陆铭等:城乡和区域协调发展

陆铭 李鹏飞（上海交通大学安泰经济与管理学院）

中国是一个转型和发展中的大国。自新中国成立以来，以改革开放为标志，中国实现了从落后向现代化，从半封闭向开放，从农业社会向后工业化社会的快速转型和发展。这个过程伴随着人口、资本等生产要素在空间布局上的巨大变化，即从农村向城市，从内陆向沿海，以及从小城市向大城市的集聚。在此过程中，传统的体制观念对于市场驱动的转型和发展产生了巨大的制约；与此同时，在不同的历史阶段，政府又制定并实施了一系列的城乡和区域协调发展政策，努力在发展和平衡两个目标之间实现双赢。面向未来，在更高水平的改革和开放进程中，在经济现代化和全球化的持续推进中，经济和人口空间布局将进一步调整，不平衡是普遍存在的，要在发展中促进相对平衡。因此，城乡和区域的协调发展仍然是中国经济和社会发展的重要主题，是完整、准确、全面贯彻新发展理念的要求之一。

下好发展的全国一盘棋，协调发展是制胜要诀。习近平总书记指出：“协调既是发展手段，又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度。”城乡和区域协调发展既要通过市场竞争实现经济效率，又要关注地区发展不平衡带来的一系列问题，而效率与平衡的兼顾则需要依靠科学，也就是尊重客观规律。按照效率优先、兼顾公平和科学至上的原则，在地区经济非均衡发展过程中不断追求地区间的相对平衡和动态协调（国家发展改革委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所课题组，2003）。

城乡和区域协调发展的目标包括三个方面。首先是地区间分工协作，形成统一大市场，具体要在规划布局、要素配置、产业发展、基础设施、公共服务、生态保护等方面相互融合和协同发展，充分发挥中国超大规模市场优势。其次是经济增长，即协调发展的目的是各个地区的经济发展能够建立在各自比较优势的基础上，实现各地区经济持续健康发展。最后是共同富裕，协调发展的最终目标是各地区间差距趋于缩小，不断提高人民群众的获得感、幸福感、安全感，这是社会发展到一定阶段的必然选择，更是社会主义的本质要求。

（一）城乡和区域之间分工协作，形成统一大市场

实现城乡和区域协调发展，“不能简单要求各地区在经济发展上达到同一水平，而是要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子。”因此，尊重客观经济规律，根据各地区比较优势进行分工协作是城乡和区域协调发展的基础。

中国是幅员辽阔的大国，城乡和区域间的要素禀赋和比较优势各异，这一客观条件决定了不同地区在产业布局和主体功能等方面必须进行分工，从而实现全国资源的有效配置，而地区分工反过来又需要形成统一大市场来满足各自发展需求。在不同的地理、自然、资源、历史等条件差异下，在统一大市场的基础上，不同地区将根据自身的比较优势和功能分工开展国内国际贸易。在全球化的大背景下，沿海沿江地区通常具有好的港口条件，从而具有发展出口导向型制造业的比较优势。而现代经济发展（特别是服务业发展）则因为强大的规模经济效应，呈现出向中心大城市及周围的中小城市集聚的特征。其他地区和农村的比较优势则以农业、旅游和自然资源类产业为主。

城乡和区域间形成统一市场有利于充分发挥中国经济规模的优势，并且产生市场规模和分工之间的相互促进。具体而言，统一大市场不仅能够分摊发展战略性产业和提供公共品的成本，更有利于技术创新和现代经济集聚效应的实现，是大国规模效应的重要前提。此外，城乡和区域之间的分工协作，还能加强地区间的经济社会联系，有利于国家的团结和统一（陆铭，2016）。反过来，市场规模也有深化分工的作用，这就是经典的“斯密定理”的含义。随着基础设施的完善和一体化程度的加深，市场规模的扩大会产生促进城乡和区域间分工的作用。

