孔祥智：中国式农业现代化的重大政策创新及理论贡献

孔祥智(中国人民大学农业与农村发展学院教授，博士生导师)

党的二十大提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化是在中国共产党领导下，在人口规模巨大的前提下，全体人民共同富裕的现代化。农业现代化是中国式现代化的重要组成部分，也是中国式现代化的基础。党的十八大以来，我们党成功地探索出一条中国式农业现代化道路，其基本特点是在农业人口规模巨大的前提下，创新性地把土地流转形成的土地规模化和社会化服务形成的服务规模化有机结合在一起，是对马克思主义政治经济学的原创性贡献。中国式农业现代化的内涵非常丰富，限于篇幅，本文拟集中讨论农村基本经营制度、小农户和现代农业的关系、粮食安全、工农城乡关系四个领域的政策创新及理论贡献，最后，对未来中国式农业现代化路径提出建议。

一、巩固和完善农村基本经营制度

《宪法》第八条明确规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这就是农村基本经营制度。党的二十大报告强调继续巩固和完善农村基本经营制度。这是中国式农业现代化的基础。党的十八大以来，我们党主要在三个方面进行了大量探索并取得了创新性成果，确保了农村基本经营制度的稳定和逐步完善。

一是“三权分置”思想的提出和落实。截至2020年底，全国土地流转面积达到了5.65亿亩，占家庭承包经营总面积的36.2%。②这就使得2002年开始实施的《农村土地承包法》所规定的“土地承包经营权”出现了分离，即原承包农户的承包权利和转入主体(农户、合作社、企业等)经营权之间出现了分离，不再属于一个主体了。那么，后者属于什么权利?或者说，如何保障后者的权利?习近平总书记在2013年中央农村工作会议上的讲话中指出：“完善农村基本经营制度，需要在理论上回答一个重大问题，就是农民土地承包权和土地经营权分离问题。……顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行，这是我国农村改革的又一次重大创新。”③这个精神体现于2014年中央一号文件，即“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权……”④2016年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出要始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权，逐步完善“三权”关系。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对《农村土地承包法》进行了第二次修正，在第二章“家庭承包”下单设“土地经营权”一节，规定了土地经营权流转的基本原则、土地经营权人的权利和义务等，为“三权分置”思想的落实打下了坚实的法律基础。

二是“长久不变”政策的落实。2008年10月，党的十七届三中全会提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”⑤这是在1984年中央一号文件提出土地承包期15年、1993年中央11号文件提出二轮承包期30年基础上土地承包期的再延长，是对农民利益的进一步保护，具有重要的理论和现实意义。2009年等多年度中央一号文件都强调要落实“长久不变”政策，探索具体实现形式。2017年10月，党的十九大报告指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”提出了“长久不变”的具体期限即“再延长三十年”。2018年12月，新修正的《农村土地承包法》第二十一条第二款明确规定：“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”从法律层面保障了“长久不变”。2019年11月，《中共中央国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》发布，规定：“第二轮土地承包到期后再延长三十年。……现有承包地在第二轮土地承包到期后由农户继续承包，承包期再延长三十年，以各地第二轮土地承包到期为起点计算。”从而使“长久不变”有法有规可依，使基层实践具有可操作性，是党的十八大以来党在农村基本经营制度建设方面取得的重大成果。

三是归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度的建立，保护和发展了农民作为农村集体经济组织成员的合法权益。2016年12月26日，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》发布，要求“通过改革……形成有效维护农村集体经济组织成员权利的治理体系。”按照文件的要求，截至2021年底，农村集体经济的经营性资产股份合作制改革基本完成，全国村一级层面上全面建成了经济合作社或股份经济合作社，少数资产雄厚的村建成了股份制企业(股份公司或有限公司)。按照农业农村部公布的数据，截至2020年底，全国以村为单位完成产权制度改革的村53.1万个，占全国总村数的94.9%，量化资产总额为2.5万亿元，村均471.4万元，确认农村集体经济组织成员约为9亿人，村级人均分红54元。这场改革的意义，不亚于20世纪80年代初期推行的家庭承包经营制度改革。习近平总书记指出：“要稳步推进农村集体产权制度改革，全面开展清产核资，进行身份确认、股份量化，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制……”通过改革，广大农村也找到了发展农村新型集体经济的路子。即：“要在搞好统一经营服务上、在盘活好集体资源资产上、在发展多种形式的股份合作上多想办法。”出现了多种农村集体经济发展模式，尤其是贵州等地开展的“三变”模式，对于脱贫攻坚起到了重要的推动作用。党的二十大报告指出：“发展新型农村集体经济。”其前提就是农村集体产权制度改革全面完成并取得丰硕成果。在马克思主义经典作家理论中，社会主义的所有制形态就是全民所有制。我国的农村集体所有制本身就是重大的理论创新，而农村集体产权制度改革进一步丰富了马克思主义农村公有制经济发展的理论，在实践上创新了农村集体经济的实现形式。

