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邢成举（西北农林科技大学人文社会发展学院副教授）李小云 我国自实施精准扶贫工作以来,精准扶贫带来的影响和积极变化并非仅限于贫困人口增收、贫困村和贫困县退出等层面,而学术研究领域却并没有及时地就这一现实进行回应。从中央决策部署精准扶贫工作的初衷看,精准扶贫工作也绝非仅仅是为了实现脱贫攻坚的目标,在一定程度上,精准扶贫是地方政府治理领域的一场深刻变革,而这场变革的结果就是形塑了新型地方政府。
1、新型地方政府形塑的历史背景
我国自20世纪80年代改革开放以来,地方政府是中国发展型政府的重要构成部分,甚至在学者研究的意义上地方政府间的竞争是推动中国经济快速发展的核心动力,通过体制机制的设置,地方政府投身地方经济发展的动力得以充分地激发,不同区域间的发展竞赛普遍盛行,中国经济奇迹也赖此获得。但是,由于地方政府过分追求经济增长,因而忽视了社会需求与民生建设,也导致地方政府的代理人角色出现了显著的冲突。一方面,地方经济的快速发展获得了上级政府的认可和好评;另一方面,人民群众对经济与社会发展的满意度和获得感并尚未达到满意的高度。此外,我国经济的发展还带来了大量的社会问题,比如,贫富差距、城乡差距、区域差距、环境污染、腐败等。因此,从1990年代开始,地方政府改革就成为了社会焦点问题,而服务型行政也成为了地方政府改革的重要目标。同时,公众的社会诉求也开始进行公开化的表达,以经济为中心的地方政府行动逻辑一度难以应对公众诉求,致使地方的政治生态环境开始恶化,地方发展型政府的负面形象开始在日常管理中多处展现。人们对公平正义的追求没有能够获得地方政府的重视,这是地方发展型政府形象负面化的核心原因。
21世纪以来,随着我国农业税费的取消,实施了新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村最低生活保障等政策,标志着央地关系得到了调整,中央对地方的财政转移支付逐步加大。从贫困治理的角度看,进入21世纪以来,我国地方政府对贫困的治理被称为保护式扶贫。但从地方政府治理的角度上看,地方政府出现了明显的“悬浮”特征,其在一定程度上退出了乡村多个层面的公共治理与公共服务。因此,地方政府在当地群众当中的权威在一定程度上被削弱,中西部多数地方政府的地方财政较为困难,地方政府的服务性内涵被大大束缚。地方政府在从汲取型政府向服务型政府转型的过程中,在大力推进反腐败工作的背景下,地方的政治生态在较大的程度上得到了改善。但是地方政府新动能或是新内涵的激发,需要新的资源供给,而精准扶贫恰恰就提供了这样的资源供给。在此转型背景下,乡村政治也实现了从汲取型向分配型的转变,但在精准扶贫战略实施之前,由于乡村分配的资源十分有限,难以充分回应人民群众对美好生活的需求。
长期以来,我国实行以经济建设为中心的发展战略,对地方政府的考核也以GDP为中心。因此,在一般情况下,地方政府行动逻辑和发展内涵的转型是很难发生的,但在中央以精准扶贫为核心的一揽子举措影响下,尤其是扶贫军令状和五级书记抓扶贫等工作机制的运用,使地方政府的转型之路附加了超常规的制度与体制压力。中央相关精准扶贫政策不仅改变了传统意义上针对广大贫困地区地方政府的考核体系,同时还将新的发展理念注入了复杂多元的扶贫工作实践,进而在客观上逐步形成了对新型地方政府的形塑。
2、精准扶贫与新型地方政府的形塑
从精准扶贫实践看,其对新型地方政府的形塑是从多个维度展开的,结合精准扶贫工作的实际以及地方政府工作的内容及其行动逻辑,笔者将精准扶贫对新型地方政府的形塑主要归纳为五个方面的内容。
(一)新时期的群众路线