（二）促进生产要素在城乡和区域间的合理流动和高效集聚，推动经济高质量增长

生产要素的合理流动是各个地区发展自身具有比较优势的产业的前提保障。从微观层面来看，生产要素的流动是寻求要素回报最大化的过程，有利于资源配置效率的提高，也是不断发现各地区比较优势的过程。通过生产要素的合理流动和高效集聚，在全球范围之内，现代化水平越高的国家，城市化水平越高，同时经济和人口越是集中在少数地区（World Bank, 2008）。

在现实中，生产要素的集聚能带来规模经济，规模经济则通过分享（企业间分摊基础设施等固定投入）、匹配（不同的企业和劳动者高效地匹配）和学习（知识的外溢和经验积累）这三个机制来促进经济增长（Duranton & Puga, 2004）。另一方面，高技能劳动力得益于人力资本的外部性，其生产率不断提高，分工不断细化，从而产生对低技能劳动力的需求，也就是城市内高、低技能劳动力的互补性。人力资本外部性和技能互补性成为城市发展的基础，是现代经济增长的核心，也是不同劳动力向着大城市及其周围地区集聚的动力（梁文泉和陆铭，2015，2016；陆铭，2017a；Glaeser & Lu, 2018）。

在世界范围之内，城市发展呈现出强大的路径依赖性特征。在给定的技术条件和制度环境之下，一个国家内部将形成若干个不同规模的城市群，城市群内部的中心大城市与周边中小城市连片发展成为都市圈，并辐射带动外围中小城市和农村发展。一个国家内部不同规模的城市形成一个相对稳定的城市体系，只有少数重大的技术进步或制度变迁才能改变城市体系。在中国历史上，重大的技术进步例如海运（河运）取代陆上运输成为贸易的主流方式，使得中国经济重心转向东部，特别是东南沿海；重大的制度变迁例如中国经济从半封闭走向开放，使得沿海地区再次获得了经济发展的优势。改革开放以来，中国形成了京津冀、长三角、粤港澳三大沿海城市群，以成渝为核心的城市群第四极，以及若干个中西部和东北地区的区域性城市群，其中，九个国家级中心城市周围形成了都市圈发展态势。随着时间推移，这一城市体系呈现出了明显的路径依赖性特征。一些计划经济时期通过行政力量来干预经济和人口空间分布的政策，其影响正在逐步减弱（夏怡然和陆铭，2019）。

（三）推动城乡和地区间在人均意义上的平衡发展，实现共同富裕

共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，集中体现了我们党全心全意为人民服务的根本宗旨。然而，在现实中，当前中国仍然存在着城乡和区域发展不平衡，而且城乡和地区间差距一直是中国收入差距的重要来源（万广华，2006），这是中国经济不平衡不充分发展的重要表现。但发展是否平衡，关键是看人均GDP、人均实际收入等指标的差距，而不是传统思维下的城乡和区域之间GDP总量差距。GDP总量差距是由不同地区的综合条件、产业结构和规模经济强弱决定的，而人均意义的指标往往更能反映居民的实际生活水平和在发展中的获得感。党的十八届五中全会强调，坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。在一国内部，共同富裕的实现意味着城乡和区域间在人均意义上的平衡发展，为此政府需要通过一些政策帮助欠发达地区，最终走向城乡和区域协调发展的状态。其中，核心的理论问题就是，如何在经济和人口集聚在少数优势地区的趋势下，实现城乡和区域间在人均意义上的平衡发展。

（一）兼顾效率与平衡的城乡和区域协调发展，关键在于人口自由流动

生产要素在城乡和区域之间的合理流动和高效集聚有利于实现经济效率，其中资本流动往往会扩大地区间经济总量的差距，而人口的自由流动则能够兼顾效率与平衡，最终实现城乡与区域间在人均意义上的平衡发展。

