农村集体经济组织产权制度改革若干问题

方志权

农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有转变为农民按份共有的产权制度改革，其目的是“还权于民”，构建“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度。作为中国农村经济体制的一种创新，这项改革将有效保障农民的财产权利，激发农业农村发展的内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。本文旨在分析中国农村集体经济组织产权制度改革的背景条件、探索实践、基本成效和主要瓶颈，为相关法律和政策的制定以及农村集体经济组织产权制度改革的深入推进提供可参考的依据。

一、引言

农村集体资产是农村集体经济组织成员的共同财富。农村集体经济的形成，起始于上世纪50 年代中期高级农业生产合作社的建立。1956 年6 月30 日全国人大一届三次会议通过并颁布的《高级农业生产合作社示范章程》规定，社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有。1959 年4 月，中央制定了《关于人民公社的十八个问题》，最早明确了人民公社实行“三级管理、三级预算”的体制，以生产队作为基本核算单位。1961 年6 月15 日，中央颁布了《农村人民公社工作条例（修正草案）》（即“六十条”），明确了人民公社“三级所有、队为基础”的集体所有制性质。当前，尽管就农村集体经济组织的形态而言，村民小组、村民委员会、乡镇人民政府已经替代了原有的生产队、生产大队、人民公社，但是，集体经济核算体制并没有发生根本性的变化。

苗新建、孟全省（2012）指出，中国农村集体经济组织在历史演进中，经历了合作社、人民公社、经济合作社三个主要时期，其产权制度也经历了从按份共有到共同共有的演变。随着社会经济的发展，传统农村集体经济组织共同共有的产权制度弊端凸显，由于归属不清晰、权责不明确、保护不严格，农村集体资产管理体制不畅、管理机制不活、管理不善，农民利益受到侵害。如何加强农村集体资产监管已成为社会关注的热点，推进农村集体经济组织产权制度改革成为农村改革发展中一个具有方向性的重大课题。

全国各地的实践表明，农村集体经济组织形态的阶段性演化是适应国家经济发展战略性调整的结果，是对国家不同时期面临的生产力与生产关系矛盾的反映。郭光磊（2012）指出，以“资产变股权、社员当股东”为主要特征的农村产权制度改革发端于上世纪90 年代初，改革的根本动因在于工业化和城镇化进程的不断加快。首先，随着大量土地等资源性资产转变为货币形态资产，农村集体资产规模明显增加，由于土地利用结构的变化，需要界定新增财富的产权归属关系。其次，原有农村集体经济组织的产权关系变动日益频繁，产权归属问题日益突出，由于人口结构的变化，需要理清组织内部成员之间的产权关系。此外，随着城乡发展一体化步伐的加快，大量农民离开农村进城务工、经商，但由于集体资产产权不明晰，进城农民普遍担心原属于他们的土地承包经营权、宅基地使用权和集体资产收益分配权受到损害，农民“带着资产权益进城”（韩俊等，2008）的愿望十分强烈。由于社会结构的变化，需要理清农民和集体之间的产权关系。农业部农村经济体制与经营管理司课题组（2014）研究提出，近年来，随着城镇化、工业化、市场化的快速发展，城乡生产要素的交易重组日益频繁，改革农村集体经济组织产权制度、实现城乡要素平等交换的要求日益迫切。

按照产权理论，界定模糊的产权必定损害经济效率。明晰的产权包括三个基本要素：一是每份财产分配给明确的所有者，并且所有权具有排他性；二是财产所有者获得资产增值和剩余收益；三是所有者拥有控制和决定现有资产使用的权利、调整资产结构的权利以及销售和出租财产的权利（Demsetz，1967）。这三个条件中的任何一个不满足，产权就被认为是模糊的。陈标金（2011）考察了广东农村产权制度改革后认为，当前农村集体资产产权问题的关键是所有权界定不清晰。“集体所有”概念模糊，集体成员资格认定模糊，集体成员对集体资产的权利是否均等模糊，不仅弱化了集体资产所有权的排他性，还造成了集体资产所有权归属在实际操作中不具有唯一性；同时，集体经济组织的收入分配关系也难以界定清楚，即剩余索取权模糊。当一个制度不再均衡的时候，制度变迁就会发生。由于村民对自身利益的追求和对现有集体资产管理体制的不满，原有的制度均衡已经被打破，农村集体经济组织产权制度改革势在必行。