群众路线曾经是我们党和政府开展各项工作的重要经验,核心是将群众路线既作为政府治理的依归,同时也视为政府治理的路径与方法。但是,我国在长时段的社会变革与管理实践中,群众路线却慢慢地变成了政府工作的一种口号,并没能真正变成地方政府的普遍性工作路径,由此也就带来了群众与干部的疏离。我国在税费改革之后,一方面,乡村群众较难有机会看到领导干部下乡;另一方面,领导干部下乡也往往都带来参观和考察示范点、亮点和样板建设的意味。对多数群众而言,领导已经跟自己的生活没有任何关联,且在内心深处也并不认为地方政府有能力有真心为群众排忧解难。因而,地方政治生态在一定阶段内是恶化的,地方政府的权威也是弱化的。全国开展精准扶贫工作后,地方政府的领导不再是简单地到村里或是村民家里看看就走了,而是有大量的干部长期在村里跟村民尤其是贫困户一起解决问题。自精准扶贫以来,我国派驻到贫困村的第一书记超过20万人,而驻村扶贫干部则超过100万人。有学者研究发现,多数驻村扶贫第一书记都乐于深入一线,践行群众路线,关心群众发展。一些地方在精准扶贫实践中,甚至要求驻村扶贫干部要跟贫困户同吃同住同劳动,从而重新拉近了领导干部与人民群众的距离。精准扶贫实践了新形式的群众路线工作方法。乡村干部由之前对群众的疏离,到现在的主动深入群众的生产与生活;地方政府领导干部正在践行新时期的群众路线。因此,我国地方政府只有重新回到群众路线的治理实践中去,脱贫攻坚工作才得以顺利推进,新的中国国家治理体系也才得以重塑。领导和干部回到群众中间去,解决群众的现实需求,正成为精准扶贫形塑新型地方政府的核心机制之一。
(二)从维持型治理到发展型治理
地方政府的治理责任自税费改革以来,在一定程度上被卸掉;同时,治理资源也被大大弱化,中西部多数地方的县乡财政基本上都变成了“吃饭财政”与“空壳财政”。不少地方领导干部坦言,“我们只要能够维持好机构的运转,不出什么问题就可以了。”稳定性治理秩序的维持一时间成为学术研究者对地方政府治理逻辑的抽象概括。一方面,维持型治理,是对特定时期内地方政府治理困境的客观归纳;另一方面,也指出了地方政府治理在一定程度上缺乏治理变革的抓手与资源供给。在项目下乡的背景下,我国有大量的资源开始进入乡村,但多数项目在一定程度上并非与地方政府的治理改善形成正向关系。有研究者将此时期的地方政府称为是“协调型政权”。尽管以项目制为途径的资源输入在一定程度上提供了地方治理的资源,但是并没有给予地方政府相应的自主权。因此,这种治理资源很难转变为治理变革的动力。目前,我国以精准扶贫为中心的国家战略的落地,则让地方政府重新深度介入农民的生产与生活,并且以GDP为中心的发展思维也被以经济社会全面发展为核心的新发展理念所替代,共享发展、绿色发展与以人民为中心等发展理念在精准扶贫实践中得到了较好地实践,并且,新时代中国社会的主要矛盾是解决人民日益增长的美好生活需要同发展的不平衡、不充分的问题。这些都为赋予了地方政府新的治理要求和发展内涵。中央针对精准扶贫工作,确定了发展生产、生态补偿、教育、易地搬迁和社会兜底等“五大工程”。在不同地方,为了解决脱贫工作,“五大工程”变成了“八大工程”或是“十大工程”。以陕西省为例,地方政府推进脱贫攻坚工作主要是,党建扶贫、产业扶贫、健康扶贫、教育扶贫、危旧房改造、易地搬迁、金融扶贫、兜底保障扶贫、村集体经济发展、就业扶贫、生态扶贫、社会扶贫等10多个方面的内容。国家自精准扶贫战略实施以来,扶贫工作也实实在在地成为了地方政府的首要工作和中心工作。在新发展理念的指导下,地方政府的贫困治理追求社会政策效果的公平公正,进而推动益贫发展目标的实现。
(三)以中心工作统领新时期的地方治理