人口流动的本质是人们对美好生活的向往，而人口流动的重要驱动因素就是地区收入差距。在不存在流动障碍的情况下，人口流动的结果既是劳动力资源的最优配置，也是地区间实际收入和生活质量趋同，即达到“空间均衡”状态。具体来说，当区域间存在人均收入差距时，人口会从欠发达地区向发达地区流动，这使得欠发达地区的人均资源拥有量（如土地、矿产等）提高，从而推动当地人均收入快速提高。与此同时，在发达地区，人口的流入导致劳动力市场供给充足，工资上升速度放缓。在这两种效果的共同作用下，人口流动会导致区域间人均收入差距缩小，而收入差距的缩小反过来又会削弱人口流动的动力，最终地区间人均收入和各城市的人口规模都达到空间均衡的状态。在空间均衡模型中，经济的集聚和区域间的平衡发展同时实现（Roback，1982；陆铭等，2019）。

（二）在统一货币区条件下，通过劳动力流动促进城乡和区域健康发展

中国作为一个统一的发展中大国，各地区从国家成立之初就天然地组成了统一货币区，在全国范围内使用同一种货币，由中央银行执行统一的货币政策，在全国实行统一的对外汇率，而决定这个汇率水平的一般是全国平均的劳动生产率。然而，由于仍然存在户籍和土地制度限制，劳动力未能充分流动，地区间的经济发展水平和劳动生产率仍然存在很大的差异。这意味着，全国统一的汇率对劳动生产率较低的中西部地区是偏高的，对劳动生产率较高的东部地区是偏低的。

在统一货币区条件下，内陆地区受到相对不利的地理因素和偏高的汇率水平的制约，不能通过货币贬值来增加出口的竞争力，而且由于工资刚性，通过降低工资来提高竞争力也是难以实现的，导致其难以通过产品和服务的出口贸易来发展经济。与此同时，内陆地区未充分流出的劳动力带来了公共服务和社会保障的刚性支出，而经济发展的滞后导致税收增长不足，于是地方财政出现严重的收支不平衡，最终导致内陆地方政府高度依赖借债和中央转移支付。因此，统一货币区内部不同地区劳动生产率的巨大差异是产生地方政府债务问题的根源，也为城乡和区域的持续健康发展带来了巨大隐患。为了从根本上解决地方政府债务问题，必须消除劳动力充分自由流动的障碍，以此来缩小地区间的劳动生产率差距，从而减少欠发达地区的支出压力，推动欠发达地区经济健康发展（钟辉勇和陆铭，2015）。

（三）在城乡和区域协调发展中，政府更好的发挥作用

城乡和区域间人均GDP的差异可以理解为人口布局与经济布局在空间上的不匹配，因此，为实现地区间在人均意义上的均衡发展，政策上有两种选择：一是引导人口布局接近经济布局，即根据人们自身发展需要，破除欠发达地区人口流动到发达地区的制度障碍（“动人”或“以人为本”），并辅之以配套的公共政策；二是引导经济布局接近人口布局，即鼓励建设用地指标、信贷资金、转移支付等资源流动到欠发达地区（“动钱”或“以地为本”），使经济总量在全国的分布更为均匀。

在理论上，当地理因素和规模经济不重要时，资源向欠发达地区倾斜不会影响配置效率，这时“动人”政策和“动钱”政策是等价的。但在现实中，地理因素和规模经济对于经济发展至关重要（陆铭，2017b；陆铭等，2019），在这种情况下，符合客观经济规律的发展政策应是以“动人”政策为主，然后根据当地条件辅之以“动钱”的政策（陆铭和陈钊，2008）。除了消除劳动力流动障碍外，为满足人民对美好生活的向往，政府还需要针对人口流入地和人口流出地采取差别化的政策。在人口流入地，政府应该增加基础设施和公共服务的供给，使其顺应人口增长趋势。而在人口流出地，政府应该进行有效的财政转移支付，推进基本公共服务均等化。