中国农村集体经济组织产权制度改革始于上世纪90 年代经济发达地区，进入新世纪后，随着工业化和城镇化进程的加快，各地加大了推进农村集体经济组织产权制度改革的力度，明确集体资产的产权归属，改变集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有稳定的分红收益。

（一）基本情况

据农业部2013 年度报表统计资料a，截至2012 年年底，全国共有30 个省（区、市）的3.2 万个村开展了产权制度改革（其中，已完成改制的村23092 个），占全国总村数的5.3%。改制村当年股金分红188.5 亿元，农民人均分红387.9 元。按省分析，2012 年，北京、广东、上海、江苏和浙江5 省（市）完成改制的村占全国完成改制村数的80% 左右。其中，上海市松江区14 个乡镇、107 个村已全部完成改制，共量化集体资产328.2 亿元，认定集体经济组织成员57 万人，在全国率先以区为单位完成了镇村两级农村集体经济组织产权制度改革。2013 年部分省（市）农村集体经济组织产权制度改革情况如表1 所示。

中国农村集体经济组织产权制度改革，按改制层面来分类，可分为村级改制和乡镇级改制，以村级改制为主；按改制时间来分类，可分为撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制，以撤村后改制为主；按资产构成来分类，可分为存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制为主。从各地的实践看，改制的主要做法是将农村集体经济组织的经营性实物资产和货币资产，经过清产核资和评估以后，按照劳动年限折成股份量化给本集体经济组织成员，同时提取一定比例的公益金和公积金（集体股），主要用于村委会或社区公共管理和村民公共福利事业支出，并实行按劳分配与按股分红相结合的分配制度。

中国推进农村集体经济组织产权制度改革的核心内容主要有三项：一是对农村集体经济组织进行清产核资和资产评估。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的基础性、前置性举措。在区、乡镇、村不同层级设立工作小组，负责指导、协调和实施农村集体经济组织的清产核资工作，妥善处理账物不符、坏账核销等遗留问题，并明确清产核资、资产评估以及资产评估报告的确认等相关程序和具体规则，为推进农村集体经济组织产权制度改革奠定基础。二是认定农村集体经济组织成员，开展“农龄”统计。为确保农村集体经济组织产权制度改革“起点”公平，得到广大群众的认可与拥护，必须明确集体经济组织成员的范围。三是农村集体资产股份量化到人，明晰产权。对集体资产因地制宜地采取全部资产折股量化、部分资产折股量化或者土地承包经营权折股量化等形式量化到人。对于插队落户、返城知青等人员，原则上以股权的形式兑付量化资产。农户量化后的资产股份，根据情况采取全额入股、按成员资格全额或部分入股、按“农龄”分档入股、存量资产与增量资产合并入股等不同形式，入股改制后的农村集体经济组织。这样，农村集体经济组织中的成员真正成为了股民。

（二）主要特征

多年来的实践证明，中国农村集体经济组织产权制度改革的前提是必须坚持集体所有制，而不能解散集体经济，不能否定集体经济数十年的发展成果。中国农村集体经济组织产权制度改革最适合的模式还是股份合作制，通过股份合作制产权制度改革，真正实现还权于民。现阶段中国农村集体经济组织产权制度改革以村为对象，在制度安排上采取有限责任公司、社区股份合作社和经济合作社等多种形式。

1. 从内容和做法上看，农村集体经济组织产权制度改革主要通过调整早期股份合作制的某些制度安排，进一步明晰和界定集体产权。一是资产量化范围扩大，由原来只是对集体经营性资产净值按一定标准折股量化扩展到将土地股份合作与其他资产股份一起折股量化。二是股权设置上以个人股为主导，集体股弱化，现金募集股根据需要设置。三是实行固化股权配置，稳定分配关系。目前多数地方采取了固化股权的办法，即福利配股实行“生不增，死不减；迁入不增，迁出不减”，允许个人股、募集股通过一定程序在集体经济组织内部转让、继承和赠与他人，但不得抽回。

2. 从制度特征看，农村集体经济组织产权制度改革以股份合作制为主，其制度设计仍然兼有合作制和股份制的特点。在股权设置上，以集体经济组织成员个人股为主导，体现了劳动者联合的根本属性。在股权界定上，兼顾各类集体经济组织成员的利益，且股东资格不向社会开放，体现了合作经济非资本联合的特征。

