[产业策略] 乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略指向与政策选择

孔祥智 何欣玮（中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师；中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生）

当前我国最突出的收入差距就是城乡收入差距；最大的发展不充分，就是乡村发展不充分。2017年，中共十九大做出了实行乡村振兴战略的重大决策部署。2018年中央一号文件明确指出推进乡村振兴战略对于解决我国社会主要矛盾、实现“两个一百年”奋斗目标以及促进共同富裕的重要意义。在全面完成脱贫攻坚任务，全面建成小康社会的今天，接续推进乡村振兴，是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，也是实现中华民族伟大复兴的必然要求。2019年4月，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，那么，在当前城乡差距依然很大的前提下，城和乡究竟怎样融合，十九大规划的战略目标怎样才能实现？2021年中央一号文件明确指出：“加快县域内城乡融合发展”，并明确提出：“把县域作为城乡融合发展的重要切入点，强化统筹谋划和顶层设计，破除城乡分割的体制弊端，加快打通城乡要素平等交换、双向流动的制度性通道。”“推进以县城为重要载体的城镇化建设，有条件的地区按照小城市标准建设县城。”在这一背景下，县域城镇化建设的浪潮也在全国范围内逐渐推开。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）、《乡村建设行动实施方案》（以下简称《方案》），指明了县域城镇化以及乡村振兴的发展目标和具体任务，协同推进县域城镇化和乡村振兴正式提上了发展日程。县域城镇化是扩大内需，完善双循环新发展格局必然要求。此外，推进县域城镇化，有利于贯彻“以人为核心”的新型城镇化战略方向，有利于缓解功能过载、环境污染等“大城市病”以及疫情等公共安全卫生事件的威胁。更重要的是，我国大部分乡村都分布在县城，县城是城乡融合发展的关键纽带，也是推进乡村振兴的重要单元。在接续推进乡村振兴战略的背景下，处理好乡村振兴战略与推进县域新型城镇化之间的关系，探究县域城镇化战略取向与政策选择，具有重要的理论意义与实践意义。

县域新型城镇化，从概念上来看应当是县域内部城镇化人口占县域总人口比例不断提高的过程。但县域新型城镇化并不单纯是一个农村人口去县城定居，或者农村户籍人口转换为县城城市户籍人口的过程。而是一个包含农村转变为城镇、传统农业转变为现代产业、农民转变为市民的综合性过程，需要充分考虑到产业发展、公共服务等各方面的需求，从经济、政治、文化多方面协同推进。而在当前接续推进乡村振兴这一背景下，根据《意见》的精神，对于县域新型城镇化应该有一个更高层次的认知。

（一）《意见》对于县域新型城镇化建设内涵的概括

根据《意见》对于县域城镇化建设的有关论述，可将县域新型城镇化的内涵概括为：通过立足县域特点、补全短板弱项、增强协同能力，实现的以人为核心的、统筹发展和安全的县域人口向县城转移的城镇化过程。具体而言，《意见》对县域新型城镇化的要求具有以下五大特点。

1.坚持立足县域经济社会发展。立足县域经济社会发展是推进县域新型城镇化的基本方向。截至2020年底，全国共有县级单位2844个，其中，市辖区973个，县级市388个，县1312个，自治县117个。立足县域推进城乡融合，主要是指县级市、县和自治县，总数为1817个。数量众多的县（市）在地理位置、经济基础、人口基础等各方面禀赋的不同决定了推进县域城镇化不可能采用同一套方案。因此《意见》指出应当科学把握功能定位，分类引导县城发展方向，并分别针对大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城、人口流失县城五大类不同的县城提出了针对性的发展规划。

2.坚持夯实发展基础。夯实发展基础是推进县域新型城镇化的必然要求。县域城镇化归根到底是一个人口向县城转移、定居的过程，这一过程的顺利实现需要县城具备足够的吸引力，需要县城补齐自身各方面的短板，实现全面发展。《意见》对于县城各方面的发展均做出了明确要求。包括培育发展特色优势产业，稳定扩大县城就业岗位；完善市政设施体系，夯实县城运行基础支撑；强化公共服务供给，增进县城民生福祉等。

3.坚持增强协同能力。增强协同能力是推进县域新型城镇化的实现路径。县城作为城乡之间的“中转站”，城镇化发展过程中必然需要提升协同能力。结合《意见》的表述，县域城镇化“向上”需要强化与中心城市的协同，积极融入邻近大城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移；“向下”需要强化与县域内农村的协同，提高县城辐射带动乡村能力，促进县、乡、村功能衔接互补，推进县城基础设施向乡村延伸，推进县城公共服务向乡村覆盖，推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。

4.坚持以人为核心。以人为核心是推进县域新型城镇化的根本立场。早在2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就提出了“推进以人为核心的城镇化”，《意见》也强调“坚持以人为核心推进新型城镇化”。坚持以人为核心是新型城镇化与传统的城镇化的最大区别所在。从理论角度来看，只有以人为核心推进县域城镇化，坚持发展为了人民，才能够真正增强人民的获得感、幸福感，提高居民对县城的归属感，才能真正实现高质量的县域城镇化。

5.坚持统筹发展和安全。统筹发展和安全是推进县域新型城镇化的底线。长期以来，我国在城镇化水平快速提高的同时也带来了大量环境污染、大拆大建、违规用地、“大城市病”等问题，严重影响了人们的福利水平，也制约了城镇化建设的可持续性。《意见》明确在推进县域城镇化过程中应当统筹发展和安全，不得突破耕地和永久基本农田保护、生态保护、历史文化根脉、地方债务风险等红线。