二、实现小农户与现代农业发展有机衔接

根据国家统计局公布的第三次农业普查结果，截至2016年底，全国共有农户2.30亿户，其中农业经营户2.07亿户，规模经营户398万户。按照全国家庭承包经营耕地面积15.62亿亩计算，农业经营户户均7.5亩，按照世界银行的标准，属于超小型规模。在这样的国情农情下推进农业现代化，必须解决好小农户和现代农业发展的关系问题。事实上，新中国成立之初，党在农村建立的人民公社、供销合作社和信用合作社三大合作经济体系，其根本目的就是探索小规模农户和现代农业的衔接问题。改革开放初期，1984年中央一号文件就明确指出：“加强社会服务，促进农村商品生产的发展。”“必须动员和组织各方面的力量，逐步建立起比较完备的商品生产服务体系，满足农民对技术、资金、供销、储藏、加工、运输和市场信息、经营辅导等方面的要求。”1991年10月，《国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知》发布，第一次明确了“社会化服务”的内涵，即：“为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务”。明确了农业社会化服务体系建设的方向和原则。然而，随着机构改革，绝大多数乡镇把原来为农服务的“七站八所”撤并为农业服务中心，与本地的农业主导产业缺乏必要匹配，根本发挥不了为农业产业服务的作用。尤其是经过20世纪90年代中后期以后农业结构的战略性调整，各地的农业产业结构发生了重大变化，乡镇农业服务中心根本无法适应。因此，2008年10月召开的党的十七届三中全会提出：“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。”其中，改革后的农业公共服务机构演化为“依托”，主要依靠合作经济组织(基础)、龙头企业(骨干)和其他社会力量(如一部分家庭农场也可以提供社会化服务)。2014年中央一号文件提出：“通过政府购买服务等方式，支持具有资质的经营性服务组织从事农业公益性服务。”此后，通过政府购买服务，合作经济组织、龙头企业、社会化服务企业等新型农业经营主体和服务主体以及其他社会力量逐渐真正成为我国农业社会化服务的主力军。

进入新世纪以后，中央政府出台了一系列政策，逐渐拆除了阻碍农村劳动力向城市流动的各种藩篱，劳动力流动的速度大大加快，并推动了土地流转比例的上升。20世纪末期，土地流转面积占家庭承包经营面积的比重大约为1%左右，到了2008年就达到了8.9%，流转面积达到了1.09亿亩。这大大激发了地方政府支持土地流转的积极性，出台了一系列优惠政策吸引各类流转主体主要是大企业流转土地，整村流转、整乡流转的故事不断上演。从2012—2014年，年均土地流转比例分别为4.3%、4.5%和4.4%，但由于土地产权关系并没有完全理顺、大企业流转土地很难解决劳动过程中的分工和监督问题，加之农业生产受到市场风险和自然风险的双重影响，很多流转主体(尤其是大企业)一直处于亏损状态，有些坚持下来的竟然主要依靠地方政府的补贴。2015年，土地流转比例下降为2.9%，2019年更是下降到-3.0%，2020年恢复性增长为0.3%。这一过程说明，起码在现阶段，大规模土地流转的条件并不具备，而且，土地流转更需要完善的农业社会化服务体系作为支撑。这一时期，主要依靠政府补贴推动的土地流转造成的最大负面效应即土地成本的急剧上升。2003年，三种粮食(稻谷、小麦、玉米)平均每亩土地成本仅为52.73元，2020年上升到238.82元，平均每年增长10.9元；而增长最快的恰好是土地流转速度最快的2008—2014年，平均每年增长17.4元。我国农产品在国际市场上失去竞争优势，恰恰也是这段时间。可见，人为推动土地流转后患无穷，新大陆国家土地经营规模化的道路在我国肯定走不通。当然，由于农村人口流向城市是一个大趋势，土地向新型农业经营主体流转也是个大趋势，但只能顺势而为，不可强推。此外，我们在调研中也发现，健全的社会化服务体系也有助于新型经营主体转入土地，扩大经营规模。

