李玲：大国博弈背景下的社会保障可持续问题研究

gecccn · 发表于 2022-10-27 09:41:45

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李玲（北京大学国家发展研究院教授）

  01 社会保障是大国兴盛的制度保证
  两千多年前，中国的先贤孔子在《礼记·礼运》就提出，“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废、疾者皆有所养”。中国先贤所追求的大同社会的理想境界即是：社会以天下为公，大家共有共享社会财富，每个人都能享受相应的社会福利。西方先贤柏拉图构想的理想国也是希冀人人得到保障的理想社会。
  马克思、恩格斯所构想的共产主义社会，就是要建立一个人人平等、人人有社会保障的“自由人的联合体”。几千年来，人类也一直向着这个方向努力，而工业革命加速了此进程。
  1601年，英国政府颁布了世界上第一部《济贫法》，也称《旧济贫法》，1834年出台《新济贫法》，使民间和教会济贫活动首次上升为法律并成为政府的重要职责，被视为现代社会保障制度的前身。但是《济贫法》是被动地应对社会贫困问题，而无法应对工业革命后原始血腥的市场经济造成的失业、伤残、疾病和社会贫富差距扩大等严重的社会问题。
  1883年，德国“铁血宰相”俾斯麦颁布《疾病保险法》，被视为现代社会保障制度产生的标志。德国是第一个动用政府力量为全民提供医疗保障的国家。从国际视角看，在所有工业化国家中，19世纪80年代的德国能够成为第一个为社会保障制度立法的国家，这是大国竞争的结果。当时俾斯麦政府领导的德国要在工业化上赶超英国，必须进行制度创新，主动应对工业化带来的严重社会问题，建立符合工业化特点的新型社会保障制度，为工业革命造成的严重社会失序、人们的焦虑和疾病等提供总体解决方案。德国通过国家干预构建社会保障制度，为工人提供医疗保险，凝聚人心，加速经济发展。同时，社会保障制度为德国提供了现代国家的治理机制，在推动德国崛起中发挥了重要作用。德国《疾病保险法》所确立的制度至今仍是现代国家医疗保障模式的典范。
  近代全面系统公平的社会保障制度首先是由苏联创立的。1917年十月革命后，苏联建立了人类社会崭新的社会主义制度，与社会主义制度相辅相成的社会福利和社会保障体制是苏联社会主义制度优越性的重要体现，它全面保障苏联人民的基本生活和社会经济权利，包括为人熟知的免费教育、免费医疗、免费住房，以及生活用品的补贴，等等，还有在八小时工作制（苏联在20世纪20年代开始推行）基础上建立的全新的工人福利制度。苏联建立社会主义制度以后，用最短的时间将一个农业国变成了一个强大的工业国，成为社会主义阵营的领头羊。
  苏联社会福利制度是指苏联人民通过共同消费社会消费基金享受福利的体制，社会消费基金是苏联专门用于提高人民生活福利的一项社会基金，它由国家预算、国营企业、组织和机关的资金、集体农庄以及工会和其他社会团体的资金共同积累而成，其中国家预算约占3／4。苏联社会福利制度主要包括五个方面的内容：第一，免费教育。在苏联，各级各类教育都是免费的，高等学校的学生还可领取助学金。第二，免费医疗。苏联的所有公民都享受免费医疗待遇。第三，免费疗养、休养和度假。在苏联，国家每年为大批劳动者发放免费疗养、休养证，每个职工每年可享受20天休假时间。第四，基本生活必需品的价格补贴。在苏联，基本生活必需品的零售价格长期以来实行几十年一贯制，由国家财政给予补贴。据统计，到1986年，苏联的物价补贴达到730亿卢布，占国家预算支出的18％。第五，免费住房。1928年以来，苏联一直实行分配住房、低房租政策。水电气均免费使用，居民缴纳的房租是象征性的，仅占工人工资的1%，占房屋维修费的1／3，其余由国家财政补贴。