（二）县域新型城镇化需要与乡村振兴相结合

上个世纪80年代，费孝通先生提出“小城镇，大问题”思想，后经中央肯定上升为国家战略。其目的是以小城镇建设带动农村经济发展。与此同时，相当一部分学者认为，县城城关镇建设应该是小城镇建设的重点，主要原因就是县城城关镇对县域农村经济的带动能力较强。在新时代乡村振兴背景下，强调县城为县域城镇化的重要载体，尤其是2021年中央一号文件明确指出有条件的县城可以按照小城市标准进行建设，其目的也主要在于以县城为依托，促进县域乡村振兴。可见，两办在同一个月内发布《意见》和《方案》，充分说明两个文件具有较强的内在联系性。《方案》强调将乡村建设作为实施乡村振兴战略的重要任务以及国家现代化建设的重要内容，更是对乡村振兴与县域新型城镇的紧密结合提出了明确要求。一方面，县域新型城镇化需要增强县城的协同能力，提高县城带动乡村发展的效能，促进县城各项建设、各项服务向乡村覆盖，这一实现路径不仅仅是县域新型城镇化的要求，也是完善乡村各项建设，接续推进乡村振兴的需要。因此，需要在实现县域新型城镇化的同时注重县城协同能力，在夯实县城发展基础的同时接续推进乡村振兴。另一方面，乡村振兴战略要求农业农村优先发展。这就意味着县城新型城镇化建设无法脱离乡村振兴。若在推进县域城镇化的过程中片面追求速度，仅仅依靠农村人口、资本向县城的单向流动，忽视城乡协同发展与人民福利提升，则会造成乡村衰败加速，劳动力再生产成本提高、基层治理问题增加等严重后果，阻碍乡村振兴的进程。因而在推进县域城镇化的过程中需要与乡村振兴相结合，充分发挥县城带动农村各项建设完善、带动农村产业升级、带动农民收入增加的作用，不可单纯以户籍人口的城镇化为指标盲目推进。从现实层面来看，县城作为我国最基本的功能齐备的行政单元，虽然属于城镇，但又具备贴近乡村、贴近农民、贴近基层的特点，是统筹推进城镇化和乡村振兴战略的最佳场所，具有重要战略地位。因此，在推进县域新型城镇化的过程中协同推进乡村振兴，具有充分的理论基础和现实基础。

与接续推进乡村振兴紧密结合是县域新型城镇化的现实需要，而全面推进县域城乡融合则成为乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略指向。作为连结城市与农村的“中转站”，县城是城镇化建设以及城乡融合的最前沿。相比于中心城市，县城对于农村人口流入的门槛更低，更适合与农村进行资金、土地、人才等要素的交换，更有利于立足农业、农村进行产业升级，因而县域是城乡融合的天然载体。同时，完善乡村建设是乡村振兴战略的关键，而在推进县域新型城镇化的过程中也必然会涉及到县域内城乡之间在各方面的均等化建设与融合发展，县域城乡融合不仅仅成为提升县域新型城镇化协同力的必然方式，也是新时期落实《方案》要求，完善乡村建设，接续推进乡村振兴的重要手段。2021年一号文件强调了县城在城乡融合发展中的重要地位，明确提出“把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。《中华人民共和国乡村振兴促进法》也强调了国家以及地方政府推进城乡融合的责任。2019年，《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》对我国城乡融合发展的体制机制和政策体系做出了全方位阐述，提出了城乡融合的五大方向，而县域城乡融合正是实践这城乡融合五大方向的关键。因此，县域城镇化的最大载体在于乡村，而乡村振兴的最大动力在于县域。县域城乡融合不仅是将县域城镇化和乡村振兴连结起来的“纽带”，更是乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略指向。

（一）乡村振兴背景下县域新型城镇化需要城乡要素合理配置

随着城镇化建设的不断推进，广大农村地区面临着大量青壮年劳动力外流的问题，近年来农民工“返乡潮”的出现难以缓解农村“空心化”问题逐渐严重的现状，农村的“空心化”以及农村人口的逐渐老龄化限制了乡村振兴的推进。同时由于农业生产天然面临着自然风险和市场风险，以及农业生产的周期性、低附加值等特点都使得追逐利润的资本对于农业农村的投入不足，乡村产业发展和乡村振兴需要来自城市的人才、资金等各方面要素的支持。县域新型城镇化整体而言是农业生产产业化、农村人口集聚化的过程，这一过程需要农村各方面要素的参与和转化，需要农村各方面要素的优化配置，更好地发挥其价值。因而，城乡要素的合理配置，是乡村振兴背景下县域新型城镇化的必然要求。

（二）乡村振兴背景下县域新型城镇化需要城乡基本公共服务普惠共享

农民是乡村振兴过程中重要的主体，也是县域新型城镇化的关键客体。乡村振兴背景下县域新型城镇化需要充分保障农民的福利水平，不断提升农民获得感、幸福感、安全感。当前，广大农村在文化设施建设、最低生活保障水平、医疗卫生设施建设等各方面公共服务上普遍落后于县城，虽然这一差距也部分构成了农村居民通过向县城转移实现县域城镇化的动力，但显然是对农民主体、共享发展这一城乡融合的基本原则的背离。推动县域内城乡基本公共服务普惠共享，促进县域内城乡在教育、医疗卫生、文化设施、社会保险、社会救助等方面的平等，实现农村基本公共服务提升，能够直接提升农村居民的生活水平，缩小城乡发展差距，这不仅仅是《方案》的直接要求和接续推进乡村振兴的必然选择，更是乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略目标之一。

