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彭波（中央网信办原专职副主任，北京大学新闻与传播学院讲席教授） 作为信息社会的标志性产品，互联网的发明推动人类社会由工业社会向信息社会的转型。最新统计数据显示，全功能接入国际互联网25年后，我国互联网普及率超过全球平均水平，拥有世界上最大数量的网民，中国互联网已经进入以移动互联网为主导的人人互联阶段。为了将互联网这个“最大变量”转化为经济社会发展的“最大增量”，中国进行了持续的探索并逐渐形成了互联网治理的“中国经验”，今天的中国不再仅仅是互联网的享用者，更开始成为互联网发展的重要贡献者。
党的十八大以来，习近平主席站在人类前途与命运的战略高度发出“九点倡议”，提出推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”和构建网络空间命运共同体的“五点主张”，在保障社会充分释放活力的同时，有效地维护了秩序与稳定。《人民论坛》特邀中央网信办原专职副主任，北京大学新闻与传播学院讲席教授彭波简要回顾了互联网在国内25年来的发展历程，从“建设好”、“利用好”、“管理好”的互联网治理基本路径着手，系统总结梳理了中国为推进全球互联网治理贡献的“中国智慧”。
中国特色互联网治理的基本路径是什么？
1. “建设好”主要是指国家积极推进互联网技术发展和互联网基础设施建设，提高互联网的社会普及率。党和政府支持是中国互联网发展的前提和保障，早在互联网发展初期就由政府牵头大力建设互联网基础设施，提高互联网普及率；
2. “利用好”主要是指国家引导各个行业与互联网深度融合，释放“互联网 +”的红利。中央、地方和企业多层面落实“互联网 +”战略，使用大数据、人工智能等技术，以及运用网络平台开展问政、提供公共服务，有效推进治理能力现代化；
3. “管理好”是指国家持续开展制度机制改革创新，抑制互联网应用带来的负面效应和消极影响。在夯实互联网建设基础，充分利用互联网的同时，中国还加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。目前，我国互联网领域法律体系框架已初步形成。
互联网与中国发展
2019 年是中华人民共和国成立 70 周年，也是互联网诞生 50 周年，同时还是中国全功能接入国际互联网的第 25 年。中国人民从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的 70 年间，工业化和信息化成为我国经济社会实现跨越式发展的主要推动力。回顾 20 世纪 90 年代，我国作为世界上最大的农业国，工业化之路可谓“漫漫其修远兮”。彼时，信息化浪潮席卷全球，西方发达国家对于互联网的广泛应用给予我们启示。在中央大力支持下，中国抓住了信息革命的历史机遇，以信息化推动工业化，走出了一条全新的工业化路子，真正实现了跨越式发展。在过去 25 年，以“连接”为核心功能的互联网从根本上改变了中国社会结构和运行方式，成为中国经济社会发展最大的“赋能”来源。
据中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的第 44 次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至 2019 年 6 月，我国网民规模达 8.54 亿，互联网普及率为61.2%。互联网的社会化应用从早期的信息交流和资源共享（邮件与门户网站）发展为包括即时通信、搜索引擎、网络新闻、网络视频、网络购物和网络支付等在内的、覆盖社会发展、人民生活的多行业、多领域应用。正如一些学者所指出的 ：25 年来，互联网对中国最大的价值和意义，就是将其从过去的一个弱联结社会变成了一个强联结社会，从根本上改变了中国社会结构和运行方式，由此带来了社会、经济、文化、生活和政治等各个方面的变化。
一方面，互联网解决了工业社会时期难以解决的问题。2003 年“非典”疫情爆发，在疫情阴影下，电商平台公司员工利用互联网在家办公，电子商务成交量不降反升——互联网帮助中国人实现了与现实社会“最安全”的接触 ；2016 年5 月公安部儿童失踪信息紧急发布平台开始使用，在上线的两年时间里，共发布了 3000 多名儿童失踪信息，找回儿童2900 多名，找回率达 97.6%——“互联网 + 打拐”帮助更多被拐儿童免受持续伤害 ；2019 年四川省宜宾市长宁县发生地震，地震预警网提前 10 秒向宜宾预警，提前 61 秒向成都预警，电视、手机、社区、学校等同步发出预警——互联网帮助中国人打通了地震预警的“最后一公里”……