因此，党的十八大以来，中国共产党坚持开拓创新，基于“大国小农”的国情农情，积极探索中国特色的农业现代化道路。习近平总书记指出：“发展农业规模经营要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。”党的十九大报告指出：“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。”党的二十大报告指出：“发展新型农业经营主体和社会化服务。”这是一个重大的理论创新，说明我国找到了农业现代化必须解决的关键环节，即小规模农户和现代化的衔接问题。具体说来，包括两条道路，一是依靠土地流转推进土地规模化，二是通过健全的农业社会化服务体系建设推进服务规模化，二者相辅相成，以后者为主。中国式农业现代化的特色在于社会化服务体系的完善，而不在于农地经营规模。十八大以来，我们党提出的现代农业产业体系、生产体系、经营体系当然是建立在农民合作社发展的基础之上，这与马克思主义经典作家的理论和实践在形式上是一致的。如马克思认为：“在集体所有制下，所谓的人民意志消失了，而让位给合作社的真正意志。”恩格斯在研究法国和德国农民问题时指出：“我们对于小农的任务，首先是把他们的私人生产和私人占有变为合作社的生产和占有，不是采用暴力，而是通过示范和为此提供社会帮助。”但他们的前提是土地国有化。正如恩格斯所说的：“而我们一旦掌握政权，我们自己就一定要付诸实施：把大地产转交给(先是租给)在国家领导下独立经营的合作社，这样，国家仍然是土地的所有者。”“至于在向完全的共产主义过渡时，我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节，这一点马克思和我从来没有怀疑过。但事情必须这样来处理，使社会(即首先是国家)保持对生产资料的所有权，这样合作社的特殊利益就不可能压过全社会的整个利益。”作为世界上第一个社会主义国家的领导人，列宁和斯大林高度重视合作社在农业改造和发展中的作用，但苏联的合作社形式是土地完全公有化的集体农庄。斯大林认为：“出路就在于把分散的小农户转变为以公共耕种制为基础的联合起来的大农庄，就在于转变到以高度的新技术为基础的集体农庄。”斯大林的农业社会主义改造路径是：先组织农民建立销售合作社和供应合作社，在此基础上发展生产合作社，即集体农庄。作为我国第一代领导人的毛泽东，依然高度重视合作社的作用。早在1943年，毛泽东就指出：“克服这种状况的唯一办法，就是逐渐地集体化；而达到集体化的唯一途径，依据列宁所说，就是经过合作社。”毛泽东的合作社发展路径则是互助组、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社、人民公社。而新时代的农民合作社，则是在《农民专业合作社法》框架下发展起来的新型农业经营组织，是新型农业产业体系、生产体系、经营体系的重要组成部分。2018年9月21日，习近平总书记在主持中共十九届中央政治局第八次集体学习时强调指出，实施乡村振兴战略“要突出抓好农民合作社和家庭农场两类农业经营主体发展”。上述理论创新不仅体现在党的十八大以来历年的中央一号文件中，还体现在具体的政策性文件中，如2019年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，以及《农业农村部关于加快发展农业社会化服务的指导意见》等，正在稳步实施。新时代农民合作社实践和理论创新是对马克思主义合作经济理论的重大突破，是新时代马克思主义的重要组成部分。