（三）乡村振兴背景下县域新型城镇化需要城乡基础设施一体化发展

我国城乡在基础设施建设方面存在着巨大差距。近年来我国城市基础设施建设已经得到了较快推进，2020年全国城市供水普及率、燃气普及率、污水处理率均已达到97%以上，县城的供水普及率、燃气普及率、污水处理率也分别达到了96.66%、89.07%、95.05%，绿化率和人均公厕数量也在稳步提升。而在乡村基础设施建设层面还存在着明显短板，《方案》中也大量强调了乡村在道路建设、人居环境、综合服务设施等方面建设的要求。推进县域内城乡基础设施一体化，加快推动乡村基础设施提档升级，实现城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，是落实《方案》要求，促进城乡之间互联互通，促进县域内部城乡之间要素优化配置、产业协同发展的重要方式，也是县域城乡融合的重要任务。

（四）乡村振兴背景下县域新型城镇化需要乡村经济多元化发展

乡村产业振兴是全面推进乡村振兴的基础和关键，大力发展乡村特色产业，推动乡村经济多元化发展，是乡村振兴的必然要求。同时，县域新型城镇化需要强化县城产业基础，而县城产业基础的构建离不开县域内乡村经济的多元化发展，规范化提升。从城乡融合的角度来看，城乡产业融合是城乡融合的重要部分，县域内乡村和县城在产业上的融合，成为提升县域新型城镇化协同力与带动力的重要手段，这一融合方式可采取特色农产品加工业、观光旅游、农业特色产业园区建设等形式，但上述形式除了需要具有地区特色的资源禀赋外，也对乡村经济基础提出了要求。因而乡村经济多元化发展既成为乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略目标之一，同时也可以推动县域新型城镇化进一步提升，实现良性循环。

（五）乡村振兴背景下县域新型城镇化需要切实推进农民收入持续增长

农民收入持续增长作为乡村振兴的主要方面，也是乡村振兴“生活富裕”总要求的集中体现。农民收入的持续增长是县域新型城镇化得以不断推进的基本动力。农民转化为市民的过程需要成本，包括购置住房、子女教育成本、社会保险成本等等，农民收入不足以支撑城镇化过程中产生的成本成为阻碍县域城镇化的重要因素，农民收入的持续增长，是消除不完全城镇化现象的根本方式，也是实现稳定的、高质量的县域城镇化的要求。只有农民收入有了实质性提高，部分农民才有可能逐渐在县城定居，农村的土地才可以更稳定地托管、入股，甚至最终退出。一些在农村就业（包括流转土地或者为农业、农村发展提供社会化服务）的农民也可以充分利用交通便利的条件，采取“城市居住、农村上班”模式。在江苏、山东、浙江等发达省份，很多农民已经选择了这样的居住模式。只有这样，县域城镇化才有可能得到实质性发展。此外，农村作为县域产业的市场，农民收入的增长在扩大县域内部消费需求，优化县域产业市场环境中起到重要作用。因此，乡村振兴背景下县域新型城镇化必然需要城乡居民收入差距的缩小和农民收入的持续增长。

从历史角度来看，我国的县域城镇化之路并非一帆风顺，而是经历了曲折的发展历程；而立足当下，我国县域城镇化依然存在不少困难和问题，制约着发展速度和水平。探究我国县域城镇化的历史脉络与现实困境，分析其中的变化过程与内在动因，对于在乡村振兴下推进县域新型城镇化具有重要理论与实践意义。

（一）新中国以来我国县域城镇化的发展历程

改革开放前，是我国县域城镇化的停滞阶段。在新中国成立初期，全力推进工业化成为国家的主要任务，农业主要承担保障劳动力再生产需要，以及通过工农业产品价格剪刀差为工业发展提供剩余的任务。这一时期我国整体城镇化发展陷于停滞，城乡二元割据成为城镇化的主要特征。1958年开始实施的《中华人民共和国户口登记条例》，对城乡之间人口流动进行了严格管制，促进了城乡二元结构的形成，制约着城镇化包括县域城镇化发展水平。

改革开放以来到新世纪初期，是我国县域城镇化的快速起步阶段。我国的改革开放率先从农村开始，家庭联产承包责任制的推进与乡镇企业的异军突起使得政策层面开始重视小城镇的发展，旨在消化农村剩余劳动力，拉动农村经济发展。这一城镇化模式对二元经济社会结构开始了比较强有力的突破。1980年召开的全国城市规划工作会议明确“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”，1994年《关于加强小城镇建设的若干意见》强调“加强小城镇建设，改善和强化小城镇的综合作用，增强辐射力和吸引力”，均体现了这一时期政策上对于优先推进中小城市内部城镇化的侧重。事实上，城镇化的推进依然需要经济的积累作为支撑，没有一定程度的工业化基础，就难以谈得上大规模的城镇化，从这一角度来看，改革开放初期县域城镇化的快速发展不仅仅是政策侧重的结果，也是由我国经济基础所决定的必然选择。