另一方面，互联网也引发了一些社会问题。黑客攻击、病毒传播等形形色色的网络攻击与威胁难以根治；色情、暴力、欺诈、分裂、仇恨、煽动性与误导性言论和信息借助互联网快速传播、屡禁不止 ；人肉搜索、恶意造谣者仍有不少逍遥法外……近日大火的互联网换脸软件 ZAO 再次令互联网应用陷入伦理困境，让网民加剧关于互联网叠加数字科技的种种隐忧。
习近平总书记多次强调，新科技革命和产业变革将是最难掌控但必须面对的不确定性因素之一。中国共产党和政府在实践中不断探索、逐渐熟悉、了解互联网，努力把原本是“最大变量”的互联网转变为事业发展的“最大增量”。同时，形成了具有中国特色的互联网治理的基本路径：“建设好”“利用好”“管理好”。其中，“建设好”主要是指国家积极推进互联网技术发展和互联网基础设施建设，提高互联网的社会普及率 ；“利用好”主要是指国家引导各个行业与互联网深度融合，释放“互联网 +”的红利 ；“管理好”是指国家持续开展制度机制改革创新，抑制互联网应用带来的负面效应和消极影响。
建设好 ：基础设施建设与互联网普及
不应忽视的是，中国政府在信息化战略上的前瞻性考量，为之后中国互联网产业和互联网社会的崛起搭建起平台，正如胡启恒院士谈到，“政府长期以来实行电信超前发展的政策，给互联网的普及扩展提供了先决条件。”20 年来，政府一直在强化对电信基础设施的投资建设，即使在边远地区，电信基础设施也达到较高的覆盖率，这成为中国互联网普及率迅速提高并超过全球平均水平的物质前提。中国政府“建设好”互联网的内容大致可以概括为如下几点 ：
第一，前瞻性的信息化战略，为中国互联网发展提供了理论指导。党和政府支持是中国互联网发展的前提和保障。早在 20 世纪 80 年代，邓小平同志就提出，“充分开发信息资源，科学管理信息资源，有效利用信息资源，是国家信息化建设的主要内容，也是提高社会生产力，促进经济发展和推动社会进步的重要保证”。2001 年，在全国宣传部长会议上，江泽民总书记强调 ：“要高度重视互联网的舆论宣传，积极发展，充分运用，加强管理，趋利避害……”2007 年胡锦涛总书记提出，“能否积极利用和有效管理互联网……关系到国家文化信息安全和国家长治久安，关系到中国特色社会主义事业的全局”。2014 年 2 月，中央网络安全和信息化领导小组成立，习近平总书记担任组长。党的十八届五中全会，网络强国上升为国家战略，进一步彰显出中国互联网建设的战略高度。
第二，政府牵头大力建设互联网基础设施。中国政府在互联网发展的初期就敏锐地认识到互联网发展缓慢的主要原因是互联网的基础设施薄弱。随后政府作出了重大决策 ：1997 年国务院颁布《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》；同年 4 月《国家信息化“九五”规划和 2000 年远景目标》中将互联网加入国家信息基础设施建设行列，并提出建立国家互联网信息中心和互联网交换中心。同时，政府开始投资大规模的基础网络建设。1997 年 6 月，邮电部电信总局投资70 亿元人民币的“169”全国多媒体通信网开通。经过大力发展，信息产业成为了“第三次浪潮”中的中坚产业，而互联网成为了中国信息产业中的“排头兵”。
第三，提高互联网普及率。中国的互联网用户（网民）在 1994-1996 年尚不足 10 万，1997 年，中国网民规模不过 62 万人，互联网普及率仅为 0.05%。而截至 2019 年 6 月，我国网民规模为 8.5 亿，互联网普及率达 61.2%，22 年的复合增长率接近 40%。2016 年工信部提出，将通过推动企业加大基础设施建设、推动市场有效竞争、组织实施电信普遍服务试点三项措施进一步提高我国互联网普及率。
利用好 ：多行业赋能与政务能力提升
互联网深刻地将人类连接在一起，但其意义远不止于连接。有企业家曾表示，在未来，“数据是生产资料，计算是生产力，互联网是生产关系。”对世界各国而言，互联网是不容忽视的战略窗口 ；对每个人来说，互联网是不能错失的发展机遇。在中国政府的支持和引导下，互联网对社会发展的巨大能量被充分地利用，其作用力既表现为多行业的赋能，也表现为政务能力的提升。