3. 从组织功能看，改制后的新型农村集体经济组织在具有企业性质的同时，还负担着村委会或社区的公共服务与社会管理等公共管理职能。这些新型农村集体经济组织通过在分配前预先提取公积金、公益金的形式来保证村委会或社区的公共管理职能。

4. 从改制推进的区域次序看，农村集体经济组织产权制度改革由大城市近郊地区、经济发达地区率先兴起，并有向大城市远郊农村、经济欠发达地区城郊扩展的趋势。在经济梯度发展规律的作用下，工业化和城镇化逐步由大城市周边农村向远郊农村、由经济发达地区向经济欠发达地区城乡结合部推进，为各地开展农村集体经济组织产权制度改革提供了外在条件。

（三）基本成效

以股份合作制为主要形式的农村集体经济组织产权制度改革，对于明晰集体资产产权和农民集体资产收益分配权、规范集体资产管理、激发集体经济活力、完善农村经济体制，都起到了重要作用，是继农村家庭联产承包责任制后中国农村的又一重大改革。

1. 制度成效。一是明晰了每个村民在农村集体经济组织中的产权份额，集体资产由共同共有变为按份共有，产权制度发生了根本变化。二是建立了农村集体经济组织成员按股份（份额）分红的制度，保障了集体经济组织成员的集体资产收益权。三是改制村普遍建立了“三会四权”（股东会、董事会、监事会，法人财产权、出资者所有权、出资者监督权、法人代理权）制衡机制，农民群众成为集体经济组织的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济组织名副其实的主人，农村集体经济组织的治理结构发生了根本变化。

2. 经济成效。一是农村集体经济总量增长。通过改制，一方面，农村集体经济组织建立起现代企业制度，形成了与市场经济相适应的运行机制，为新型农村集体经济组织发展创造了良好的体制环境；另一方面，农民在集体资产中的产权得以明晰，可以更好地行使当家做主的权利。根据对上海市闵行区29个2010 年改制的农村集体经济组织的调查，集体净资产由2010年的21.64 亿元增长到2013 年的38.91 亿元，增长了79.8%。二是农民收入显著增加。通过改制，集体资产产权得以明晰，农民开始享有分红收益，财产性收入稳定增加，初步建立起农民增收的长效机制。以上海为例，2013 年，全市237 家村级改制集体经济组织中，有89 家进行了收益分红，比上年增加了28家；年分红总额5.38 亿元，比上年增加了1.12 亿元；人均分红3042 元。全国农村改革试验区——闵行区城乡居民可支配收入比由2010 年的1.53∶1 缩小到2013 年的1.48∶1，财产性收入在农民可支配收入中的占比由2010 年的17.1% 上升到2013 年的18.3%。近年来，通过农村集体经济组织产权制度改革，上海农民人均可支配收入中，财产性收入逐年增长（表2）。

3. 社会成效。通过“还权于民”式的农村集体经济组织产权制度改革，建立新型农村集体经济治理机制，农民可按份共有集体资产、参与集体经济组织管理并分享集体资产收益，有效解决了长期存在的因土地征占、资产处置、财务管理和收益分配等问题引发的社会矛盾，维护了城镇化快速发展地区的社会稳定。改制后农村集体经济组织收益增加，农民分红逐年增长，农民入股积极性和满意度提高。

中国各地在推进农村集体经济组织产权制度改革的过程中，普遍存在着几个突出的问题：

（一）关于思想认识问题

基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革存在的思想认识问题，比较有共性的有“五怕”：一怕难。农村集体经济组织产权制度改革是一项较复杂的系统性工作，政策性很强，没有现成的经验可以参照，工作难度很大。二怕烦。农村集体经济组织产权制度改革程序复杂，工作量大，势必更多牵制工作精力，难免存在怕烦情绪。三怕乱。农村集体经济在发展过程中或多或少遇到过这样那样的问题，不少问题都是历史形成的，基层干部不愿去捅“马蜂窝”。四怕失权。开展农村集体经济组织产权制度改革要求建立完善的组织治理结构，凡涉及集体资产和集体经济组织成员切身利益的重大事项，都必须提交成员（代表）会议讨论。一切权利运作都要在阳光下进行，基层干部因改革后失权难免会有失落感。五怕失利。长期以来，相对于财政资金，乡镇、村领导对集体经济收入的支配权更大，基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革没有积极性。

