）退耕还林、还草、还湿，有一部分耕地转化为林地和园地。（2）农业供给侧结构性改革。有的地方把农业供给侧结构性改革理解为单纯的农业产业结构调整。（3）土地用途管制监管不严。

二是一些地方耕地撂荒现象严重，耕地“非农化”屡禁不止，耕地流转中的“非粮化”甚至“非食物化”问题凸显。其中，非粮化的主要原因是土地流转成本高，种粮比较效益低。非农化则主要是土地用途管制不严带来的。

所以，乡村规划一定要树立底线思维，坚守耕地和生态红线。

（一）中国已进入城镇化全面减速阶段

“十三五”时期以来，中国已经进入城镇化全面减速阶段。2021年，中国常住人口城镇化率为64.72%，比上年提高0.83个百分点，城镇化增速已经明显减缓。在“十三五”时期，无论是全国还是四大区域，除个别年份外，城镇化的推进速度都在逐步减速。从全国看，过去长达20多年的城镇化超高速增长时代已经结束。

对2035年中国城镇化率预测结果表明，在“十四五”乃至今后较长一段时期内，中国仍将处于城镇化快速推进时期，但推进速度将会逐步放慢。预计到2035年，中国城镇化率为74.4%。其中，东部地区为77.7%，中部地区为70.6%，西部地区为69.2%，东北地区为73.1%。从省级层面看，届时上海、北京、天津将总体完成城镇化，广东、江苏、浙江等20个省份将进入城镇化稳定期，海南、湖南等10个省份仍处于城镇化减速期。

（二）未来中国城乡人口和空间格局

考虑到中国的大国小农特征，估计中国城镇化率的“天花板”在85%左右。2016年，高收入国家人均GNI为4.01万美元，城镇化率为81%。预计到2050年，中国的城镇化率将达到甚至超过80%，逐步接近城镇化率的“天花板”。届时，中国城镇人口比重将超过80%，约10.92亿人，比2018年新增2.6亿人；乡村人口比重低于20%，约2.73亿人。

再从城乡空间格局看，中国现有城镇空间大约占陆地国土空间的1%左右。根据全国城镇土地利用数据汇总成果，2014年底，全国城镇土地总面积8.9万km2 ，占陆地国土的0.93%。2020年，中国687个城市建成区面积为6.07万km2，1495个县城建成区面积为2.09万km2，1.88万个建制镇建成区面积为4.34万km2，合计12.50万km2，占全国陆地国土空间的1.30%。

从极限格局看，未来中国城镇及建设空间不会超过3%。据2010年国务院发布的《全国主体功能区规划》，今后全国可用于工业化、城镇化开发及其他方面建设的面积只有28万km2左右，占全国陆地国土总面积的2.92%。

因此，无论现在还是将来，中国97%以上的陆地国土空间都属于乡村地区。乡村规划任务繁重，前景广阔。

（三）统筹协调城镇化与耕地保护

在城镇化进程中一定要严格保护好耕地，尽可能少征耕地、不征优质的耕地，协调好城镇化与耕地保护之间的矛盾。一是划定并严格控制城镇开发的边界。城市不能无限蔓延，城市周边都是质量比较好的耕地，要划定城镇开发边界，划定永久基本农田，严守耕地红线。二是加强对占补平衡的全面全程监管，征用的耕地要保质保量补充，实行耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，防止征多补少、征优补劣。三是提高城乡建设用地的使用效率。目前城乡尤其是农村建设用地、小城镇建设用地效率较低，存在大量的低效产业用地，浪费很严重。四是建立城乡统一的建设用地市场。农民进城以后，城镇建设用地要增加，但放在农村的建设用地尤其是宅基地又退不出，带来城乡建设用地的双增长。要破解城乡建设用地“双增长”，关键是建立城乡统一的建设用地市场。

城乡人口迁移将会带来三个问题，即村庄空心化、村庄减少与消亡、人口老龄化。

（一）积极应对村镇老龄化的影响

城乡人口迁移导致农村人口老龄化比重远高于城市。目前，我国乡村人才流失严重、养老设施短缺、养老服务和保障水平低。2021年，我国城乡居保参保人数达54797万人，比城镇职工基本养老保险参保人数还多6722万人。2020年，我国城乡居保人均养老金领取额为2088元，即每月174元，仅分别相当于城镇和农村低保平均保障标准的25.7%和35.0%，不到农民人均食品烟酒支出的50%；城镇职工与城乡居保人均养老金之比高达19.3倍。因此，在乡村规划中，要高度重视农村养老问题，积极应对村镇老龄化的影响。

（二）优化村庄和公共设施布局

随着城镇化的推进，乡村人口不断减少，村庄“空心化”问题凸显，村庄数量将不断减少。据2020年农村固定观察点数据，全国农村常年住房空置率（10个月以上）为9.3%。另据我们农发所2019年对140个村庄的调研，宅基地闲置率平均为10.7%。

从行政村看，2007年全国为57.2万个，2020年下降到49.3万个，这期间减少7.9万个，平均每年减少约6000个。

从自然村看，1991-2020年全国共减少141.0万个，平均每年减少4.7万个。根据 2020《中国城乡建设统计年鉴》公布的数据，到2020年，全国自然村的数量为236.3万个。近年来，中国出现了3次村庄撤并潮：第一次是2000-2007年，共减少村庄94.3万个，每年减少11.8万个；第二次是2015-2017年，共减少村庄25.3万个，每年减少8.4万个；第三次是2020年，减少 15.0万个。

未来乡村人口和村庄减少将呈现三大趋势：一是乡村人口减少。预计乡村常住人口将从2021年4.98亿人减少到2035年的3.74亿人，2050年减少到2.73亿人。二是村庄数量减少。三是村庄规模需要适当扩大。因此，随着城镇化推进和空心化加剧，在建立市场化的自愿退出机制前提下，进行适当的合村并居规划引导是必要的。但是，这种合村并居规划引导必须以农民自愿为前提，以提高农民福祉为出发点和落脚点，要遵循乡村（村庄）发展规律。当然，也应该看到，城镇化进程中村庄布局调整将是一个长期的动态过程，需要稳步推进。

（三）规划中需要解决的几个问题

一是村庄布局的调整优化。未来村庄主要有三种出路：转化为城（镇）区的一部分、继续保留为村庄、整合到其他村庄或者消亡。二是基础设施和公共服务布局优化，重点是按常住人口配置公共资源。三是农村公共设施用地的再利用。四是用经济的办法推动联村发展。五是在自愿依规前提下，采用市场化途径解决进城落户农民在农村“三权”的有偿退出。（来源：乡村发现微信公众号转自中国农村发展学会 微信公众号，本文为魏后凯会长在“2022中国农村发展学会乡村规划专委会年会（首届）”发言的主要内容）