一方面，中央、地方和企业多层面落实“互联网 +”战略。2015 年以来，“互联网 +”多次在政府工作报告中出现，之后上升为国家战略，互联网与传统行业的深度融合在各个领域创造出许多新业态与新模式。中央、地方、企业多层面不断强化互联网思维，积极落实“互联网 +”相关政策措施，纷纷推出产业发展举措，形成了中央、地方、企业多层面共同推进的格局。全国各省、市、自治区继续贯彻落实“互联网 +”政策，在众多领域纷纷提出各项详细具体的举措，推动“互联网 +”发展。根据中国信息通信研究院最新的统计，2019 年 5-6 月，除出台相关政策外，不同行业继续开展与“互联网 +”相结合的相关业务，“互联网 +”与垂直细分行业联系愈加紧密。新产业、新业态、新模式层出不穷，信息技术对传统产业的转型升级作用日渐凸显，数字经济成为拉动中国经济增长的强劲动能，其规模已达全球第二。
另一方面，政府使用大数据、人工智能等技术，以及运用网络平台开展问政、提供公共服务，有效推进治理能力现代化。截至 2019 年 6 月，我国在线政务服务用户规模达 5.09亿，占总网民的 59.6%。2019 年上半年，各级政府认真贯彻《2019 年政务公开工作要点》，各部门从新媒体整合管理、平台一体化建设及新技术应用等方面着手，进一步提高政府治理水平，切实增强人民群众满意度和获得感。在政务新媒体整合方面，多项政策出台引导政务新媒体平台融合发展 ：我国已有 297 个地级行政区开通了“两微一端”等新媒体传播渠道，覆盖率达 88.9%。在全面深化改革的背景下，一体化在线政务服务平台建设已成为各级政府转变政府职能的重要举措。
自 2019 年 5 月国家政务服务平台全面上线试运行以来，累计访问浏览量约 2.22 亿次、实名注册用户 1049.6 万。在新技术应用方面，2019 年上半年，约 25% 的部委网站建立了“数据”类专栏，约 20% 的网站运用图标图解等可视化方式解读数据。目前，政府政务新媒体的运营正在不断转变观念，将之作为构建服务型政府的重要手段，政务微博也与政务微信、头条号等媒体平台联动，加强民众的政治参与和互动，推动电子政务能力的进一步提升。
随着大数据时代的到来，政府在互联网平台开放政务数据有助于增加政府的透明度，扩大公众的知情权，提升政府治理能力。目前，政府信息公开和数据开放成为各国政府改革的大势所趋，开放数据集稳步增长，数据的开放领域也不断拓展，并且数据开放也被纳入到国家整体的战略规划之中。中国国务院在 2007 年发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》，该条例于 2008 年正式施行，并于 2019 年修订，总则指出：“国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。”同时，政府亦出台了相应的信息化建设规划，最新的《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》提出，要推动政务信息化工作迈入“集约整合、全面互联、协同共治、共享开放、安全可信”的新阶段，构建形成满足国家治理体系与治理能力现代化要求的政务信息化体系。这进一步显示出政府在应对互联网下半场发展中的努力跟进和积极安排。
管理好 ：依法管理与多主体协同
在夯实互联网建设基础，充分利用互联网的同时，中国还加大力度对互联网进行管理。首先，互联网不是法外之地。党的十八大以来，我国网络空间法治建设持续推进，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出 ：加强互联网领域立法，完善网络信息服务、网络安全保护、网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为。目前，我国互联网领域法律体系框架已初步形成。