除上述“五怕”以外，乡镇、村干部反映最突出的是改制后集体经济组织成员普遍对股份（份额）分红期望较高，没有分红的盼分红，已经分红的希望分红比例能每年递增，而且村与村之间、乡镇与乡镇之间集体经济组织成员还会互相攀比，这对基层干部造成了较大的压力，不少乡镇、村干部都提出，担心改制后分红达不到集体经济组织成员的预期，会影响自己的威信和日常工作的开展。在村一级，村干部还提出，改制前村委会和集体经济组织的社会管理、公共福利、帮困救助等方面的开支都是“混账、混用”，而改制后细化并落实这些开支，困难很大。在乡镇一级，主要问题是土地补偿费不少已被乡镇用于开发建设，因此，乡镇对改制工作能拖则拖，工作积极性明显不高。上述推进农村集体经济组织产权制度改革中遇到的现实问题，并不是孤立存在，而是互相交织、互相影响的。对此，要针对不同问题，寻找不同的办法，通过有针对性的宣传和有操作性的指导，妥善加以解决，才会收到好的效果。

（二）关于农村集体资产量化范围问题

中国农村现有的集体经济组织是从人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来的，与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织。各级农村集体经济组织按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属，依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。农村集体资产的量化，是对被认定为属于现有集体经济组织成员的共有资产，按照一定标准，采取股份的形式在本集体经济组织成员之间明晰产权的过程。因此，农村集体经济组织产权制度改革不能突破原有集体经济组织的范围，这是推进改革、制定政策的底线。目前，各地对于集体资产量化范围的认识还不尽相同：一种观点认为，应当对集体经营性净资产进行量化。这种资产量化方式易于操作，可以较好地规避土地等资源难以评估作价的问题，改革的困难会小一些。另一种观点认为，应该把经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列入量化的范围。这样才能保证农村集体资产的完整性，才是彻底的改革，才可以盘活农村集体的全部资产，使其发挥更大的价值，更好地实现并保护农民的财产权益。

应该说，上述两种认识都有一定的理由。这是因为集体资产的范围有狭义与广义之分。狭义的集体资产仅指集体账面资产，也就是经营性资产和非经营性资产；广义的集体资产还包括土地等资源性资产，资源的使用、处置、经营收益分配也是集体资产管理的重要内容。因此，本文认为，对于集体资产量化的范围，在中央制定统一的标准前，各地可以先量化经营性资产，暂不量化非经营性资产和资源性资产。待经济发展到一定程度，各方面条件允许，农村集体资产监管制度比较健全后，则可以对这三类资产实行同步量化。主张当前应将集体资产量化的重点放在经营性资产方面的理由主要有两点：一是非经营性资产主要是公共使用的农村集体资产，属纯公益性的，现阶段没有必要折股量化；二是土地等资源性资产的价值一时难以评估，价值尚未显现，因而可以不量化，但集体经济组织因土地被征收而获得的土地补偿费和因集体资产置换增值而增加的收益，则应及时足额予以追加，以保障集体经济组织成员的集体收益分配权。当然，如果农村基层干部、农村集体经济组织成员一致要求对土地等资源性资产进行量化，则应允许农村基层组织进行探索。农村集体资产量化总的原则是，尊重集体经济组织成员选择，获得集体经济组织成员认可。

（三）关于农村集体经济组织成员资格认定问题

认定农村集体经济组织成员资格，是为了确定集体资产的归属。农村集体资产是一种特殊的财产，集体资产的问题总是与集体成员的身份联系在一起。目前农村集体经济组织成员身份的认定无法可依，多数处于乡村自我管理的状态，受当地乡规民约、传统观念和历史习惯等因素影响较大，“乡土”色彩较浓。在具体实践中，各地对农村集体经济组织成员身份的认定方法各不相同，但归纳起来，主要是以农民居住地和承担农村集体经济组织权利义务的情况作为认定标准。事实上，这种以户籍作为集体经济组织成员认定标准的做法在各个地方的执行情况也是不同的。