新世纪初以来，我国县域城镇化整体而言处于缓慢发展的状态。随着我国工业化的不断发展，推进工业化要求的资本、人口等要素的集聚对我国城镇化水平提出了更高的要求。以小城镇为主体的城镇化面临着规模化程度不足、产业发展和劳动生产率提高受限的问题，大城市的集聚效应对于我国经济社会的发展变得越来越重要。因此这一时期我国的城镇化战略开始转向推进大中城市和小城镇共同发展，并在实际上形成了持续至今的“大城市偏好”型城镇化道路。2000 年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》已经开始将推进城镇化的政策重心逐步转向协调推进大中城市和小城市发展，2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，以人的城镇化为核心”。1993年，我国尚没有市区人口规模在1000万人以上的大城市，人口规模在500-1000万人的城市只有3个，而到了2020年，我国人口规模超过1000万人以上的大城市已经有8个，人口规模在500-1000万人的城市也有12个，充分说明了这一阶段城镇化过程中人口主要向大城市流动的现象。这一现象也导致了该阶段我国的县域城镇化整体而言发展速度缓慢的后果。表1反映了2006年来我国县域城镇化的基本情况，其中县域城镇化率采用了“（县城人口+县城暂住人口）/（县人口+县暂住人口）的方法进行计算。从整体来看，2006年以来我国县城个数由于撤县设市、撤县设区等原因有所减少，虽然县城平均人口在不断增长，但增长速度落后于整体上城镇人口增长速度，县域城镇化水平整体而言处于缓慢发展阶段，2006-2020年14年间县域城镇化水平仅由16.07%增长到23.59%。

这一阶段，在全国范围内县域城镇化水平明显滞后于整体城镇化水平。结合图1内容可以看出，2006年以来我国总体城镇化率快速上升，而县域城镇化率虽然也有增长，但与总体城镇化率之比呈缓慢下降趋势。进一步将县城人口与总城镇人口进行对比，可以发现我国县城人口占总城镇人口的比例不断下降。尽管由于县城数量的逐年减少，这一计算结果可能存在一定误差，但并不影响我们得出我国的县域城镇化进程长期以来滞后于整体城镇化进程的结论。这一滞后也反映了我国在城镇化过程中人口过度集中于大城市的特点。

（二）影响我国县域城镇化的因素分析

纵观我国县域城镇化发展历史，可以总结出县域城镇化发展速度和质量的影响因素。第一，国家政策指向是影响县域城镇化发展的关键因素。改革开放前长期的城乡二元体制下，县域城镇化没有发展的空间。只有从政策上重视县域城镇化，明确县域城镇化的目标、方向，为县域城镇化做好各方面的支持和保障，才能高质量地推进县域城镇化。近年来我国出台了一系列推进县域城镇化发展的政策。除2021年一号文件之外，十四五规划明确提出“推进以人为核心新型城镇化，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”；2020年，国家发改委发布了《关于加快开展县域城镇化补短板强弱项工作的通知》，明确了推进县域城镇化的重点任务；2022年5月《意见》的出台更是为我国县域城镇化的发展进一步指明了方向。第二，县域城镇化的发展需要各方面的积累。推进县域城镇化不是一个凭空的过程，需要工业化的拉动、农业剩余的积累以及人口的集聚。就每一个县而言，推进县域城镇化的基本条件在于自身强大的产业基础和经济基础。第三，县域城镇化的过程中不可避免地存在与其他城市的竞争，城镇化过程是一个城市吸引人口的过程，而人口是有限的，县域城镇化的推进不可避免地会遭遇与大中城市的“人口争夺战”，新世纪以来我国县域城镇化水平长期滞后于整体城镇化水平，一定程度上就是县城面对大中城市在城镇化的人口竞争中处于劣势的结果。

（三）当前我国县域城镇化的现实困境

1.产业发展水平不足。产业是县城建设和发展的根基，有产业才有就业岗位、才有人口集聚。而由于行政区划的限制，县域往往土地规模和人口规模偏小，决定了自身产业规模和市场规模的有限性。较小规模的人口和市场注定了县城难以形成“大而全”的产业结构，难以进行规模化、多样化生产并构建相对完整的产业体系，产业配套设施也不够健全，既直接阻碍了技术、资金等要素的流入，也推高了企业的生产成本和运输成本，冲抵了县城劳动力和土地成本相对低的优势，导致大部分县城产业发展程度不足。另外大部分县域在产业结构上也存在先天不足。由于我国农村大都分布在县域内，因而县域产业结构中第一产业比重必然远大于全国平均水平。2019年我国县域第一产业增加值总和为3.68万亿元，占县域地区生产总值的17.32%，而2019年我国第一产业增加值占GDP的比重仅为7.11%。这说明当前大多数县城城关镇还是以农业及其衍生产业为主，产业层次较低，难以提供足够的有吸引力、有成长性的工作，对于外来人口缺乏吸引力。

2.公共服务水平有待提高。公共服务水平是影响居民获得感和幸福感的重要因素。县城人口规模的不断增长对公共服务水平提出了更高的要求。而现实情况是当前县城的公共服务水平还有待进一步提高。借鉴已有研究，本文选取人均固定电话数、人均卫生机构床位数作为评价县城公共服务水平的指标。根据计算，2019年我国能够取得数据的1442个县人均卫生机构床位数为每万人41.21张；而全国城镇平均为每万人51.29张，考虑到全国层面的数据可能会由于遗漏而低估真实的卫生机构床位数，这一差距只可能会更大。2019年我国县域人均固定电话数为每百人5.99部，而全国平均水平为13.64部。综合来看，县城的公共服务水平远远落后于全国城镇的平均水平。