地方政府的治理工作主要是面向基层。一段时间以来,地方治理工作,尤其是乡村工作千头万绪,很难找到一个合适的工作抓手,而国家实施精准扶贫工作以来,扶贫则构成了统领地方治理的中心工作。精准扶贫之所以能够成为新时期地方治理工作的重要抓手,这是由扶贫工作的复杂性与系统性所决定的。从精准扶贫的实践看,该工作确立了从中央到村的六级党的书记抓扶贫的工作机制,破除了与扶贫工作不利的组织机制与干部队伍,在全社会范围内形成了强大的扶贫工作组织动员;从党建扶贫的工作看,为了提升村干部的贫困治理能力,不仅派出了驻村扶贫第一书记,同时还对大量软弱、涣散的基层党组织和自治组织的负责人进行了调整和更换,并且通过督查、巡视和考核等手段实现了对地方政府扶贫责任的真正压实。在精准扶贫工作之前,村集体经济的发展一直是地方治理工作当中的薄弱环节。尽管地方政府在思想与认识层面,对其重要性不断提升,但缺乏发展资源与切实思路,而精准扶贫工作与农村产权制度改革、社会扶贫的结合,使得多地探索了资产收益扶贫、合作联营、入股分红等多种发展路径,空壳村减少了,贫困村服务自我发展的能力得到了一定程度的提升。特殊贫困群体的关爱工作,在精准扶贫之前,只能在非常有限的资源约束下开展支持,在精准扶贫工作框架下,各地针对老人、残疾人和儿童等贫困群体出台了专门性的扶持政策,通过就业、兜底和健康扶贫等工作,特殊贫困群体的社会福利水平不断提升;产业扶贫要求地方政府重新审视本地产业发展的基础、优势与方向。因此,精准扶贫也是地方产业结构调整与治理的重要机遇。
(四)精准扶贫推动基层组织和贫困治理体系的重构
大量的精准扶贫工作及相关政策落实都要靠基层组织,村级组织是精准扶贫最前沿的组织者和实施者,而现实情况是,多数贫困村的基层组织都软弱涣散。相关统计显示,全国10多万个贫困村中的贫困人口占全国农村贫困人口的60%以上。只有抓好基层组织建设,才能够为精准扶贫工作的推进奠定良好的基础。基层组织重构的工作主要是两个方面的内容。其一,各级党政机关、企事业单位通过干部下派贫困村担任第一书记,以此加强基层组织的建设并提升其管理水平;其二,强化精准扶贫工作的用人导向,对于工作不力的第一书记进行召回或更换;对于组织能力差、群众认同度低的基层组织负责人,则通过合理程序进行调整和更换。2019年6月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》再次强调了农村党组织在乡村治理中的关键作用,同时也对新型的乡村治理体系提出了指导意见。从贫困治理体系的角度看,国家实施精准扶贫工作以来,多元主体共同参与的贫困治理格局已经基本形成。在此体系当中,既有地方政府,也有企业、农民专业合作社、慈善团体、社会组织、农民和第三方机构,尤其是农民作为贫困治理的主体地位获得了多途径的制度化保障,形成了政府、市场和社会协同推进扶贫工作的新治理格局,也回应了新时期贫困治理结构优化的内在要求。比如,政府在产业扶贫工作中,以县为单位建立了产业扶贫项目库,而这些项目的征集过程都有贫困户的参与,通过村到乡镇再到县的过程,最终形成了项目库的内容。政府在产业扶贫中的行政机制与市场机制进行了适度的分离,市场在产业扶贫资源配置中的根本性作用得到了强化,尊重市场开展产业扶贫成为了各地的现实选择。我国在扶贫扶志工作中,各地都探索了相对有效的工作方案。以陕西为例,地方政府通过实施“红黑榜”(即参与脱贫工作不积极的,在村委会的黑榜单上公布,对于积极主动脱贫且成果显著的,将其在村委会红榜单上公布),以群众舆论和村庄社会内的面子文化作为激发后进者内生动力的重要手段;同时,还开展了“捆绑、激励、对比和示范”等类型的贫困户脱贫点评工作,通过群众会议性的点评、讨论、比较和晒单等,让群众成为了参与贫困治理的重要力量。地方政府在精准扶贫实践中强调对多元协同型贫困治理体系的建构,其核心原因在于,新时期的贫困个体以及贫困治理都需要面对更加复杂的因素,而这种复杂治理]并非是单一主体能够有效完成的。