对农村集体经济组织成员身份的认定需要一个明确的标准，而这个标准不能由集体经济组织自行制定。由于在短期内制定一个全国统一的农村集体经济组织成员认定标准也不现实，但城镇化进程中或者“村改居”过程中对集体资产进行量化分配，不可避免地会遇到农村集体经济组织成员身份认定的问题。本文认为，对这一问题，各地可根据实际情况出台地方性法规或规范性文件，规定农村集体经济组织成员身份认定的标准，制定操作细则。待条件成熟后，由全国出台原则性的认定标准。总体考量是：农村集体经济组织成员资格应基于由该组织较为固定的成员所组成的具有延续性的共同体，其成员原则上应该在该组织所在地长期固定地生产、生活，形成事实上与该组织的权利义务关系及管理关系，并结合是否具有依法登记的该组织所在地常住户口来认定。在此大前提下，对一些特殊或者疑难问题，可充分尊重农村集体经济组织的自主权。

根据对发达地区不少农村集体经济组织改制实践的观察与总结，以“特定时间集体经济组织所在地农业户口和对集体资产贡献大小”作为依据，是目前能够找到的认定农村集体经济组织成员资格的有效方法，将其作为认定农村集体经济组织成员资格的依据，既比较合理，也具有可操作性。

本文认为，农村集体经济组织成员资格的认定大致有两个范畴：一般农村集体经济组织成员资格的认定和特殊群体成员资格的认定。后者可分为两个类别：一是具有本村户籍并居住在本村集体经济组织所在地，但未能对本集体经济组织尽义务的人员，例如未成年人、老弱病残和其他丧失劳动能力的人；二是长期居住在本组织所在地，对本集体经济组织尽了义务而没有本村户籍或户籍已迁移出去的人，例如超生子女、服役军人等。

鉴于农村各类人员的情况不同，在符合相关政策精神的前提下，农村集体经济组织成员资格的认定应充分尊重农村集体经济组织的自主权，遵循“尊重历史、照顾现实、实事求是”的原则。在具体操作过程中，可把握以下几个关键：一是涵盖不同群体。农村集体资产是各个历史阶段农村集体经济组织成员劳动成果的累积，因此，成员资格的认定也应涵盖各个阶段的不同群体。二是权利义务对等。履行义务是享受权利的前提，成员享有的权利应与其对农村集体经济组织承担的义务和做出的贡献相当。三是防止政策“翻烧饼”。成员资格的认定涉及每位农村集体经济组织成员的切身利益，应当采取一致的标准，不能实行双重标准。四是坚持程序公开。由于广大群众对农村集体经济组织成员的变化情况最了解，也最有发言权，应坚持程序的合法性与公开性相结合，将成员资格认定的决定权交给农村集体经济组织成员，由他们充分协商、民主决定。五是杜绝侵犯权益。在成员资格认定工作中既要坚持少数服从多数，又要保护少数人的利益，防止多数人侵犯少数人的合法权益。

（四）关于股权（份额）设置问题

在股权（份额）设置形式上，各地的做法不尽相同，主要区别在于是以“农龄”还是以“人头”为股份设置的依据，以及股份是否可以转让两个方面。本文认为，无论是产权制度改革还是撤村建居集体资产的处置，在股权（份额）设置上都应以“农龄”为主要依据，这已得到了基层干部和群众的充分认可。以“农龄”为股份设置的主要依据，较好地体现了人与户的有机结合。今后，可在继续维持以“农龄”为股份设置主要依据的基础上，适当考虑其他因素，同时进一步研究将人与户更有效地结合，以户为单位发放社员证，并相应明确户内每个成员的股权（份额）。