从互联网的法律和政策建设看，中国政府在确定建设互联网战略问题的认识和行动上相比发达国家来说并不落后。就法律和政策的数量而言，1994-2001 年，中国颁布了针对互联网的法律１部、行政法规７部、部门规章４部（主要以计算机病毒防治和软件保护为主）；2002-2008 年，中国颁布的针对互联网的法律１部，行政法规２部，部门规章 11 部（以网络市场和经营场所管理为核心）；2009-2014 年，中国颁布的针对互联网的法律 1 部，部门规章 13 部（以信息保护、电子商务和知识产权保护为主）；2015-2018 年，中国颁布的针对互联网的法律１部，行政法规３部，部门规章 22 部（以网络空间安全以及“互联网＋”立法为核心）。
截至 2018 年，中国中央层面专门针对互联网的法律、行政法规和规章合计已达 66 部。与中央互联网立法的蓬勃发展相适应，有关互联网的地方立法发展也非常迅速，目前已经颁布实施地方性法规 12 部，地方政府规章 42 部。从法律渊源看，目前中国已形成了由法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等多个层级法律文件组成的互联网法律制度体系，已涵盖行政法、民法、刑法等多个法律部门，涉及网络安全保护、网络信息服务和网络社会管理等各个领域。
习近平总书记曾指出 ：“网络空间是亿万民众共同的精神家园。网络空间天朗气清、生态良好，符合人民利益。网络空间乌烟瘴气、生态恶化，不符合人民利益。”由于互联网技术的复杂性、传播的迅捷性和应用及受众的广泛性，法律与政策工具不足以做到全面覆盖互联网管理，须动员各方面力量，形成多元主体协同参与的综合治网格局。在诸多治理主体中，政府主体在互联网治理中扮演愈加重要的角色。早在2003 年日内瓦召开的联合国信息社会世界峰会中就确认了主权国家居于互联网治理的金字塔顶端，拥有议程设置、政策制定与机构改革的权威。为了应对网络信息安全问题，更好地保护公民权利，加强国家和政府在互联网治理中的主导角色为势所必然。
此外，如果将互联网治理根据不同的层次进行划分，那么其至少包括了基础设施层面、技术标准层面、内容应用层面和社会议题层面。随着基础设施的技术革新，互联网的标准和内容应用相应会发生改变，同时直接影响到社会议题的形成和转移。应该说，互联网治理的每个层次并非孤立的，而是在一个有机的框架中相互作用。为此，需要统筹协调加强系统化治理，如 2019 年 7 月中央全面深化改革委员会通过的《关于加快建立网络综合治理体系的意见》中所要求，我国的互联网治理致力于加强互联网内容建设，建立网络综合治理体系，坚持系统性谋划、综合性治理、体系化推进，逐步建立起涵盖领导管理、正能量传播、内容管控、社会协同、网络法治、技术治网等各方面的网络综合治理体系，全方位提升了网络综合治理能力。
在互联网发展的“下半场”有所作为
互联网治理的“中国经验”内核在于，通过平衡“建设”“利用”“管理”的关系，在保障社会充分释放活力的同时，有效地维护了秩序与稳定。目前，全球互联网发展正从“上半场”信息科技（IT）时代，过渡到“下半场”数字科技 (DT) 时代：2019 年 6 月，工信部正式向三大电信运营商及中国广电发放5G 商用牌照，中国进入 5G 元年；人工智能发展进入爆发期；区块链脱虚向实助力实体经济 ；云计算市场规模持续扩大 ；大数据技术和应用不断成熟……新兴数字技术的集中爆发也标志着互联网治理亦将进入“下半场”。所谓“4G 改变生活，5G 改变社会”。作为数字技术代表的 5G 技术将改变 4G 时期的连接方式，“人—人”互联将拓展为“人—物”互联、万物互联。而 A（人工智能）+B（区块链）+C（云计算）+D（大数据）叠加 5G 技术之后，势必会释放出更加巨大的能量。在技术和应用的冲击之下，传统的互联网治理方式将再次面临新的挑战。
此外，互联网治理不仅限于一个国家或一个地区之内，更是一个全球问题。互联网让世界变成了“地球村”，推动国际社会越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。早在2014 年 7 月 16 日，习近平总书记在巴西国会演讲时就指出：“当今世界，互联网发展对国家主权、安全、发展利益提出了新的挑战，必须认真应对。”中国作为人口大国和互联网大国，在媒体生态治理、互联网治理和主流意识形态安全上的举措也将深刻地影响着全球的媒体生态治理、互联网治理和主流意识形态安全，我们期待着在数字科技时期，中国能够给出令世界满意的互联网治理方案。
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