(五)精准扶贫提升地方政府贫困治理的协调统筹能力
贫困成因的复杂性和扶贫工作的系统性要求地方政府在贫困治理当中不断强化统筹协调能力,这也是中央对地方政府扶贫工作的要求。但地方政府要实现统筹各类资源开展精准扶贫并非易事,从条块关系的角度看,地方政府扶贫工作中的部门利益分割与信息孤岛较难打破,部门沟通不畅且扶贫合力难以形成。同时,在贫困治理实践中,地方政府不仅经常需要处理责权利不匹配的问题,还在贫困治理中的权宜性行为面临上级政府督查、巡视和评估等带来的各种风险。尽管从2016年,中央已经出台了“责任、权力、资金和任务”四到县的工作机制,但面对繁重的扶贫工作任务,地方政府已有的权力和资源仍显不足。这就意味着县乡政府需要开展创造性的工作,以突破全面从严治党和严格权力监督背景下的种种制度性约束。一方面,地方政府尽可能地统筹更多的资源用于脱贫攻坚,并且不能触碰各种红线,比如社会稳定、环境保护等;另一方面,地方政府还需要对涉农资金进行整合,尤其是实现政府内部跨部门的协同贫困治理。因而,地方政府需要突破原有的条块关系,破除原有的部门科层体制进行资源分配的路径依赖,以实现地方政府行为的创新并实现贫困的整体性治理。国家实施精准扶贫工作在某种意义上构成了地方政府行为创新与能力提升的重要载体,而正是由于精准扶贫的内在要求,才让地方政府实现“以人为本”的转型成为可能。地方政府在各种约束条件下产生的贫困治理行为更是难得,其价值在于实现了新常态下的政府行动逻辑的变革。当然,笔者在近期的调查中,县级财政部门的负责人坦言,在涉农资金的整合方面,他们仍面临一定的难处,而难题的核心就是无法按照扶贫工作的要求,将各个业务部门的涉农资金或是扶贫资金进行整合使用。因此,我国地方政府对贫困治理的统筹协调治理能力仍有较大的提升空间。
3、新型地方政府形塑的现实困境
国家在精准扶贫的实践过程中,对新型地方政府的形塑主要体现在:新的工作方法即群众路线、新的治理理念即发展型治理、新时期的地方治理抓手即中心工作、基层治理组织和治理体系重构以及地方政府统筹协调整理能力的提升等方面,这也构成了笔者所归纳的新型地方政府的主要内涵。从整体上看,精准扶贫对我国新型地方政府的形塑已经有了多方面的显著体现,但这仅仅是开始,新型地方政府的形塑仍面临着多方面的现实困境。
(一) 新的群众路线面临痕迹管理和形式主义的“围堵”
尽管地方政府在精准扶贫的实践中推进了新的群众路线工作方法,但是大量的信息材料、文字撰写和表格填报等,导致有限的扶贫干部出现了“身体在场,心思不正场”的情况;对地方政府工作上的过多督查与考核演变为对地方扶贫干部的不信任,从而导致事事留痕、处处留痕等痕迹管理泛滥的事情。一些地方干部为了应付检查工作的需要,不仅扎实的群众工作被留痕式的影像工作取代,而且群众对扶贫干部的评价出现了负面发展的趋势。一些地方过分强调留痕也是扶贫工作中形式主义的表现。正如研究者批评的那样,在精准扶贫当中出现了内容形式化和形式内容化的现象。精准扶贫工作中之所以出现形式主义的工作,还有一个重要原因在于,上级政府给地方政府下达或是摊派了不切实际的扶贫工作任务。地方政府在现实约束与考核任务压力下,只能以形式工作来应对不切实际的工作要求,由此引发扶贫工作中的策略性行为和变通性执行现象的产生。
(二) 新发展理念下的贫困治理面临多领域政策的压力