  苏联社会保障制度主要包括劳动休息制度、退休制度以及社会救助、社会保险等制度安排。一是劳动休息制度。十月革命胜利后，苏联就宣布实行八小时工作制。1932年，苏联在工业各行业中基本实行了七小时工作制。1967年，苏联进一步实行五天工作制。除了例行休息日和每年20天的带薪休假外，苏联每年还有8天的节假日。这样苏联职工每年的休息日为130天左右，超过全年总天数的1／3。二是退休制度。苏联规定一般男性60岁、女性55岁退休。退休分为年老退休、职业退休、功勋退休和残废退休等类型，退休后可依据类型领取对应的退休金。三是社会保证、社会保险及国家保险等内容。社会保证以国家社会保证基金和集体农庄庄员的社会保证基金为基础，主要用于社会救助。苏联社会保险是1921年开始实行的，主要用于支付养老金和对临时丧失劳动能力职工的救助。国家保险同样自1921年开始实行，是为了弥补自然灾害和非常事故的损失而设立的，既是国家积累资金的一种手段，也是国家后备的一种形式。总之，苏联的社会福利和社会保障制度的全面性、普惠性和慷慨性开创了社会保障的新纪元，对整个世界产生了巨大影响。
  同时代与社会主义苏联欣欣向荣的景象形成鲜明对比的是资本主义世界的严重经济危机。1929～1933年席卷西方国家的经济危机使资本主义世界的工业生产倒退了几十年，1933年的工业生产与1929年相比，美国下降46.2%，德国下降40.6%，法国下降28.4%，英国下降16.5%，日本下降8.4%。同时，严重的经济危机造成巨大的社会危机。面对当时的危机情况，美国著名经济学家约瑟夫·熊彼特提出，“普遍认为资本主义生产方式不能胜任重建的任务”，“资本主义社会的衰落就在眼前，这是不容置疑的”。
  西方的经济大萧条是不适应工业化的政治经济社会模式，即生产的社会化和生产资料的资本主义私人占有之间矛盾爆发的结果，也是资本主义世界自由放任的经济政策反噬政治社会的产物。幸运的是，时任美国总统罗斯福实施的“新政”（罗斯福新政），采取了增加政府对经济直接或间接干预的方式，而其理论基础之一，即凯恩斯主义就是借鉴苏联社会主义实践行之有效的经验，主张政府通过对经济社会各个方面强有力地干预来重振经济、摆脱危机，用政府的“有形之手”来校正市场失灵。罗斯福新政效果显著，不仅让美国成为西方世界中最快走出大萧条的国家，助力美国超越英国，而且对美国的政治、经济和社会生活都产生了深远的影响。在众多的新政措施中，影响最为深刻长远的是《社会保障法》。1935年，美国通过《社会保障法》，第一次在市场经济的资本主义世界提出了“社会保障”的概念，成为现代社会保障史上的里程碑。罗斯福认为，一个政府“如果对老者和病人不能照顾，不能为壮者提供工作，不能把年轻人注入工业体系之中，听任无保障的阴影笼罩每个家庭，那就不是一个能够存在下去，或是应该存在下去的政府”。《社会保障法》规定，凡年满65岁退休的劳动者，每月可得养老金。罗斯福对其自身为实行社会保障制度而进行的努力与奋斗一直引以为豪，而签署《社会保障法》是他为美国作出的最大贡献。
  社会保障再造了美国，奠定了美国崛起的制度基础。美国国家结构形式是联邦制，中央政府权力有限，各个州拥有更大的自治权力。罗斯福建立的社会保障制度颠覆性地改变了美国政治格局，中央政府通过全民社会保障拥有了真正把美国联合到一起的抓手。美国人没有身份证，其社会保障号就是身份证。美国一步到位建立的养老保险是无论什么种族、职业或经济条件，无论在哪个地方，无论是何性别、阶级或宗教信仰，无差别覆盖全民的公平公正的制度。美国依靠包括社会保障制度在内的一系列制度创新率先从20世纪资本主义经济危机中恢复，后于二战期间向全世界提供军火大发战争财，终于在二战后超过英国，成为整个西方世界中最强大的国家。如果说社会保障制度从某种程度上是大国兴盛的制度保障，则其在美国身上体现得最为充分。美国通过社会保障制度创新，重构了现代国家治理体系，而社会保障制度为其崛起奠定了坚实的基础。