就全国各地农村集体经济组织产权制度改革的情况看，当前股权（份额）设置所面临的最大问题是是否设置集体股。一些地方在改制时设置了集体股，主要是出于两方面的考虑：一是担心没有集体股，集体经济组织就失去了公有制性质；二是集体经济组织目前承担了大量的公共服务职能，需要通过设置集体股筹集公共事业所需经费。而大部分地方则主张不设集体股，主要是因为如果改制时保留集体股，随着城镇化进程的急剧推进，集体积累逐渐增加，会再次出现集体股权属关系不清晰的问题，需要进行二次改制；此外，集体股在集体经济组织变更或重组时还将面临再分配、再确权的问题，极易产生新的矛盾。因此，上海、江苏、浙江等地在改制时原则上不提倡设置集体股。当然，如果基层干部和群众一致要求设置集体股，则应充分尊重群众的选择，由农村集体经济组织通过公开程序自主决定。对这一问题，本文认为，对于城镇化进程较快、已实现“村改居”的地方，应明确不设置集体股，其日常公共事业支出，可以通过在集体收益分配中提取公积金、公益金的方式来解决，其具体比例或数额由改制后的新型农村集体经济组织成员（代表）会议在讨论年度预决算时决定。

（五）关于改制后农村集体经济组织的产权制度安排和治理结构问题

中国《宪法》明确规定，社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制；农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。这是《宪法》赋予农村集体经济组织的明确的法律地位。《民法通则》将民事主体区分为公民和法人，法人分为企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人四类。农村集体经济组织与企业等法人组织属于完全不同的组织类型，其法人地位并未明确。有法律地位而无法人地位，导致农村集体经济组织无法作为完整的市场主体参与经营竞争，这个问题始终困扰着中国农村集体经济组织产权制度改革。

对完成产权制度改革后的农村集体经济组织的产权制度安排和治理结构，各地主要采取了三种形式：一是有限责任公司，二是社区股份合作社，三是经济合作社。这三种形式中，有限责任公司是按照《公司法》进行工商登记的公司法人，但其股东只能在50 人以下，与乡镇、村集体经济组织成员成千上万的特点不相适应，因此，改制的农村集体经济组织只能采取隐性股东的做法，大部分集体经济组织成员的权利难以得到法律的认可和保护。社区股份合作社在工商部门登记的，主要是参照《农民专业合作社法》登记的法人，它有效解决了股东人数限制的问题，但由于社区股份合作社是较特殊的法人，对它没有专门的税收、财务制度，因此，在税收、财务方面所执行的是适用于公司法人的相关制度，在运营中社区股份合作社要缴纳营业税、城市维护建设税、房产税、土地使用税、企业所得税等各项税赋，税费负担较重。无论是有限责任公司还是社区股份合作社，它们都对股东（集体经济组织成员）进行收益分配，而股东都要缴纳20% 的红利税（即个人所得税），这在很大程度上增加了新型农村集体经济组织的负担（一般情况下，为增加农民收入，红利税由公司、社区股份合作社代缴），影响了农村集体经济组织改制的积极性。经济合作社是一种组织创新，不需进行工商登记，由县级以上人民政府颁发证明书，并可凭此证明书申领组织机构代码证，分红时不需要缴纳红利税。但是，经济合作社不是法人主体，无法作为出资人对外投资，这在一定程度上影响了经济合作社的持续发展。新型农村集体经济组织的内部管理及外部环境如表3 所示。

（六）关于集体资产股份流转问题

在市场经济体制下，只有集体资产股权自由流转，才能实现生产要素的优化组合，才能体现农民所持集体资产股份的价值，也才能显现它们作为生产要素的潜在市场价值。如果仅对集体资产确权，而不允许其股权流转，那么，量化的集体资产就只能是“僵化的资产”，不能与其他要素实现优化组合，也不能像其他产权一样产生增值的效能。因此，从长远看，为充分发挥集体资产股份自由流转的效应，应该赋予其流转的权能。

然而，考虑到当前中国农村社会的开放程度和农村集体经济组织产权制度改革的发展状况，本文认为，目前农村集体资产股份可在本集体经济组织内部转让，全面对外流转的条件尚不具备。这是因为改制后的农村集体经济组织，其成员所获得的股权，大多还是福利性质的，在很大程度上还承担着农村社会保障的职能，农村集体经济组织成员也没有将集体资产股权对外流转的意愿。加之目前大部分地方未将土地资源纳入改制的范围，农村集体资产的价值并未完全显化。为了切实保护农村集体经济组织成员的资产收益权，确保农村集体资产保值增值，本文认为，现阶段农村集体资产股权不宜对外开放流转，以防止外来资金进入后控股农村集体经济。当然，将来随着农村集体资产价值的不断显化，股权流转制度的不断健全，可以在风险可控的前提下试行农村集体资产股权对外开放流转，逐步探索生产要素的流动方式。