3.中心城市虹吸效应强。长三角、珠三角等特大城市群以及新一线城市等大型中心城市对人口的吸引力较大，县城在“人才争夺战”中并不占优势，面临严重的人口流失压力。以安徽省桐城市、山东省诸城市、江苏省宜兴市三个县级市为例，2011年-2020年十年间，桐城市常住人口减少了7万人，降低了10.66%；即便是位于东部地区的发达县级市诸城市，十年间常住人口也降低了0.74%，而虽然宜兴市十年间常住人口增加了4%，但还是落后于同期我国总人口增速5.38%，县级市尚且如此，县城人口净流出现象只会更加严重。已有研究指出地区生产总值以及在岗人员平均工资均会显著地正向影响人口流入意愿。中心城市作为区域经济或政治中心，凭借其发达的产业体系，有竞争力的工作岗位，高水平的公共服务、教育资源、文化环境等优势，在经济规模和平均工资方面均远远领先于绝大部分县城，因而对人口吸引力也远远强于县城。近年来高校毕业生向一线城市集聚的现象已经相当明显，我国长久以来的传统观念中也往往将在大城市工作视作“有本事”的表现。

4.城镇化建设资金要素缺乏。自分税制改革后，我国财税方面呈现“财权上移，事权下移”的趋势。总体来看税收收入初次分配越来越集中到中央政府，而公共支出却主要由地方政府财政加上转移支付来负担,以社会保险为代表的基本公共服务领域的事权和支出责任大部分在县级地方政府。而转移支付与专项支付的管理体制又削弱了县级地方政府因地制宜统筹安排资金的能力。这种财权与事权划分的不对称导致了地方政府的财政困境。以上文提到的县级单位为例，宜兴市作为财力最发达的县级城市之一，2020年一般公共预算收入与支出分别为127.59亿元、172.44亿元，一般公共预算收支比为1:1.35，诸城市为1: 1.32，成都市郫都区为1:1.47，地方财力最差的桐城市的一般公共预算收支比为1: 1.75，财政压力可见一斑。财政收支压力直接影响了城市公共服务供给。许多地区城乡最低生活保障水平不一，2020年诸城市农村最低生活保障月人均标准仅为城市的75%，甚至低于山东省的76.5%。有学者指出，当前我国地方政府的财政自给率只有55%左右，地方财政赤字需要依靠土地使用权出让收入来弥补。而随着农村土地制度改革的深入，特别是允许集体经营性建设用地入市的改革，都将会缩小土地征收的范围，挤压县级政府“土地财政”的空间，进而影响县级财政收入和用于基础设施、公共服务的投入。据统计，2013年我国县城一般公共预算收入总额为7343.14亿元，占全国一般公共预算收入总额（126630亿元）的5.8%。县城建设维护资金支出总额为2941.9亿元，约占预算收入的40.06%；城市维护建设资金支出总额为10804.74亿元，约占预算收入的8.53%。县城建设维护资金支出占县财政收入的比例已经数倍于全国平均水平，给县级财政造成了巨大压力。2019年，我国县城一般公共预算收入总额为13161.76亿元，占全国一般公共预算收入总额（192500亿元）的6.84%，虽有增长，但依然是一个相当低的比例，城镇化建设资金要素缺乏的现状并没有从根本上得到缓解。

《意见》全面系统地提出了县域新型城镇化的根本出发点和重点任务，推进县域新型城镇化的根本出发点是增强县城综合承载能力，提升县城发展质量，更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要；重点任务是抓好产业、市政设施、公共服务、环境基础设施等方面建设，促进县乡村功能衔接互补。推进高质量的县域新型城镇化，需要紧紧围绕《意见》的要求，结合县域城乡融合这一乡村振兴背景下县域新型城镇化的战略指向、《方案》强调的重点以及我国县域城镇化建设的历史经验和现实困境，坚持从乡村振兴中汲取县域城镇化动力，着力做到县域城镇化与乡村振兴的互补发展。结合2021年5-7月作者在山东省诸城市、江苏省宜兴市、安徽省桐城市、四川省成都市郫都区四个县级单位的专题调研成果，本文提出如下政策选择：

（一）坚持县域城乡融合的战略指向，以城乡融合强化县域新型城镇化建设和乡村建设

《中华人民共和国乡村振兴促进法》规定，“各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，整体筹划城镇和乡村发展”。我国一半左右人口居住在县域，5亿农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区。乡村振兴背景下的县域城镇化需要坚持县域城乡融合的战略指向，提高县城辐射、带动乡村的能力。

1.全面推进城乡要素融合。按照《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》和2021年中央一号文件精神，强化县域内城乡融合水平，坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，促进各类要素更多向乡村流动，在乡村形成人才、土地、资金、产业、信息汇聚的良性循环，为乡村振兴注入新动能。例如诸城市不断强化返乡创业金融服务，根据潍坊市人民政府关于印发《潍坊市支持创新创业财税政策30条》（潍政发〔2015〕10号）的相关规定，在返乡创业较为集中、产业特色突出的地区，探索发行专项中小微企业集合债券、公司债券，扩大直接融资规模，进一步提高返乡创业的金融可获得性，加大对返乡创业的信贷支持和服务力度。郫都区探索“共享田园”发展模式，以农用地认养为基础，引入城市客群到乡村体验、生产、生活及消费，成为“新农人”，重点招引现代农业、乡村旅游等8类紧缺人才，经2/3 以上村民（村民代表）同意后签约成为“新村民”，共享农用地、集体建设用地流转等权利，在吸引人才入乡的实践上做出了良好示范。

