一号文件解读：逐步扩大三大粮食作物保险实施范围

张峭（中国农科院农业风险管理研究中心）

　　2023年中央一号文件对农业保险高度重视，提出“逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围”、“实施好大豆完全成本保险和种植收入保险试点”、“优化‘保险+期货’”和“鼓励发展渔业保险”等4个方面要求，现将如何贯彻落实“逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险实施范围”这一精神谈点体会和建议。

　　扩大实施范围的背景

　　2018年8月28日，为贯彻落实党中央国务院有关要求，提高农业保险保障水平，完善农业保险制度和促进农业保险转型升级，财政部、农业农村部、银保监会印发《关于开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作的通知》，决定从2018年起，用3年时间，在内蒙古、辽宁、山东、河南、湖北、安徽6个省份， 每个省份选择4个产粮大县，开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，3年试点成效明显。因此，2021年6月18日，国务院常务会议对扩大在全国粮食主产省份产粮大县实施粮食完全成本保险和种植收入保险作出部署安排。2021年6月29日，财政部、农业农村部、银保监会印发《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》，提出将三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大到13个粮食主产省份的产粮大县，2021年对近60％的产粮大县（约500个）纳入补贴范围，2022年实现实施地区产粮大县全覆盖。2022年我参加了在中央农办秘书局协调下，中央农村工作领导小组原副组长袁纯清同志率财政部金融司、农业农村部计划财务司、银保监会财险部、中国农业科学院和中国农业再保险公司的相关负责同志和专家组成的调研组，后参与了“关于三大主粮完全成本和种植收入保险扩大实施范围的调研报告”，从实施情况看，各地都高度重视扩大完全成本保险和种植收入保险实施范围工作，将之作为农业保险工作的首要任务及稳定发展粮食生产的重要举措来抓，13个粮食主产省全部产粮大县基本上实施了完全成本保险或种植收入保险，实现了国家预定目标。

　　扩大实施范围的效果和不足

　　随着完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大，三大主粮作物保险的风险保障水平明显提高，此前开展的物化成本保险保额只占农作物种植总成本的36％-50％，而完全成本保险和收入保险保额最大可以达到种植收入的85％。同时，农业保险保额提高，提升了农户的期望值，加大了风险防控压力，推动了农业保险管理服务水平提升和高质量发展。特别是高保障险种实施，让种粮农户有基本产量保障和稳定收入预期，对粮食稳产保供发挥了积极作用，粮食播种面积稳中有升。据国家统计局及农业农村部调度数据显示，2022年全国夏粮播种面积比上年增加138万亩，秋粮落实播种面积比上年增加1658万亩。可以说，三大粮食完全成本保险和种植收入保险实施范围扩大政策，对保障粮食安全和重要农产品稳产保供发挥了重要作用。

　　三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险虽已基本覆盖了13个粮食主产省所有产粮大县，但产粮大县内面积覆盖率还不足。据调研测算，2022年13个粮食主产省产粮大县全成本和收入保险面积覆盖率平均只有约50％，在13个粮食主产省中，面积覆盖率70％以上的有3个，50％~70％之间的有4个，30％~50％之间的有4个，不足30％的有2个，有些主产省不足30％，有的产粮大县覆盖率不足10％；分作物看，小麦完全成本保险面积覆盖率最高，达到77％，但玉米和水稻平均覆盖率仅有40％左右，一些地方承保覆盖率明显偏低。

　　承保覆盖率的偏低和各地差异，一方面与当地经济发展水平和财政约束有关，全成本和收入保险实施需要地方政府一定比例的财政补贴，地方财力不足，高保障险种实施面积就偏低。另一方面，也与各地政府的重视程度和推进力度有关，例如同是黑龙江省的产粮大县，财政收入水平基本相当，哈尔滨双城区覆盖率仅为21％，财政预算收入更低的依安县，保险覆盖率在50％以上，嫩江市的保险覆盖率高达95％。

　　扩大实施范围的政策建议

　　一是逐步扩大实施范围。

　　今年中央一号文件要求“逐步扩大稻谷小麦玉米完全成本保险和种植收入保险”，如何逐步扩大？目前，三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险已经基本覆盖了13个粮食主产省所有产粮大县，但产粮大县内覆盖面积还有待提升。另外，我国粮食主要生产区域中非粮食主产省的产粮大县（约占我国粮食播种面积12％和产量11％）以及粮食主产省中非产粮大县（约占我国粮食播种面积9％和产量7％），还未纳入完全成本和收入保险实施范围。为此，建议继续逐步扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围。首要任务是力争将13个粮食主产省产粮大县的完全成本保险和种植收入保险的面积覆盖率提高到70％以上，再逐步将实施范围扩大到非主产省的产粮大县以及主产省非产粮大县的规模种植户。

　　根据有关数据粗略匡算，将实施范围扩大到所有产粮大县和13个粮食主产省非产粮大县的规模种植户，就能够让全国粮食产量的85％和粮食播种面积的78％得到高水平的风险保障，全国粮食生产的安全网和防火墙将更加牢固。按照70％左右的面积覆盖率目标以及现行的保费水平和补贴比例（亩均保费50元，中央财政承担40％）测算，扩大实施范围后，中央财政保费补贴新增30亿元左右，作为一个渐进过程是可行的。

　　二是健全粮食主产区利益补偿机制。

　　如何提高粮食主产省产粮大县高保障面积覆盖率？一方面要提高各地政府的重视程度和推进力度，另一方面需加大商品粮调出大省保费补贴或转移支付力度，这也符合今年中央一号文件中提出的“健全主产区利益补偿机制”的要求。产粮大省大县完全成本保险和种植收入保险覆盖率低的一个重要原因是地方财政压力大，这是客观事实，同时让粮食调出大省和其他地方承担同等比例的保费补贴是不公平的，应该按照原粮调出量计算中央财政补贴，来解决好这一现实问题，保护好粮食大省抓粮的积极性，确保国家粮食安全。根据有关数据，黑龙江、吉林、内蒙古、河南和安徽等5个省份是我国13个粮食主产省中原粮净调出的主要省份，常年调出量约1.45亿吨（占全国粮食总产量的1/5），按照全国三大粮食作物平均单产428公斤折算，相当于粮食种植面积3.38亿亩，按现行标准（70％面积投保、亩均保额1000元、费率5％、地方财政平均补贴35％）计算，5个粮食调出大省财政额外承担补贴支出41.4亿元。以三大粮食高保障险种面积覆盖率较低的粮食调出第一大省黑龙江省为例，年调出原粮6037万吨，折算后相当于种植粮食1.41亿亩，按上述农业保险补贴标准，黑龙江省财政需额外补贴17.28亿元，如果中央财政承担这部分补贴资金的50％（约8.64亿元），就可以使产粮大县配套补贴比例控制在2％~3％的范围内，有利于提高基层政府推动完全成本保险和种植收入保险工作的积极性。所以，国家健全粮食调出大省大县利益补偿机制，也是扩大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的重要举措和重大政策。（来源:中国银行保险报）