  历史上，英国曾经引领世界两百多年，但19世纪中期之后，其优势不断减弱，到20世纪初期其工业总量接连被德国和美国超越，世界霸主地位完全不复存在。这其中极为重要的一个原因是，英国没有能够抓住机遇建立起与工业化社会相适应、匹配的社会保障制度，没能有效解决经济社会发展的问题。英国完善的社会保障制度是二战以后才建立起来的。1942年，英国著名经济学家威廉·贝弗里奇在对英国当时社会状况和相关服务进行全面调查后，借鉴苏联社会主义福利制度，编写并发表了《贝弗里奇报告》。这份报告可以说是苏联福利制度的英国版本，提出政府要为因失业、疾病、年老、生育和鳏寡孤独而在经济生活中处于不利地位的人们提供社会保障，为所有人提供“从摇篮到坟墓”的福利制度。英国在此基础上建立了福利国家。
  然而，社会福利具有刚性，尽管经历了资本主义经济危机，英国也未能缩小福利开支规模。因此，部分政治家和学者从福利国家身上寻找英国从世界一流国家沦落为二流国家的原因，认为正是因为将本应投入在战后重建和经济复兴上的资源用在建设福利国家上，才导致国家走下坡路。但事实是，早在1948年福利制度建立以前，英国就已经不复雄风，失去了世界霸主的地位。二战后，英国的地位被美国取代，反倒是福利制度的建立使其跃进现代国家治理行列。是二战后在一片废墟上建立的福利制度让英国国民有了信心和希望，使其团结起来重建国家。英国福利制度是英国从困境中重新站起来的基石，该制度为国家和国民保障和提供了能给人带来发展的兼具可能性与确定性的发展，而这样的发展才是可持续的发展。
  02 社会保障制度是大国博弈的竞技场
  审视大国博弈，冷战时期以苏联为首的社会主义阵营与以美国为首的资本主义阵营之间的竞争中，一个很主要的内容即是社会保障制度。二战以后，欧洲主要国家均陆续在一片废墟上建立了福利国家。苏联社会保障制度被资本主义国家借鉴，西方国家纷纷建立起带有强烈社会主义公平正义特征的社会保障制度，有效克服了市场经济带来的贫富差距和社会矛盾，促进了社会稳定和经济发展，为国家长治久安奠定了基础。西方国家转型为福利资本主义，这是社会主义制度和资本主义制度竞争的产物。以美国为例，最富有的0.01%美国人所获得的收入占全民收入的比例与美国收入差距同向变化，即比例越高，收入差距越大，也意味着社会越不公平。如图1所示，在1913年到2021年的100多年中，20世纪初，在美国经济高速发展时期，最富有的0.01%美国人所获得的收入占全民收入的比例不断创新高，贫富差距日益扩大；而随着1935年美国建立社会保障制度，最富有的0.01%美国人所获得的收入占全民收入的比例持续下降，特别是在冷战期间达到最低，这意味着此阶段收入差距缩小，社会矛盾缓解。

事实证明，社会保障制度的建立使得美国贫富差距有所下降，社会问题和矛盾得以一定程度解决和缓解，经济得以较平稳发展。但是，如图1所示，20世纪80～90年代，最富有的0.01%美国人所获得的收入占全民收入的比例又快速上升，整体上看，该比例在过去100多年的变化趋势呈现为U型曲线。出现转折的一个重要原因是，苏联解体，东欧剧变，冷战结束，美国在社会主义与资本主义的竞争中获胜，没有了大国竞争的对手，新自由主义盛行起来，继而给富人减税、减少社会保障成了新的政策取向。因此，冷战后美国贫富差距持续扩大，美国社会又进入失序和动荡的困境。
社会保障制度的建立促进了美国的强大，改良和挽救了资本主义制度。但是，“成也萧何，败也萧何”，美国政府财政支出和债务占GDP的比重均随着社会保障制度的建立发展不断提高。如图2所示，从数据上看，在大萧条之前，美国是典型的“小政府”，政府财政支出占GDP的比重低于5%。但是大萧条以后，尤其是二战以后，美国政府财政支出占GDP的比重快速增长，进入21世纪，该比重基本年年在20%以上。20世纪40年代二战、2008年金融危机和2020年新冠肺炎疫情期间，美国公共财政支出均大幅提高。今天美国的问题是严重的债务危机。美国作为世界上最富裕最强大的国家，也是欠债最多的国家，政府债务占GDP的比重不断创新高，2022年2月，美国联邦政府债务规模已突破30万亿美元大关。