城乡和区域发展的规律是有普遍性的，但每一个国家的历史和现实又决定了各自不同的发展路径。作为改革开放以来城乡和区域发展的起点，新中国前三十年是以工农并重、计划经济和封闭经济为背景的，人口和经济相对分散，并且经济重心偏北。改革开放以来的四十多年，东南沿海地区在全球化过程中获得并发挥了出口导向型制造业的比较优势，经济重心南移，城乡和区域差距不断扩大。城乡差距曾一度可以解释总体收入差距的一半以上，并贡献了总体收入差距变动的75%（World Bank, 1997）。后来，城镇内部基尼系数及其对总体收入差距的贡献率不断提高（程永宏，2007）。城镇基尼系数的变化在一定程度上反映了区域发展差异，而这一差异主要源于地理区位导致的发展禀赋差异。与之不同的是，城乡收入差距则与四个制度因素具有密不可分的关系，包括政府对农副产品价格的控制，农村居民承担不合理税负，城乡劳动力市场的分割和城市劳动力市场的封闭，社会福利和社会保障的歧视（李实，2003），虽然前两个因素已经在2003年以后逐渐消除，但后两个因素至今没有完全革除。在很大程度上，沿海地区经济的快速发展和地区间劳动力市场分割共同导致了人口空间布局调整滞后于经济布局的调整，从而表现为城乡差距和区域差距仍然巨大。在这一过程中，中国的城乡和区域发展呈现如下普遍规律下的特殊性。

（一）城市化率不断提高，但总体偏低，城市化缩小地区差距的作用受到制约

根据2020年人口普查，中国的城市化率已经达到63.89%，相比于1982年人口普查的20.91%，城市化率年均提高1.13个百分点，中国的城市化建设取得了巨大成就。但另一方面，由于户籍制度等政策的限制，中国的人口城市化率比同等发展水平的国家低10个百分点左右（杨宜勇，2000；Lu & Wan, 2014）。而且，劳动力流动障碍还使得人口向服务业比重较高的城市（特别是大城市）集聚不足，导致中国服务业发展滞后（钟粤俊等，2020），进一步制约了城市化进程。

事实上，农村问题的根本解决要靠城市化和工业化是很多专家学者的共识（王梦奎，2004；陆铭和陈钊，2008；陈锡文，2011），但核心问题在于，城市是否能够容纳足够多的农村转移劳动力。在全国层面，中国长期鼓励发展资本密集型部门的战略使得城市的工业化发展难以吸收足够的劳动力（陈斌开和林毅夫，2013）。在地方层面，城市充分享受着低廉劳动力成本带来的好处，因此，在拥有决定城乡政策权力的情况下，城市没有动机放宽户籍制度，更没有激励为流动人口提供相应的公共服务（陈钊和陆铭，2008）。在这样的背景下，中国的城市化水平总体偏低。同时，也正因此，在近年来，中央政府在推动地方深化户籍制度改革方面发挥了重要的作用。

曾经有一度，在城市化进程受到制度限制的背景之下，乡镇企业异军突起，为缩小城乡和区域差距发挥了重要作用。但需要注意的是，乡镇企业的存在有其特定的历史条件。当市场竞争愈发充分，城市大企业的规模优势更加明显，乡镇企业则逐渐没落（钟宁桦，2011）。在现代经济发展中，工业和服务业的发展高度依赖城市规模效应，因此，农村保留的少量工业和服务业将主要以服务本地需求为主。农村和远离中心的外围地区的比较优势仍然在农业、旅游业和自然资源等产业，而这些产业是高度依赖自然资源的，因此，要想提高这些地区从业人员的人均收入，根本途径在于允许部分劳动力自由流出。事实上，一系列研究也证实城市化有利于缩小城乡收入差距（陆铭和陈钊，2004；沈凌和田国强，2009），而且人口流动可以同时实现经济效率和缩小地区收入差距。然而，长期以来，中国劳动力流动受到较大限制，导致这一效应并不明显（姚枝仲和周素芳，2003；王小鲁和樊纲，2004）。