2.全面推进城乡基础建设、公共服务一体化。推动公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。推进县城基础设施向乡村延伸，实现城乡水、气、暖等基本生活资源供给一体化以及城乡客运一体化，加快建设城乡一体的垃圾、污水处理系统。结合《方案》要求，坚持建管并重、长效运行，推动建设城乡一体的基础设施管护运行机制。实施数字乡村建设工程，大力发展乡村“新基建”，推进城乡信息基础设施建设一体化。结合2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《数字乡村发展战略纲要》的要求，深化农村光纤网络、移动通信网络、数字电视和下一代互联网覆盖，进一步提升农村通信网络质量和覆盖水平。如桐城市建立了全市统一的电子政务服务网络，凡涉及群众的公共服务事项，全部纳入电子政务平台集中办理，同时建立了“智慧社区”数字化平台，实行“市级统筹+镇街管理+社区个性化呈现”模式，将各项文化服务通过广电网络送进千家万户。

3.全面推进乡村经济多元化发展和农民增收。一方面应充分挖掘乡村在环境、物种资源、文化等方面的特色，大力发展乡村特色产业。在坚持以农民增收为目标，利润主要留给农民的前提下，通过延长农业产业链、扩展农业与乡村功能等方式推进乡村三产融合发展。另一方面应当大力发展智慧农业，结合数字乡村建设工程，推进互联网与农业产业深度融合。构建农业农村大数据体系，深入实施“互联网+”农产品出村进城工程和“数商兴农”行动，打造智慧农业大数据平台。例如宜兴市围绕白塔村得天独厚的生态资源，打造了白塔生态、白塔旅游、白塔文化、白塔农业和白塔味道等一系列产品，形成了五大园区、七大展馆、八大高效农业和“观光旅游”“休闲采摘八小时”“吃住白塔三天”的旅游模式。可同时接待游客1000人，年均接待量达80万人次，2020年白塔村人均收入突破5万元，村级可支配收入达800多万元。诸城市惠发食品利用大数据、云计算等信息技术，推行中央厨房团餐定制模式，建设餐饮食材供应链平台。在食品供应链上游打造生态农业、智慧农业系统，实现特色农业产业化，带动农民增收致富。

（二）强化县城经济基础，增强县城竞争力

我国县域城镇化发展的历史经验告诉我们，县域城镇化的推进离不开县城吸引力的增强，离不开县域经济实力的提升，为此需要采取针对性措施，针对县城产业发展薄弱的问题进行重点突破，增强县域新型城镇化的标准和质量。

1.强化县城产业基础。坚持突出特色，错位发展，立足本地资源禀赋优势，引导优势产业集聚发展，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，促进产业转型升级，大力构建集中化的产业集群，打造特色县城。对于农业基础较好，农业产业规模较大的县，一方面应当充分挖掘当地特色农产品，推进特色产业园区建设和区域性农产品交易市场建设，着力增强农业生产科技化、集约化、标准化水平，打造特色农产品品牌，增强农业生产的综合效益，充分挖掘“粮头食尾”的利润空间。另一方面应当着力培育农产品加工业集群，充分延长农业产业链，推进三产融合，充分发挥“农头工尾”的带动作用。对于文化旅游资源丰富的县城，应充分利用自身优势，发展旅游观光、休闲康养、特色民宿等产业。同时加强对于优势产业的政策扶持力度，通过简化审批程序、税收优惠、政策信贷等手段扶持当地产业发展壮大，形成独特竞争力，增强县域经济实力、就业承载力。比如山东省诸城市在上个世纪90年代就是农业产业化发源地，近年来诸城市更是不断创新产业化经营模式，依靠农业产业化提升企业集聚水平和县域经济发展水平，积极培育城乡产业协同发展先行区，以现代农业为基础，以国家农村产业融合发展示范园为重要载体，重点发展以肉鸡、生猪、板栗、粮油、蔬菜五大产业为特色的主导产业，独特的发展模式使诸城长期处于全国百强县之列。

2.着力完善县城产业基础设施。加强财政对县城产业基础设施的投入，根据需要进行研发中心、产业园区、员工宿舍等配套基础建设，优先规划优势产业基础设施建设用地，促进县城产业配套设施提质增效。着力提升产业平台功能，鼓励、支持具备产业基础的县城建设产业示范园区，推进县域产业转型升级，提质增效。健全县域商贸物流设施建设，发展物流中心和专业市场，合理规划用地。完善县域仓储设施、通用基础制造设备、标准厂房等设施与场地建设。坚持低碳发展、绿色发展，完善污水处理、废气处理装置配套，控制产业集聚产生的环境污染、噪音污染等问题，坚决遏制“两高”项目盲目发展，深入推进产业园区循环化改造。作者调研的山东省诸城市等四市（区）都是通过提升产业发展基础设施，集聚了越来越多的高质量企业，提高县域经济发展水平。比如山东省诸城市推进全市“智慧物流”及物流信息化平台建设，建设可追溯的集农产品交易、物流、增值加工、物流金融、市场信息等于一体的现代农产品物流产业体系。实施冷链物流企业园区提升工程，培育得利斯、华宝、外贸等一批龙头供应链服务企业，建设华宝智能冷链物流等一批重点项目，完善预冷分级、交易大厅、加工包装、仓储保鲜、物流配送等基础设施，推动城乡冷链物流集聚发展。发达便利的基础设施供给是该市农业产业化水平不断提高和产业化模式不断创新的基础。