（七）关于新型农村集体经济组织治理结构完善问题

农村集体经济组织产权制度改革的目的是实现“政企分开”、“政资（财政资金与集体资金）分离”，建立较为完善的现代企业制度和法人治理结构。但是，目前已完成产权制度改革的农村集体经济组织，其董事长或理事长大多仍由乡镇书记或村书记兼任（书记多为外派的，往往不是本集体经济组织成员）。这种做法在改革起步时，体现了强有力的组织保障，也符合农村的实际情况，但与集体经济组织的本质特征并不相符，长远来说还需进一步规范。由于长期以来村级组织的运转经费主要依靠农村集体经济来保障，一些村改制后，并未真正实现村委会经费和集体经济组织经费分账管理、分账使用；同时，新型农村集体经济组织的董事会或理事会、监事会成员大多仍由乡镇党政主要领导和机关干部、村领导班子成员等兼任，管理上仍沿用原有管理乡镇、村级组织的方式，难以真正改变政府主导的固有模式，一定程度上也缺乏驾驭市场经济、适应市场竞争的能力。

对于这一问题，本文认为，要进一步健全各级农村集体资产监督管理委员会的职能，加强对农村集体经济组织重大项目投资、大额度资金使用、资产变动、收益分配方案、财务审计和重要人事安排等重大事项的审核。全面建立健全乡镇农经站，由农经站具体承担乡镇和村集体资产监督管理的日常工作。改制为有限责任公司和社区股份合作社的农村集体经济组织的治理机构，则按照相关法律政策规定来操作。改制后成立的经济合作社依法代表全体成员行使农村集体资产所有权，是农村集体资产管理的主体。经济合作社依照章程建立成员代表会议制度、成立理事会和监事会。成员代表会议是改制后农村集体经济组织的权力机构，凡涉及集体资产和成员切身利益的重大事项，必须提交成员代表会议讨论，经2/3 以上代表同意方可实行，并及时上报给上级集体资产监督管理委员会。理事会作为成员代表会议的执行机构，负责经济合作社的日常事务管理工作。监事会作为监督机构，代表经济合作社全体成员对集体资产经营管理活动进行监督。经济合作社理事会理事和理事长候选人应当具有农村集体经济组织成员的资格，奉公守法、熟悉经营管理、善于组织协调、在成员中有一定的声望。理事会理事和理事长由成员代表会议一并选举产生。经济合作社理事会可以聘用职业经理人来经营管理经济合作社。经济合作社监事长由上级集体资产监督管理委员会委派，监事会监事由成员代表会议选举产生。

（八）关于新型农村集体经济组织与村委会或社区管理关系问题

当前已改制地区普遍反映，改制后村党支部、农村集体经济组织与村民自治组织职能交叉，未能做到各司其职、各负其责。事实上，新型农村集体经济组织仍然承担了村委会或社区公共管理的职能和相应的费用，长期以往这既会影响甚至拖累新型农村集体经济组织发展，又易引发农村集体经济组织成员与村委会或社区居民之间的矛盾。

本文认为，应积极创造条件，加快推进改制后农村基层组织政治职能、公共服务职能和经济职能的相互分离。村级党组织要发挥好领导核心的作用，领导和支持基层各种组织依法行使职权。村民自治组织要依法开展群众自治，搞好自治管理和公共服务。农村集体经济组织负责集体经济的运营和管理，发展壮大集体经济，提高集体经济组织成员的财产性收入。

推进农村集体经济组织产权制度改革后的一项重要制度安排就是实行“村经分离”。所谓“村经分离”，是指新型农村集体经济组织和村委会在职能、经费、人员等方面实行分离，其中主要是经费的分账使用和分账管理。这项改革在广东东莞、江苏苏州等地都已进行了有益的探索。本文认为，在城镇化进程很快、已经撤村建居的地方，原村委会承担的社会管理职能可以转交相应的社区（居委会），相关费用纳入社区（居委会）财政支出予以保障。改制后的农村集体经济组织主要负责集体资产的经营管理，并按股向其成员分红，不再承担社会管理的相关费用。在尚未撤村建居、但农村集体经济组织已经改制的地方，村委会主要承担社会管理的职能，相关费用由财政予以保障；新型农村集体经济组织承担经济职能，主要负责集体资产的经营管理，并按股（份额）向其成员分红。村委会和新型农村集体经济组织要分设账目，并按相应的会计制度加强账务管理。