（二）城市体系的布局日趋合理，但城市规模分布仍存在不足

在1978年召开的第三次全国城市工作会议上，《关于加强城市建设工作的意见》提出控制大城市规模、发展中小城镇的城市工作基本思路。这使中国大城市的人口规模和经济发展长期受到政策限制，对城市化和城市体系产生了直接冲击（Lu & Wan，2014；Fang et al., 2017），并造成了效率损失，不利于国家的经济发展(Au & Henderson, 2006; 王小鲁，2010；陆铭，2017b)。

对于大城市人口进行控制的思路也与中国特殊的城市定义有关。事实上，中国的城市是一个行政管辖范围的概念，而其他国家的城市定义或者是更小的管辖范围（相当于中国的县），或者是一个经济上一体化的城市发展地区（即都市圈）。如果采用与其他国家相同的经济上一体化的城市定义，中国的大城市（都市圈）规模仍然偏小，其中排名在前30的大城市（都市圈）仍然有人口增长的空间（Li & Lu, 2021）。

在理论上，城市也存在规模不经济，即随着人口的增加，城市运行的成本越来越高，且边际递增。但在经验研究当中，城市的拥堵和污染与人口规模之间关系并不强，城市运行成本随人口规模而边际递增这一点并不一定成立。污染、拥堵等城市病的治理本身就可以利用人口数量的增加而实现规模经济（陆铭和冯皓，2014；李杰伟和陆铭，2018；郑怡林和陆铭，2018），而公共服务和基础设施的供给也存在这样的规模经济（王伟同和魏胜广，2016）。因此，出于对大城市病的担忧而去限制大城市发展，对缓解城市病收效甚微，但却会削弱城市的经济增长动力。

（三）地区间差距走过了先扩大再缩小的历程，但地区差距的缩小伴随着资源错配问题

改革开放之后，中国区域经济格局出现了重大调整，沿海区位优势结合倾向性政策使得东部省份经济快速增长，区域收入差距明显提高（Pedroni & Yao, 2006; Lau, 2010）。为了应对这一趋势，2000年以来，中国开始实施一系列的区域平衡发展政策，希望形成东中西优势互补、良性互动的区域发展格局。在实际操作上，中央政府主要通过财政转移支付、税收优惠、政府投资、金融和信贷支持等方式帮助中西部和东北地区发展。

在这一系列政策作用下，中国的地区间收入差距以2003年为转折点，经历了先上升后下降的过程，对阶段性地实现城乡和区域间协调发展产生了积极影响。但关于区域间人均GDP收敛的讨论要区分地区间收敛和国家间收敛。在国家之间，劳动力流动是不自由的。因此，当发达国家资本回报递减，资本将转移到发展中国家，此时，如果发展中国家利用劳动力丰富的比较优势发展经济，则可以实现与发达国家之间人均GDP的收敛。与国家间问题不同的是，国家内部可以通过劳动力自由流动实现资源配置效率的提高和区域间人均收入的收敛，这是效率与平等兼顾的。在阻碍劳动力流动的情况下，通过转移支付来帮助欠发达地区发展缺乏比较优势的产业，即使可以带来表面上的人均收入差距缩小，也将带来资源的空间错配，以及总体经济发展质量的下降，这并不是真正的可持续的区域收敛。事实上，由于地方政府大量通过负债来加大投资，而内陆地区在2003年以后出现了固定资产投资对GDP的拉动能力快速下降，因此，内陆地区的地方政府负债率远高于沿海地区（陆铭等，2019）。在全国范围内，企业全要素生产率也在2003年出现了增长放缓的拐点（向宽虎和陆铭，2015；Chen et al., 2019）。

此外，2003年左右，东部地区开始出现用工荒和工资上涨，这被认为是“刘易斯拐点”到来的标志（蔡昉，2010）。事实上，经典的刘易斯二元经济理论（Lewis, 1954）必须经过改造才能用来讨论中国的问题。该理论是劳动力自由流动情况下的二元经济理论，但是中国2003年左右仍存在较为明显的户籍身份和公共服务挂钩的制度，由此出现了民工荒和农村剩余劳动力并存的现象（陈钊和陆铭，2008；约翰·奈特等，2011）。除了制度约束外，2003年以来,政府开始实行倾向于中西部的土地供应政策,相应压缩东部的土地供应,造成东部地区房价快速上升（韩立彬和陆铭，2018）,并进而推升了东部地区的工资上涨（陆铭等，2015），从而导致了“刘易斯拐点”的表面现象。