3.着力完善县城消费基础设施。消费是地区经济发展的重要引擎。应当围绕产业转型升级和居民消费升级需求，同时充分考虑到农业转移人口的承担能力，多层次改善县城消费环境。结合县城功能区规划、人口布局和自身特色，打造商业步行街、城市综合体、主题公园等综合消费场所。基于网络数字技术的新业态新模式，大力推进新型消费基础设施建设，推动5G网络、物联网等对县城内核心商圈、产业园区、交通枢纽等的全覆盖。如郫都区坚持以产业功能区为载体，结合人文要素打造消费场景。建设成都川菜产业园、成都影视城、乡村振兴博览园、电子信息功能区、文化时尚功能区等五大产业功能区，挖掘“风水林田园”禀赋，系统梳理大田景观、林盘院落等自然资源，依托“风水林田园”等生态要素，打造环生态商业街区，充分激活生态资源与文化资源的商业价值。

（三）坚持以人为核心，提升县域公共服务水平

县域新型城镇化，“新”就“新”在以人为核心, 以人为核心推进县域新型城镇化是《意见》的明确要求，这也就意味着推进县域新型城镇化应当注重提升人民，特别是农民和农业转移人口的获得感。

1.完善县域医疗卫生服务体系建设。推进县级医院标准提升和设施改造，顺应县城人口流动变化趋势，调节医疗机构服务能力，保证居民各方面的医疗需求。推进县级疾控中心建设，完善疾病检测设施，增强对于传染病疫情等重大医疗卫生事件的应对能力和处理能力。强化与中心城市的医疗合作，建立健全中心城市三甲医院对于县级医院的帮扶机制，通过专家交流、院系联建等方式带动县级医院医疗水平提升。完善乡村医疗卫生体系，持续推进村卫生室建设，增强村级医疗卫生机构覆盖范围，优化医疗资源县域配置，支持建设县域医疗共同体。比如安徽省桐城市开展“县管乡用”和“乡聘村用”医疗人才模式，通过人才在县域医疗系统内部的流动有效解决了基层医疗人员的不足。该市的基层12所卫生院、4个社区卫生服务中心及所辖206个村卫生室都可以通过建设远程心电、远程影像诊断系统等接受远程服务系统，促进了基层医疗卫生服务和公共卫生服务的提升。

2.完善社会保障体系建设。以新生代农民工为重点推动社会保险参保扩面，全面落实企业为农民工缴纳职工养老、医疗、工伤、失业、生育等社会保险费的责任，合理引导灵活就业农民工按规定参加职工基本医疗保险和城镇职工基本养老保险，提高对于低收入人群的包容度。扩大社会保障体系覆盖面，建立针对残障救助、疑难病症、特殊教育的专项救助机制。完善以公租房、廉租房为主体的住房保障体系，适当提高农村的最低生活保障水平，进一步保障低收入人口生存条件。如宜兴市早在2010年就实现了城乡低保并轨，于2020年将特困人员供养基本生活标准由城镇每人1470元/月、农村1300元/月并轨提高至每人1525元/月。2019年，宜兴市重新细分深度救助困难家庭类型，将低保、特困家庭的救助比例从50%提高到了80%，将低保边缘户及低收入户的救助比例从40%提高到了50%，将深度救助最高限额从15万元提高到了20万元，从源头上着力解决深度救助面上覆盖较少、救助比例较低等问题。

3.推进县城公共服务设施提标扩面。完善县域养老设施建设，扩大养老床位供给，鼓励、支持民办养老机构发展，健全老年人专用基础设施建设。完善文化体育设施建设。推进县城体育中心、文化活动中心、图书馆、音乐厅等规范化运行与高质量提升，促进室外运动场地建设，充分保证市民文体需求。完善县域社会福利设施建设，保障福利院、收养中心、残障人士康复中心等社会福利机构正常运行，充分发挥作用，对于设施陈旧、功能落后的要及时加以改造。如安徽省桐城市在2011年就启动了城乡居民养老保险试点工作，着力建设三级养老服务中心设施，全市相继建设成3个街道养老服务指导中心，11个镇养老服务指导中心和20个城市社区养老服务站，125个村级养老服务站，结合农村敬老院升级改造三年行动，改造后护理型床位共3360张，占比45.4%；每千名老人拥有床位数为72.8张。

（四）推进县城与周边大中城市协同发展，提高县城吸引力

中心城市对人口的“虹吸效应”成为县域城镇化水平提高的重要制约因素，由于县城在资源、经济、人口上均处于相对劣势，而在环境、生活成本等方面具备优势，因而应当积极推进与中心城市、邻近县城的协同发展，在保持自身固有优势的同时补全自身短板，提高县城吸引力。