三、确保国家粮食安全

党的二十大报告指出：“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线……确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”高度重视粮食安全问题，是中国式农业现代化的最显著特点。对于我国这样拥有14亿人口的大国而言，“保障国家粮食安全是一个永恒课题，任何时候这根弦都不能松。”确保国家粮食安全也是中国式农业现代化的首要目标。自2004年以来，我国农产品进出口从长期的贸易顺差变为贸易逆差且基本呈逐年递增态势，对外依存度越来越高。习近平总书记在2013年12月23日召开的中央农村工作会议讲话中指出：“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。……我们的饭碗应该主要装中国粮。”2014年中央一号文件提出了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的新时期国家粮食安全战略，并提出“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，这是国家粮食安全战略的重大转变，正确处理了国内国际两种资源、两个市场之间的关系，是党中央综合考虑国内资源环境条件、粮食供求格局和国际贸易环境变化所做出的重大决策。

党的十八大以来，党中央在粮食问题上进行了一系列探索和改革。2016年，为了应对玉米的“三量(产量、进口量、库存量)齐增”现象，财政部等部门印发了《关于建立玉米生产者补贴制度的实施意见》，启动了玉米临时收储政策改革。这次改革的具体做法是：按照“市场定价、价补分离”的原则，玉米价格由市场形成，对种粮农民按照“定额补贴、调整结构”的原则予以补贴。改革的效果良好，各类主体纷纷入市，国内市场价格和国际市场价格很快拉平。但也存在着一些问题，主要是给农民的补贴很难精准化，而且与实施临时收储政策时期相比，种粮农民的收入有所下降。与此同时，国家对稻谷和小麦的最低收购价格也开始探索改革。2016年，国家降低了早籼稻的最低收购价格(从每50公斤135元降低到133元)；2017年，继续降低早籼稻收购价格(从每50公斤133元降低到130元)，并降低粳稻收购价格(从每50公斤155元降低到150元)；2018年大幅度降低了稻谷和小麦各个品种的最低收购价格(早籼稻、中籼稻和晚籼稻、粳稻、三种小麦分别从每50公斤130元降低到120元、136元降低到126元、150元降低到130元、118元降低到115元)，幅度之大，前所未有。2019年保持稳定。由此可见，种粮农民收入处于绝对下降状态，严重影响了农民种粮的积极性。为此，2019年中央一号文件提出：“保障农民种粮基本收益”，“将稻谷、小麦作为必保品种，稳定玉米生产，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。”2020年中央一号文件指出：“调整完善稻谷、小麦最低收购价政策，稳定农民基本收益。”2021年中央一号文件指出：“稳定种粮农民补贴，让种粮有合理收益。”2022年中央一号文件进一步指出：“让农民种粮有利可图”，“2022年适当提高稻谷、小麦最低收购价，稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策”。并于2020年起持续小幅提高两种口粮的最低收购价格。

为了进一步解决种粮农民收入问题，提高粮农种粮积极性，2018年中央一号文件指出：“探索开展稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点，加快建立多层次农业保险体系。”2019年中央一号文件提出：“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。”2019年5月29日，中央深改委第八次会议审议通过了财政部等四部门起草的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。2020、2021年中央一号文件均提出扩大三大主粮作物成本、收入保险试点的范围。2022年中央一号文件提出：“实现三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险主产省产粮大县全覆盖。”即对河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个粮食主产省份的产粮大县实施全覆盖。按照政策设计，上述两个险种的保障水平最高均可达相应品种种植收入的80%，大大超过了传统的直接物化成本保险最高40%的保障水平，极大稳定了投保农户种粮收入预期，提高了农民种粮的积极性。

