[治理策略] 汪玉凯：数字赋能超大城市“城中村”治理的广州经验

在我国的超大城市中，“城中村”现象带有一定的普遍性，如何加强对“城中村”的有效治理，成为城市治理中一大难题。广州市运用数字化手段探索加强对“城中村”的有效治理，值得关注。

众所周知，中国的改革开放率先从东南沿海起步，数以亿计的农村人口流向东南沿海的大城市，形成跨省流动的打工潮。为了降低生活成本，增加收入，许多外来务工人员把居住的目光转向城乡结合部等距离中心城市较远的地方。这在一定意义上为“城中村”的出现提供了土壤，使其有了极大的发展空间。以广州为例，据资料显示，广州现有户籍人口约1052万，实际服务人口达2300多万。对于一个外来人口超千万的超大城市，广州的“城中村”多达271个。如此多的外来人口和流动人口，对广州市的城市治理、特别是基层社会治理、社会秩序带来的挑战可想而知。

从广州的实际状况看，“城中村”治理面临的最大难题，是如何实现对人的有效管理。一方面要为外来人口提供高质量的公共服务，激活社会活力；另一方面要加强对人口、特别是外来人口和流动人口的有效管理。在这方面，广州面临的问题概括起来大体有三：一是人口底数不清。基层人口底册数据情况参差不齐，缺乏统一分类的人口底册数据，人口标签等业务信息不健全，数据难以被激活使用。二是部门、系统间的人口数据没有真正打通，信息孤岛突出，数据难以共享。三是基层相关应用系统不完善。基层信息化水平参差不齐，缺乏相关应用系统的有效支撑，基层工作的效率无法得到有效提升。

从城市治理的理念看，科学化、精细化、智能化是现代城市治理普遍追求的目标。这样的理念必须与城市的发展战略、使命相适应，如促进城市高质量发展、保障城市高水平的运转、提供高质量的公共产品以及不断解决城市发展和运转中的难点和痛点。而大城市中的“城中村”问题，就是城市发展中的难点和痛点，这个问题如果解决不好，不仅会影响城市的高质量发展，也会给城市治理带来极大困难。

“城中村”治理的数字化，从本质上来说，并不改变城市治理的价值和遵循的原则，而更多是增加以数字技术为代表的新的手段和方式，使其更加高效、有更好的民众体验，降低社会治理的成本，增加人民的便捷感、获得感。首先，通过数字化可以实现“城中村”的精准治理。特别是针对“城中村”存在的突出问题，通过数字化系统能够及时发现，及时处置，防止事态的扩大和蔓延。其次是可以实现高效治理。利用大数据、云计算、物联网以及人工智能等新技术，可以大大提高基层治理的有效性，在最短的时间内使问题得到解决和处理。第三是可以实现全域治理。不留死角，全面覆盖，提高基层社会治理和社会服务的能力和水平。

从宏观方面看，广州主要采取了三大举措，强化对基层“城中村”治理的数字赋能。一是建立统一大数据人口库，赋能基层精准治理。通过市政务信息共享平台汇聚多方人口数据，以户籍人口和流动人口为基础，汇聚活跃用户数据，共建全市统一大数据人口库。打造全市各区一体、联动的人口精准管理体系，建立涵盖人口数据核查、校验、标记入册等流程在内的一套闭环管理机制，切实保障全市人口精准化管理。目前已初步建成包含全市人口的大数据人口库；构建统一的人口标签体系，形成17个类别、130多个具体标签，在“穗智管”“数字广州基础应用平台”根据同一套标签体系管理该类人群，实现全市人口画像统一管理，赋能基层精准管理。二是提炼一套有效的管理机制，在全市范围推广。为了从全局上加强对“城中村”的治理，广州市出台了数据赋能基层工作推广实施方案，开展全市数据赋能基层治理工作；以市人口基础库为数据基础，实现社区、街、区人口逐级汇总，统一管理；基层在核查过程中发现的差异数据，按照“一数一源、一源多用、整合共享”的工作机制，及时反馈到市级相关业务部门和市级大数据中心，形成数据的动态更新机制。三是形成一套完整的治理工具，提升数据服务能力。广州市依托“穗好办”和“数字广州基础应用平台”，开发人口核查新工具，融合“穗康码”“粤康码”及身份证核查接口，提升区、街道、社区数据核查的效率和质量；提供标准地址服务，支撑精准治理实施；通过语义地址大数据和匹配算法，解决各类业务数据中口语化非标业务标准地址的关联匹配问题，实现人口信息落网格、入楼栋；运用地址智能输入提示等工具，赋能信息采集前端应用，实现地址信息“由填到选”，提升采集效率和质量。

从微观层面看，广州市全力推动“城中村”数据资源梳理、“城中村”数据共享实施、建设“城中村”综合治理平台、优化“城中村”智慧政务服务等工作任务落实。一是依托“穗智管”城市运行中枢，汇聚呈现人口治理相关成果，将人口、房屋、重点人群等信息关联落图入格，支撑“指挥调度一张图”和“态势感知一张图”场景应用。规范数据治理标准，形成统一的数据赋能模式；持续推进“城中村”数据资源梳理和汇聚，目前共收集122个信息资源目录，覆盖率达82.75%；完成9个部门80个“城中村”治理相关主题数据的质量检查。二是摸清“人”的底数。完善自然人的全生命周期数据体系，对孕产妇、孤寡老人、各类基础病患者等特殊人群数据进行标签化，形成精准的人口基础数据库，夯实基层精准化治理的数据基座。依托“穗智管”平台，完成江夏村、三元里村三维地图部署、开发工作，设计开发了“城中村”治理综合平台的市、区、村三级综合看板，展示“城中村”治理智慧服务建设试点工作成果。三是坚持以人为本，优化“城中村”智慧政务服务。分类梳理基层高频政务服务事项清单，形成首批197个“红棉码上办”事项清单。推出首个基层试点事项电子哨兵“刷脸”办事，推进基层“少填少报”。推进5G消息推送，为“城中村”新增人口提供精准服务。构建新增流入人口识别模型，开发新增流动人口数据自动生成程序，以三元里村、江夏村为分析对象，开展数据分析模型试运行。（来源：《国家治理》2023年11月上）