1.推进城市群建设。受限于自身规模，县城更应该优先培植自身优势，这一发展战略固然有利于形成县城独特的竞争力，但也会导致县城难以形成“大而全”的产业结构和市场结构的后果。为此，应当优化区域布局，推动以大城市为中心，以县城为主体的城市群建设。鼓励中心城市增强辐射带动能力，逐步建设多中心互补、多层次互促的城市群格局,并完善相应的配套政策，支持、引导县城融入城市群发展，推动县城与中心城市、周边城市加强互联互通，在区域协调布局中实现规模效应，形成发展合力。

2.强化产业协作。一方面，县城应充分利用自身比较优势，在立足自身规模和承载能力的前提下，依托地域资源禀赋，占据产业链的有利位置，通过县城之间产业链的分工合作充分发挥各自优势，逐步形成分工明确、错位发展、优势互补的协同发展格局，减少县城之间的不良竞争，避免形成“小而全”的同质化产业结构。另一方面，县城可以充分利用劳动力成本、土地成本更低的长处，积极承接中心城市产业、人口、功能转移，支持地理位置优越、有条件的县城发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城。

3.推动城市群基础设施互联互通。统一而完善的基础设施是提高城市群竞争力、助力产业升级、要素充分流动的前提，也是县城充分融入城市群发展的必要条件。应当充分完善县城与周边城市、中心城市的交通网络，着力强化综合性交通枢纽建设，完善县城间、县城与中心城市间城际铁路专线、客运专线等多层次联运体系，有效连结城市群内各大城市，促进客运、物流全面对接。统筹推进城市群内部统一云数据、信息港等信息基础设施建设，通过打造统一的产业数据平台、信息服务平台等，促进城市群内部信息、技术、知识等要素自由流动。

（五）缓解城乡建设资金困境，为县域城镇化提供保障

县域公共服务均等化以及城乡基础设施建设对县级财政提出了更多的要求，若县城的公共财政压力得不到缓解，很可能会影响县域基础设施、公共服务水平，从而影响城镇化建设可持续性。应充分评估城镇化建设给县级财政带来的压力，缓解城镇化建设资金要素紧张的困境，防范地方债务风险。

1.健全财政投入保障机制。拓宽县域新型城镇化战略资金来源，中央预算内投资继续向县域倾斜，既要推动存量调整，也要在增量分配上创新施策，确保土地出让收入用于支持乡城乡融合发展的力度不断增强。强化中央财政对乡村建设的投入，将乡村建设行动作为中央预算内投资重点予以支持，并向欠发达地区倾斜。进一步提高土地出让收入用于农业农村比例，调整土地出让收益城乡分配格局，做好与相关政策的衔接，尤其是建立市县留用为主、中央和省级适当统筹的资金调剂机制，土地出让收入用于农业农村的资金主要由市、县政府安排使用，赋予县级政府合理使用资金自主权，缓解县级财政压力。同时应坚持《方案》提出的尊重规律、稳扎稳打的原则，防止超越发展阶段搞大融资、大拆建、大开发，坚决防范债务风险。

2. 提高财政资金配置效率和使用效率。在城乡建设项目规划方面，应当完善项目支出的绩效评估和支出预测制度，结合城市规划发展目标、功能区建设、人口规模等进行中长期规划，统筹规划利用预算内资金。对于公益性项目，应当量力而行，侧重总量控制；对于准公益性项目和经营性项目，应当综合其预期收入情况对支出进行平衡。在项目建设方面，对已经实施的项目要及时进行“回头看”，进一步完善财政资金使用、收益分配、绩效评价等，确保把财政资金用好、用出最大效益。如桐城市在项目选择时认真做好市场分析与项目前期调查论证工作，对年收益低于6%、综合评分低于90分的项目不得立项，确保项目选得优、效益好、资金安全。

3.多方面运用外部资本进行城乡建设。一方面充分利用社会资本进行城乡建设。稳步推进“万企兴万村”行动，鼓励、支持、引导社会力量投入乡村建设。通过引入市场机制、创新项目设计，利用PPP模式等手段撬动社会资金，引导社会资金参与县域公共设施建设。另一方面拓宽城乡建设融资渠道。创新金融服务，合理运用地方债券、政策性银行融资、城镇化建设专项企业债券等融资方式缓解资金压力。开展金融科技赋能乡村振兴示范工程，支持金融机构针对乡村实际情况创新乡村建设金融服务，合理扩展农村建设抵押物范围，拓宽乡村建设融资方式。如山东省诸城市积极争取各类资金，用于城乡产业融合示范园区基础设施建设，充分发挥平安银行产业发展基金、合作互助资金及示范园3家银行机构、1家小额贷款公司、1家担保公司和潍坊银行15个社区金融服务站作用，推广“诚富通”、“农业龙头企业+农民专业合作社+农户+担保公司+银行”的“4+1”产业链、“专业合作社+农户”等贷款模式，向农业专业合作社、家庭农场、种养大户担保贷款。江苏省宜兴市丁山养护院是全国第一批列入“城企联动”的养老服务设施建设项目，总投资26629.64万元，采用PPP模式中的BOT（建设-运营-移交）运作方式，即由社会资本组建的项目公司负责项目融资、建设、运营维护，合作期满（合作年限30年，其中建设期3年、运营期27年）后项目资产及相关权利等无偿移交给政府。这些经验对于促进养老产业发展以及公共服务建设具有重要借鉴意义。【来源：乡村发现转自：《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》第43卷第6期】