基础支撑也是提升保障粮农收入进而确保粮食安全的重要环节。是“全方位夯实粮食安全根基”的核心内容。主要包括：第一，通过农业社会化服务体系建设解决“谁来种粮”问题。如前所述，党的十八大以来，中央高度重视农业社会化服务体系建设。2017年，农业部、国家发展改革委、财政部三部门联合下发《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》，农业部办公厅、财政部办公厅联合下发了《关于支持农业生产社会化服务工作的通知》，部署对粮食等大宗农产品的重点生产环节进行托管服务试点。根据我们的跟踪调研情况，托管服务效果良好，每亩能够实现节本增收300元—500元，相当于间接提高了农民收入，深受项目区农民的欢迎。2022年中央一号文件继续推进托管服务试点，指出：“聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务，支持农业服务公司、农民合作社、农村集体经济组织、基层供销合作社等各类主体大力发展单环节、多环节、全程生产托管服务，开展订单农业、加工物流、产品营销等，提高种粮综合效益。”第二，着力解决种业“卡脖子”问题。当前，我国已经形成海南、甘肃、四川三大国家级制种基地和152个制种基地县，保障了70%以上农作物用种需求，农作物良种覆盖率在96%以上，自主选育品种面积占比超过95%，良种对粮食增产的贡献率达到45%。我国种业发展总体可控，自主创新能力较强。但玉米、大豆等大宗农作物的单产仅相当于发达国家的60%，而且种业企业规模小而散，竞争力弱，企业远未成为创新主体。习近平总书记在2020年中央农村工作会议讲话中指出：“耕地就那么多，稳产增产根本出路在科技。……要拿出攻破‘卡脖子’技术的干劲，明确方向和目标，加快实施农业生物育种重大科技项目，早日实现重要农产品的种源自主可控。”2020年中央经济工作会议提出要解决种业“卡脖子”问题，2021年中央一号文件提出打好种业翻身仗，2022年中央一号文件提出“全面实施种业振兴行动方案”、“启动农业生物育种重大项目”。种业是粮食产业发展的基础，振兴种业是振兴粮食产业的同义语。第三，严格保护耕地，建设高标准农田。耕地是粮食发展的基础。习近平总书记在2013年中央农村工作会议讲话中指出：“耕地红线要严防死守。……保障国家粮食安全的根本在耕地，耕地是粮食生产的命根子。……保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做。”

2014年中央一号文件提出“落实最严格的耕地保护制度”，“启动重金属污染耕地修复试点”。2016年中央一号文件明确提出“探索实行耕地轮作休耕制度试点，通过轮作、休耕、退耕、替代种植等多种方式，对地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展综合治理。”2016年6月29日，农业部、中央农办、发展改革委等十部委发布了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，提出了耕地轮作休耕的具体步骤和举措。2017年中央一号文件提出：“加大东北黑土地保护支持力度。推进耕地轮作休耕制度试点，合理设定补助标准。”正式启动了对日趋退化的东北黑土地的保护。截至2020年底，全国已完成8亿亩高标准农田建设任务。2021年8月，国务院批复了农业农村部制定的《全国高标准农田建设规划(2021—2030年)》，要求2022年建成10亿亩高标准农田；2030年建成12亿亩。高标准农田建设对于现代农业包括粮食产业起到了十分重要的支撑作用。据调查，建成后的高标准农田能够实现节水达20%-30%，节电30%以上，节药19%，节肥13%，平均每亩节本增效约500元左右。2022年中央一号文件明确指出：“分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。”这就明确了高标准农田建设与粮食生产之间的直接关系，换句话说，国家的高投入会主要转化为粮农收入，是国家粮食安全战略的重要组成部分。

我国是典型的人多资源少的国家，人均耕地只相当于世界平均水平的1/2，水资源略高于世界平均水平的1/3。如果和资源丰富的加拿大对比，仅分别为1/12和1/40。而且，随着现代化水平不断提高，我国乡村居民消费的恩格尔系数持续下降，2021年为29.8%。这就决定了人们的食物结构正在发生升级，间接消费粮食数量仍处于上升区间。2019年突如其来的新冠疫情和国际形势变化，又给全球粮食供应链的发展增添了不可预测的变数。在这种情况下，如何保障我国的粮食和重要农产品安全，是一个重大课题。党的十八大以来，中央作出了重要探索，粮食产量也连续多年超过1.3万亿斤，在如何充分利用国内国际两种资源、两个市场来满足人口大国粮食和重要农产品需求上，初步给出了中国答案，丰富了马克思主义政治经济学理论。

四、构建新型工农城乡关系

城乡关系是中国式农业现代化的外部环境，是决定中国式农业现代化道路如何走、走多快、走多远的主要因素。新中国成立以来，由于我国实行的是重工业发展战略，农业以工农产品价格“剪刀差”的形式为工业化积累资金，造成自身自我发展的能力比较低下。在新时代，无法单纯依靠自身积累完成现代化进程。因此，习近平总书记指出：“城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化必须解决的重大问题。改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化。但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转。根本解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。”②2013年12月，党的十三届八中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，认为“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，因此，“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”这是新中国成立以来党对城乡关系的最新定位。党的十八大以来，中央实施了一系列惠农、强农、富农政策，从根本上扭转了我国工农城乡关系走向，这意味着国家对“三农”领域的大幅度投入。