  为什么世界上最富裕的国家欠这么多债？是什么导致其欠债？这要从美国政府财政收入和支出结构中寻找答案。美国政府财政的收入主要来源于个人所得税和社会保障税，而政府支出主要是支付社会保障、老人医疗保险和穷人医疗保险。美国1965年建立的为弱势群体提供的医疗保障制度规定，65岁以上老年人和穷人看病由政府买单，这两项医疗保险加起来就是美国政府最大的支出项，而这两项医疗保险和其他社会保障制度加起来占美国财政支出的近一半。由此可见，由于庞大的社会保障支出，美国政府财政负担很重，但却无法更改，因为社会保障是庞大的社会契约。在市场化医疗环境中，老年人医疗保险和穷人医疗保险就是由政府给弱势群体买单看病，大量医疗资源有极大可能消耗在无谓的治疗上，因此医疗费用将快速上升，终使政府和社会难以承受。历届美国总统都看到了这个问题，从克林顿到奥巴马再到拜登，都想要改革，但是改革要么无法成行，要么无法推进，要么成效了了。在缺乏大国竞争的外部环境里，美国变得自高自大，固步自封，其政治体制僵化、利益分配格局固化，任何有利于大多数普通人利益的改革都举步维艰。根据美国国会预算管理办公室（CBO）的相关资料，养老、医疗等社会保障项目和美国政府支付的债务利息占美国财政支出增量的85%，而美国债务不断上升最主要的原因就是庞大的养老、医疗等社会保障项目。当年社会保障托起美国的崛起，而今天却成为美国前进路上的绊脚石。
  新冠肺炎疫情期间，美国自始至今都没有像我国这样承诺并提供免费救治、免费疫苗、免费检测。对待俄乌冲突，美国虽然不断向乌克兰提供军事援助，但是一再重申不会出兵乌克兰。尽管美国是世界上最强大的经济体，但是其财政支出是固定的，尤其在社会保障方面是刚性支出，没有办法改变，因此美国政府财政没有空间支撑新的支出。
  03 社会保障的可持续性是治国安邦的大问题
  一百年是一个大的周期，在百年未有之大变局和世纪疫情叠加的大背景下，中国的复兴已经进入到不可阻挡的历史进程。中国的社会保障制度为国家发展作出了巨大贡献，新中国成立后农村集体经济的保障制度、城市的劳动保障制度，都是传承“家国天下”文化、具有鲜明中国特色的社会保障制度。在这个阶段，城市中个人以工作单位为集体依托，获得全方位社会保障。各单位除了提供就业，还提供住房、教育、医疗、托儿、食堂等福利。农村以集体经济为单位，利用组织优势，提高生产效率，降低民生成本，使大家有归属感、安全感。集体是放大了的家，大规模的集体协作超越了传统小家的能力，解决了传统农业社会一盘散沙、无法集中资源进而形成合力的弊端。毛泽东同志领导开展的群众运动是有效促成集体协作的方式，是珍贵的社会资本。卫生领域的爱国卫生运动，教育领域的扫盲运动，中国式扶贫以及抗击新冠肺炎疫情的中国模式都是大规模社会协作的成果，而协作过程中普遍运用的人际互助模式比西方通过契约确立、政府花钱买单的服务模式更加节省成本、更加高效。这种动员组织群众，一切为了人民，一切依靠人民的模式，在群体意义上可以更好地实现公平与效率的统一。这种以少量外部资本投入，通过集体协作满足人本身的发展需要的发展模式，与西方通过物质消费刺激个人需求的发展和保障模式有着根本不同，充分体现了中华文明和社会主义的优势，是中国人创立的低成本、高效率、可持续的社会保障模式。
  对比美国低效率、高成本、难以为继的医疗保障制度，中国创造了人类历史上史无前例的健康奇迹。新中国成立七十多年来，中国的人口数从1949年的5.4亿上升至2020年的14.12亿，人均预期寿命由1949年的35岁增长至2021年的78.2岁，超过同年美国人均预期寿命76.6岁。能取得这样的成果是因为中国在“一切为了人民健康”理念下，构建了在国际上具有开创性的卫生健康制度：爱国卫生运动。爱国卫生运动是中国共产党把群众路线运用于卫生防病工作的伟大创举和成功实践，是卫生工作与群众运动的结合，坚持以预防为主，中西医结合，积累了以三级医疗卫生服务体系、合作医疗、赤脚医生等制度为代表的独特经验，使我国成为“发展中国家实现初级卫生保健的唯一典范”，创造了卫生与健康的“中国奇迹”。