（四）市场一体化程度总体上不断提高，但市场分割现象仍然局部存在

在改革开放后，中国国内商品市场经历了短时期的分割加剧后，呈现出市场一体化程度不断提高的趋势（桂琦寒等，2006；陈敏等，2007；范子英和张军，2009）。虽然如此，如果欠发达地区不能有效地分享优势地区发展的成果，它们就有动机最大化本地经济规模，发展那些不具有比较优势的产业，并产生重复建设和市场分割(陆铭等，2004；陆铭等，2007),而对于总量经济、招商引资和税收总量的考核，也加剧了地方本位和市场分割（周黎安，2007）。在既有的地方政府官员考核和晋升激励下，地方政府采取的模仿战略导致了产业同构和地方保护现象（刘瑞明，2007；吴意云和朱希伟，2015；赵婷和陈钊，2019）。而地方政府为了保护本地就业，不愿与周围地区分享利益，也会导致市场分割，甚至出现经济开放反而加剧市场分割的现象（Poncet，2005；陈敏等，2007；陆铭和陈钊，2009）。此外，最新研究表明，中国省际的边界效应也仍然在阻碍着地区间的经济往来。具体而言，对于一对距离200公里的城市而言，如果它们分属于不同的省份，那么它们之间的车流与同一省份距离约300公里的城市对相当，这说明市场分割现象仍然不可忽视（Zheng et al.,2022）。

总的来说，中国的城乡和区域发展既遵循了客观的经济规律，又呈现出转型和发展中大国的特殊性。改革开放以来，中国的城乡与区域协调发展取得了明显成就，但同时也仍然存在发展不平衡不充分的问题，这与中国特殊的历史背景和体制机制具有密不可分的关系。一方面，作为一个转型国家，中国当前的体制机制和发展观念等仍然受到过去农业社会和计划经济的影响。在体制机制方面，土地制度、户籍以及公共服务与户籍身份挂钩的制度等成为制约城市化发展的障碍，这也使得经济和人口的空间布局调整偏离了客观经济规律。此外，改革开放以来的快速城市化也对社会观念的转变带来了巨大挑战，社会中普遍存在一些思想误区，比如将经济规律下的经济和人口向大城市及周围集聚的现象理解为大城市对于中小城市的虹吸效应。另一方面，在城乡和区域发展中，中央政府的协调机制发挥了重要作用。在农村发展中，中国政府不断深化农村改革，全面推进乡村振兴，这对于社会共享发展成果具有重要意义。在区域发展中，面对地区间发展差距不断扩大，中央政府从2000年开始先后实施了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起等战略，努力推进区域间的平衡发展。进入新时代，中央进一步提出实施京津冀协调发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护与高质量发展、粤港澳大湾区建设、海南全面深化改革开放等重大区域发展战略，进一步推动区域协调发展。作为一个仍处于转型和发展中的大国，中国在未来需要不断改革过去遗留下的体制机制和观念障碍，尊重经济发展的客观规律，更好发挥政府的作用，最终实现城乡和区域的协调发展。