2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”这就把我国的工农城乡关系提升到融合发展新阶段，其手段就是“坚持农业农村优先发展”，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求实施乡村振兴战略。2019年4月15日，中共中央、国务院《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，提出从城乡要素合理配置、城乡基本公共服务普惠共享、城乡基础设施一体化发展、乡村经济多元化发展和有利于农民收入持续增长等五个方面进行体制机制改革，到2035年，城乡融合发展体制机制更加完善；到21世纪中叶，城乡融合发展体制机制成熟定型。党的二十大报告指出：“全面推进乡村振兴……坚持农业农村优先发展”，是对这一大政方略的延续。

党的十八大以来，中央在工农城乡关系上进行的新探索和新定位，是对马克思主义政治经济学理论的重大贡献。新中国成立初期，全党上下集中学习的是联共(布)中央特设委员会编的《联共(布)党史简明教程》，明确了列宁所确定的“工人阶级是社会的先进革命力量”，“农民是工人阶级的同盟者”的工农城乡关系，从而奠定了苏联新中国成立后工农城乡关系的格局。我党继承了苏联共产党的工农城乡关系政策，毛泽东在《论十大关系》中明确了“重工业是我国建设的重点”，但要“适当地调整重工业和农业、轻工业的投资比例”，从而形成了偏斜的工农城乡关系，农业长期以“剪刀差”的方式为工业化积累资金。农村改革的过程，实质上也就是工农城乡关系调整的过程。从2004年中央经济工作会议提出的“以工促农、以城带乡”，到党的十九大提出的城乡融合，既反映了党的执政理念的变化，也包含着一系列真金白银惠农政策的实施。党的十八大以来对工农城乡关系的调整和重新定位，是对马克思主义城乡关系和政治经济学理论的极大丰富，是新时期马克思主义理论的重要组成部分，也是前面讨论的农村基本经营制度、农业现代化、粮食安全政策创新的基础。

五、总结和建议

以上从四个方面总结了党的十八大以来，党在“三农”领域的重大政策创新和理论贡献，概括起来，主要有：第一，坚持稳定和不断完善农村基本经营制度。以家庭承包经营为基础、统分结合的经营制度是农村改革的核心成果，它脱胎于改革前的传统体制，又有别于世界上大多数国家的土地私有制，能够发挥统和分、公有和私有两方面的优势，适合我国的国情农情，是我党在总结广大农民伟大创造基础上形成的重大体制、政策和理论创新。党的十八大以来，党在“三权分置”“长久不变”等领域取得了新的进展，通过产权制度改革促进了农村集体经济发展，进一步巩固和完善了农村基本经营制度，为党的二十大规划的2035年基本实现农业农村现代化奠定了制度基础。第二，在“大国小农”的国情农情下，我国农业现代化究竟以租地形成的规模经营为基础，还是以小规模农户为基础?党的十八大以来，党终于在长期的争论和探索中选择了正确方向，即通过完善的社会化服务体系建设实现规模经营，即服务的规模化。习近平总书记说：“‘大国小农’是我们的基本国情农情，小规模家庭经营是农业的本源性制度。……要注重发挥新型农业经营主体带动作用，培育各类专业化市场化服务组织，提升小农生产经营组织化程度，改善小农户生产设施条件，提升小农户抗风险能力，扶持小农户拓展增收空间，把小农生产引入现代农业发展轨道。”党的二十大报告指出：“发展新型农业经营主体和社会化服务。”与发达国家相比，中国特色农业现代化道路的“特色”之处一定是服务规模化，而不可能是土地经营规模化。因此，这一理论和政策创新丰富了发展经济学和政治经济学的理论基础，具有重要的理论和实践价值。第三，自从2001年加入世贸组织以来，我国一直按照世贸组织规则和比较利益原理配置农业资源，增加粮食进口量，减轻国内土地、水资源压力的呼声一直存在。诚然，我国粮食安全是用较大的资源环境代价换来的，但在我国粮食等重要农产品外贸依存度越来越高的前提下，国际政治经济形势变幻莫测，国际农产品价值链的正常运转受到很多不可控因素的影响。为此，作为世界最大的农产品进口国，既不可能与国际市场脱钩，又要选择符合中国国情的对接方式。在2013年召开的中央城镇化工作会议上，习近平总书记强调：“我国有十三亿多人口，粮食安全是头等大事。……我们可以适当利用国际市场，但我们十三亿多人的饭碗必须牢牢端在自己手里。”2014年中央一号文件提出的“谷物基本自给，口粮绝对安全”的新时期粮食安全战略要点，就反映了以习近平同志为核心的党中央在粮食等主要农产品供给上“有所为，有所不为”的应对策略。2019年10月，中国政府发布的《中国粮食的安全》白皮书进一步阐明了中国政府在粮食安全问题上的底线思维，表明了中国参与世界粮食治理的能力和决心。党的二十大报告再次强调要全方位夯实粮食安全根基，表明粮食安全在未来相当长的时间内仍然是中国式农业现代化的首要目标。中国解决了超大型人口国家的粮食安全问题，不仅对全世界粮食安全作出了负责任的贡献，同时也运用了马克思主义政治经济学原理构建了新的粮食问题分析范式，具有重要的理论价值和广泛的应用价值。第四，世界经济发展的经验证明，农业部门在国民经济中所占的比例越小，其基础性作用就越突出。习近平总书记指出：“中国要强，农业必须强；中国要美，农村必须美；中国要富，农民必须富。农业基础稳固，农村和谐稳定，农民安居乐业，整个大局就有保障，各项工作都会比较主动。”因此，要“重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。党的十八大以来，中央加大了调整工农城乡关系的力度，提出了城乡融合的战略思路并对2035年、2050年城乡融合的目标任务作了具体部署。党的二十大部署进一步实施乡村振兴战略，为2035年基本实现中国式农业农村现代化，2050年乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现打下了坚实的制度基础。党的十八大以来，党对于工农城乡关系的重新规划和定位，突破了苏联模式，丰富了马克思主义政治经济学理论。