（九）关于改制后农村集体经济发展问题

推进农村集体经济组织产权制度改革不仅是要进一步明晰农村集体资产的产权关系，建立适应社会主义市场经济体制的新型经济主体，更重要的是，要促进农村集体经济持续发展，让农民共享集体经济发展的成果。总体来看，城镇化进程较快的地区，在一定程度上受到规划、土地等方面的制约，新项目难以引进，老项目难以发展，农村集体经济发展后劲不足。同时，由于缺少相关政策的扶持和专业经营人才的支撑，新型农村集体经济组织不宜盲目投资，而应视自身条件，因地制宜确定发展方式。本文认为，在面上，目前村级集体经济组织自主经营的，一般以发展物业不动产经营为主，尽可能减少经营风险，确保农村集体资产保值增值，确保农民长期获得收益。当然，在人力、经济等条件允许的情况下，农村集体经济组织也可以利用各类资源，通过托管或者入股的形式参与经济开发，将农村集体拥有的各类资产和潜在优势转变为现实的增收能力，不断发展壮大农村集体经济。

（十）关于乡镇集体经济组织改制问题

与村级相比，乡镇一级农村集体资产数量更大，涉及面更广，改制政策性更强，情况更复杂。本文认为，在加快推进村级集体经济组织产权制度改革的同时，还应关注乡镇集体经济组织产权制度改革，积极开展试点。这项工作，目前全国鲜有先例。本文认为，应借鉴村一级的改制经验和做法，积极予以推进。在推进过程中应牢牢把握两条底线：一是以“农龄”为确定股份的主要依据。改制时乡镇集体经济组织也要坚持以“农龄”为主要依据确定成员在集体资产中所占的份额（股份），并以此作为以后收益分配的依据。二是公开、公平、公正。乡镇集体经济组织改制同样要充分尊重群众的意愿，坚持民主决策，确保集体经济组织成员对这项改革的知情权、参与权、表达权和监督权，将公开、公正、公平的精神贯穿于改革的全过程。

四、主要结论与政策建议

总结各地经验，当前和今后一个时期，中国农村集体经济组织产权制度改革要以保护农村集体经济组织及其成员的合法权益为核心，以创新农村集体经济组织产权制度改革形式为手段，以建立农村集体资产、资金和资源运营管理新机制为要求，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村集体经济组织产权制度，确保农民收入持续增长。

农村集体经济组织产权制度改革要由试点地区为主向全国推进，由村级集体经济组织改制为主向乡镇、村级集体经济组织改制联动推进。在城镇化进程较快、实行撤村建居的地区，农村集体经济组织产权制度改革可选择有限责任公司、社区股份合作社的形式，然后有限责任公司和社区股份合作社及时进行工商登记，取得法人主体身份；在城镇化进程较慢的地区，农村集体经济组织产权制度改革可选择经济合作社的形式，重点推进集体资产股份量化，确定成员各自在集体资产中所占的份额，搞好成员收益分配，着力增加农民财产性收入。

为加快推进农村集体经济组织产权制度改革，本文对改革进程中亟待解决的共性问题提出三点建议：第一，解决投资主体问题。由于经济合作社不是法人主体，无法作为出资人对外投资，在一定程度上影响了经济合作社的持续发展。应制定扶持政策，允许经济合作社作为投资主体兴办企业。第二，落实税费减免政策。对改制为有限责任公司、社区股份合作社的新型农村集体经济组织按照股份向成员进行收益分配的，暂缓征收个人所得税；或将分红所得计入农村集体经济组织成员的工资薪金，对超过月均3500 元的部分，再按规定征收个人所得税。上述政策，可以在全国农村改革试验区内先行先试，取得经验后再逐步向全国推开。第三，加快启动农村集体经济组织立法。目前中国对农村集体经济组织还没有专门立法，农村集体经济组织一直无名无实，实践中村民委员会往往代行了农村集体经济组织的权利和职能。要抓紧开展农村集体经济组织立法调研，制定《农村集体经济组织法》或者相关条例，赋予农村集体经济组织法人地位，明确其组织形式、职能定位和管理办法。

参考文献略