（一）进一步提高城市化水平和流动人口市民化水平

当前城乡间仍存在明显的收入和公共服务差异，且人口流动受到户籍制度等政策的限制，但即便如此，中国2020年的城市化率已经达到了63.89%。在可以预见的未来，如果城乡间和地区间统一大市场的制度性障碍被破除，中国的城市化率必然会进一步提高。事实上，近年来，中国的户籍制度改革取得了重大进展。根据《2019年新型城镇化建设重点任务》，城区常住人口在500万以下的城市的户籍制度有望全面放开，但仍需要注意的是，城区常住人口在500万以上的特大、超大城市的户籍制度将继续保留。根据2019年《城市建设统计年鉴》的数据,2019年城区常住人口高于500万的城市有上海、北京等10个城市。如果用市区常住人口与户籍人口的差粗略估算流动人口的话，那么2019年这10个城市的净流动人口占全国296个城市的净流动人口比例为49%，而仅北京、上海、广州和深圳四个城市的净流动人口占比就达到36.3%。由此可见，少数大城市将成为未来深化改革户籍制度的重点。根据《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，实行积分落户政策的城市确保社保缴纳年限和居住年限分数占主要比例；鼓励人口集中流入城市区分中心城区和新区郊区等区域，制定差异化落户政策；推动具备条件的都市圈和城市群内户籍准入年限同城化累计互认。可以说，大城市的户籍制度改革仍在稳步推进中，而随着城市化率达到一定阶段，未来中小城市向中心城市及其周围地区的集聚趋势将愈发明显。

在提高城市化水平的同时，还要进一步提高流动人口的市民化水平。根据公安部公布的数据，2020年中国户籍人口城市化率仅为45.4%，这说明还有18.49%的人口虽然居住在城市，但是难以享受当地城市的教育资源和公共服务，而且这种现象主要发生在大城市。目前关于大城市发展的最大掣肘在于土地（住房）、基础设施、公共服务供给不足，以及由此导致的人们对于高房价、高拥堵和空气质量的担忧。因此，在加快户籍制度改革的同时，需要深化改革，增加土地（住房）、基础设施、公共服务等方面的供给，适应人口增长，缓解由供给不足导致的城市病，切实提高流动人口市民化水平。由于高教育水平和低教育水平的人之间存在“技能互补性”，他们将同时集聚在大城市，导致大城市的收入差距更高，因此，更需要在大城市加快外来人口的市民化和公共服务均等化，缩小人们的实际福利差距(Chen et al., 2018)。

（二）以中心城市和城市群作为区域经济发展的重要载体，促进各类要素合理流动和高效集聚

在农村居民逐渐向城市集中的城市化进程中，同时会出现城市人口向城市群和以大城市为核心的都市圈集中的趋势。这个趋势与中国经济的后工业化进程是相伴随的，以中心城市为核心的都市圈将在现代服务业的发展中产生越来越强的引领作用。未来在中国将形成沿海地区的京津冀、长三角和粤港澳三大城市群，以及由成渝双城经济圈为核心的中国经济第四极。在中国其他地区则将形成以武汉、郑州、西安等国家级中心城市为核心的区域性城市群，以及若干个以省会级城市为核心的小城市群，在一些大城市附近将形成紧密连接周边中小城市的都市圈。这样，中国将形成以城市群和中心城市为要素空间载体的区域经济发展格局。在地区之间，虽然经济活动是高度集中的，但同时人口也将与经济同步集中，在此过程中，地区之间的人均GDP和生活质量正在逐步实现平衡发展(Li & Lu, 2021)。

要提高经济优势地区经济和人口承载力，深化土地制度改革、实现土地和劳动力流动方向一致是关键。一方面，新增建设用地指标要根据常住人口增长的数量和速度进行分配。在人口流入地增强土地管理的灵活性，适度放松建设用地容积率管制，实施多功能用途的土地管理制度，并且允许不同功能用途的土地进行更灵活的功能转换。另一方面，应加强土地要素流动的灵活性，进行建设用地指标跨地区转让的改革，让内陆地区分享东部沿海地区发展的成果（陆铭和陈钊，2008）。

（三）建立在畅通国内大循环基础上的市场一体化和主体功能区战略

中央财经委员会第五次会议提出：“新形势下促进区域协调发展，要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，增强创新发展动力，加快构建高质量发展的动力系统，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡。”这明确了形成优势互补高质量发展的区域经济布局的方向。