  进入21世纪以来，我国医药卫生体制改革迅速推进，医疗卫生技术和质量实现跨越性发展。在自2019年底开始的抗击新冠肺炎疫情的斗争中，我国医疗卫生体系和大数据、信息化手段为迅速控制疫情发挥了巨大作用。中国独创的医疗卫生制度有效地防控了疾病、保障了人民健康。2017年，世界卫生组织向中国政府颁发“社会健康治理杰出典范奖”，以纪念中国爱国卫生运动开展65年，表彰爱国卫生运动取得的辉煌成就，感谢中国为世界提供了独特的医疗卫生模式与经验。此次成功抗击新冠肺炎疫情是新中国成立70多年来有效卫生健康治理的重大成果。
  党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国社会保障事业发展取得了历史性成就，成功建设了具有鲜明中国特色、世界上规模最大、功能完备的社会保障体系，用几十年时间走过了许多西方国家一百多年走过的历程，为广大人民群众提供了愈发可靠、充分的保障，人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。
  但是我国社会保障也面临很多新的挑战，尤其是人口结构的重大变革。社会保障是为人服务的，这是社会保障的出发点，也是落脚点。人口结构整体变化，势必要求社会保障制度也随之变化。除此之外，我国快速发展的城镇化，兼之信息化、智能化时代的到来，也给中国社会保障带来新的挑战和机遇。
  苏联、西方国家的社会保障制度是工业革命的产物，难以应对人口老龄化、信息化、智能化时代的新型生产、消费和管理模式。中国要建立和完善的高质量社会保障制度应该是适应未来的信息化时代、智能化时代的新型社会保障制度。
  此次抗击新冠肺炎疫情是一次探索高质量社会保障的社会实验。我国抗击新冠肺炎疫情取得重大战略成果，充分展现了中国共产党领导和我国社会主义制度的显著优势，充分展现了中国人民和中华民族的伟大力量，充分展现了中华文明的深厚底蕴，充分展现了中国负责任大国的自觉担当。我们坚持人民至上、生命至上，在党中央的坚强领导下，全国迅速形成统一指挥、全面部署、立体防控的战略布局，有效遏制了疫情大面积蔓延，有力改变了病毒传播的危险进程，最大限度保护了人民生命安全和身体健康。我国人均GDP、人均财政和医疗支出都远低于西方国家，但为什么全世界只有中国能做到有效防控疫情，全面恢复经济社会发展，保障人民生命健康和基本生活，而且成本也相对较低。美国的巨额抗疫支出使其政府财政支出在抗疫时期一下增加了10个百分点，英国、法国等西方国家情况也都类似，只有中国政府支出占GDP的比重几乎没有增加。事实证明，与西方国家相比，我国在抗击新冠肺炎疫情上取得了伟大的成功，这强有力地证明了中国共产党的坚强领导与中国特色社会主义制度的显著优势，集中反映了中国社会保障制度的优越性。
  在这场抗疫斗争中，我们积累了重要经验，收获了深刻启示。花的钱少，效果好，经济还增长，这才是正确有效的花钱方式。要促进中国社会保障事业的可持续发展，如何把中国的制度优势转换成人民的福利是关键。中国的社会保障事业进入了新的发展阶段，我们迈上了建设社会主义现代化强国、实现全体人民共同富裕的新征程。能用最低的成本达到最好的效果，国家就有竞争力。短期内中国人均GDP难以达到美国、欧洲水平，但是在这次抗疫中，人均GDP有明显的优势的西方国家，在疫情面前却一致表现得无能为力。经济再强，社会保障水平再高，但因为西方国家没有像我国一样的，生命至上、人民至上的理念，中国共产党的坚强领导，社会主义制度的显著优势，人民群众的团结配合，系统综合全面的真正的保障方法，所以也终将不能像我国一样向着抗疫斗争全面胜利的目标不断迈进。
  我们应该将此次抗疫斗争中行之有效的政策和措施转变为中国式社会保障的制度安排。要独立自主地走中国式的社会保障道路，促进社会保障事业高质量、可持续发展，需要的是制度创新，需要的是充分利用信息化、智能化手段，建立与智能化时代相匹配的社会保障体系，探索出符合我国国情和百姓需求的低成本、高效率的智慧式社会保障模式。（来源：《学术前沿》杂志2022年8月下（微信有删节））

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