不忘初心，方得始终。总结十八大以来党在“三农”领域的重大政策创新和理论贡献，目的在于更好地推进下一个百年目标的实现。我们认为，从党在改革开放以来的政策实践尤其是十八大以来的实践看，推进第二个百年农业农村现代化目标的实现，把握以下几点是尤其重要的：第一，尊重广大农民的首创精神。经济学中的诱致性创新理论认为，在经济发展过程中，理性的经济主体总是能够以成本最低的方式用丰裕要素替代发展过程中短缺从而昂贵的要素，也总是能够主动寻找成本最低且最有效的制度来替代原有制度。改革开放以来，农村中的重大制度创新，从最初的家庭承包经营到20世纪90年代的农业产业化、农民专业合作社，再到脱贫攻坚过程中的“三变”改革，无一不是广大农民的创造。只要充分尊重农民的首创精神，充分发挥广大农民的主动性、积极性，实现下一个百年目标过程中遇到的困难和问题都会迎刃而解。第二，把农民的利益放在第一位。农业是一个典型的多目标产业。按照《乡村振兴促进法》第三条的规定，农业发展的目标至少有三个方面，即“保障农产品供给和粮食安全、保护生态环境、传承发展中华民族优秀传统文化”⑤，而对于农民而言，提高收入是最重要的目标。因此，必须把农民的目标、农民的切实利益放在首位，正确处理多种目标之间的关系，才能确保国家目标的实现。而不能为了国家目标的实现忽视甚至牺牲农民利益。第三，找到城乡融合的最佳点。党的十九大报告提出城乡融合的战略思想后，2019年4月中共中央、国务院发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出从五个方面推进体制机制创新，促进城乡融合，构建了城乡融合的总体框架。2021年中央一号文件提出：“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”问题在于，即使在县域内，城乡融合也要有一个“度”，或者城和乡结合的最佳点。这就要求经济发展水平不同、地形地貌不同的县根据实际情况采取不同的处理方式，而不能“一刀切”。从我国的国情看，城乡融合一定要在县域融合的大思路下，强化顶层设计，有步骤、分阶段推进，这是一个长远目标，切不可急躁冒进。（来源：《教学与研究》2023年第2期）