在国家中心城市及其周围地区，以都市圈规划作为推进区域经济一体化的抓手，并更好地发挥中心城市对周边地区的带动作用。为了顺利实现这个美好的愿景，可以成立跨行政区的行政管理机构，负责城市群和都市圈的规划和跨行政区的公共品提供，以公路和铁路的网络化为抓手，以制度和政策的一体化为保障，推进城市群和都市圈内大中小城市协调发展。

全国范围内，在将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类的基础上，应进一步在省内划分出产业发展区、农业主产区和生态保护区，识别出人口净流入和净流出地区，进行分类规划。在城市群内部更小的空间单元，也要科学预测人口空间分布，建设用地、投资等资源投向与人口流动方向总体上保持一致,“提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力”。与此同时，对人口流出地区制定适度减量发展的规划，公共服务提供适度向中心城区集中。

（四）“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”的区域发展新格局

在一个统一的国家（统一货币区）内部，劳动力的跨地区自由流动有四重重要的意义，可以按照其含义的深度来依次表述如下：第一，劳动力的自由流动有利于平等，既有利于国民之间的权利平等，也有利于地区间的人均GDP（或收入）的收敛；第二，劳动力的跨地区自由流动有利于效率，有利于劳动力资源在地区之间的最优配置；第三，劳动力的跨地区自由流动有利于治理，可以形成地方间竞争的机制，让民众对政府提供的公共服务以及财政资源的投入产出利用效率形成“用脚投票”机制；第四，在统一货币区内，劳动力的跨地区自由流动有利于地区之间劳动生产率趋同，在此基础上，可以避免欠发达地区的劳动生产率与汇率偏离太多，失去竞争力，过度依赖借债或中央财政转移支付。正是因为劳动力流动的重要性，在制度设计上要保障公民在国家内部自由迁徙和居住的权利，为城乡和区域经济“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”奠定基础（陆铭，2017a）。

与此同时，劳动力的自由流动将不可避免的带来人口在经济发展优势地区集聚，而人口流出地则有可能陷入“人口外流—经济下滑—人口外流”的恶性循环，因此，还需要针对欠发达地区发展进行有效的财政转移支付，从而兼顾平衡。具体而言，一方面，未来转移支付应该帮助欠发达地区发展当地具有比较优势的产业。在人口流出后，留守居民的人均资源占有量提高，但规模化生产所需要的基础设施、设备和技术可能不足，政府如果提供相应支持，帮助欠发达地区发展有比较优势的产业，会进一步提高留守居民的收入，缩小地区间收入差距，是效率和平衡兼得的。另一方面，如果政府的转移支付投资于欠发达地区的教育和医疗，则有利于提高留守居民的人力资本积累。在短期内，这有利于提高欠发达地区居民的生活质量，从长期来看，将提高欠发达地区的人力资本水平，对于整个国家长期的经济增长是有利的（陆铭等，2019）。在中国，除了中央向地方的纵向转移支付之外，地方政府之间也实施着较发达地区向欠发达地区的“对口支援”，这是具有中国特色的社会主义横向转移支付制度。

在统一货币区的格局下，区域发展新格局的实现还需要进一步推进财政与金融分家，从而推动各地区经济健康有序发展。未来可以试点允许地方政府自主发债，或扩大中央代发地方政府债券的范围，可以让融资成本低于目前各类短期债务的成本，并且可以有效地利用地方政府的信息优势，让融资的数量和结构更符合当地实际需要。与此同时，必须逐步打破地方政府对于中央政府的“刚性兑付预期”，避免地方债务不断膨胀的“道德风险”，让地方政府财政的责、权、利更为对称，这对于理顺政府间的财政关系、促进欠发达地区健康发展具有重要意义。

面向未来，在不断推进全国统一大市场建设，加快构建高水平改革开放新格局的过程中，经济和人口的空间布局将不断向经济优势区域集聚，围绕中心城市建设的都市圈和城市群成为经济增长的新动能。与此同时，人口流出地的人均资源拥有量和收入也将不断提高，最终形成“在集聚中走向平衡”和“在发展中营造平衡”的城乡和区域协调发展新格局。（来源：乡村发现转自：《经济研究》2022年第8期）