地方政府在精准扶贫过程中实现了发展理念的转变,新的发展理念中包含了包容性增长、绿色发展、共享发展和以人民为中心等内容。但要真正将这些发展理念融入地方政府的多元扶贫实践与治理过程却并不容易。以包容性增长为例,其强调的是贫困人口从经济发展中实现增收,同时也提升自我发展能力,但实现的情况是,部分贫困户的增收来源于转移性支付和政策性分红,其并没有带来贫困户发展能力的提升,为贫困户脱贫所提供的精准服务不足。以绿色发展为例,贫困治理也需要守住生态环境保护的底限,但是受环境督查及其整改工作带来的巨大压力,扶贫产业发展受环保政策限制显著。一些地方政府甚至将农户庭院经济下的小规模的养猪、养鸡等产业进行取缔,从而出现了环境保护与脱贫攻坚、民生需求之间无法兼顾的现象。在多重政策约束下,地方政府往往会选择优先执行短期内政策压力更大的政策。在共享发展理念下,精准扶贫政策也面临很大的难题。非贫困户尤其是建档立卡边缘户,对精准扶贫政策很是不理解,其收入仅仅比贫困线高出几百元,就无法享受国家扶贫政策的红利;同时,一些懒汉、超生户等所形成的贫困户,也导致了村庄范围内的公平正义观念遭受挑战,从而使精准扶贫的实践合法性面临质疑。政府倡导的以人民为中心的发展理念,则在部分扶贫工作中变成了为群众评价为中心。这在扶贫评估中较为典型。由于贫困户对帮扶干部不满意,就会导致主观评价较低,从而无法形成对干部扶贫工作的客观评价,最终造成扶贫干部的受挫感和职业倦怠感。所以,地方政府真正将新发展理念转变为施政理念仍需破除多方面的障碍。
(三) 过分强调扶贫工作的政治性异化了地方政府的贫困治理行为
国家自实施精准扶贫战略以来,扶贫工作就成为了全党和各级政府的中心工作,其更是被冠以政治工作并且被附加了从上至下的层层传导的工作压力;一些扶贫工作甚至是触碰了政府工作的底限,但是体制压力下,地方政府仍选择“忍气吞声”。笔者在云南调查时候,扶贫干部讲述了一个扶贫故事:一个贫困户在达到脱贫标准后,仍不愿意在贫困户退出的知情单上签字,并给扶贫干部提出的要求,即把自己家院子的院墙建起来,才同意签字。最后,扶贫干部在几番讨价之后,只能无奈地选择为贫困户建院墙。学者在调查中还发现,一些地方政府为了筹集扶贫资金,甚至跟地方企业形成了利益共同体,导致产业扶贫领域出现了明显的产业利益精英俘获。一些地方的精准扶贫工作为了加快扶贫工作的进程,也为了提升扶贫工作的效率,出现了明显的大户偏好和规模经营偏好,导致真正的贫困户被排斥在扶贫项目之外,并在一定程度上固化了贫困群体的社会结构。有明确日期限定的脱贫攻坚要求地方政府要在有限时间内完成本应该在更长时段内才能够达成的目标,这就导致了一些扶贫政策的制定及其执行都缺乏充分论证,从而出现了扶贫工作的悬浮。当然,地方政府贫困治理异化的突出表现就文本扶贫与数字扶贫,最终形成了精准扶贫工作的内卷化。况且,中央在强调扶贫工作政治性的同时,地方政治所要面对的贫困治理情境则复杂得多,中央的扶贫战略目的与地方的贫困治理动能间存在张力[40],贫困治理的行政逻辑与治理逻辑间也存在多元的冲突。扶贫工作的政治化并不能化解扶贫工作面临的具体实践困境,某些情况下还会衍生新的问题。比如,政府过分强调扶贫工作的政治性化,导致一些贫困户以不脱贫或是上访为筹码,与扶贫干部进行讨价还价,最终导致扶贫资源分配与使用上的扭曲,甚至是扶贫资源转变为乡村治理和综治维稳的资源。
(四) 基层组织与治理体系的重构缺乏可持续机制
基层组织的重塑实践工作基础在于,精准扶贫精准脱贫是一项限定时内的政治性任务,而一旦精准扶贫工作结束后,地方政府是否还有足够的动力和资源去进行乡村基层组织的重构与提升,这是一个令人担忧的问题。当前,因为乡村有大量的资源注入,这才出现部分青年人才向乡村的回流,但一旦从上至下和由外而内的资源输入不断萎缩的话,基层组织建设中的后备干部选拔与培养都会变得更为棘手。当前,我国已经形成的多元主体协同的贫困治理体系也有赖于扶贫资源的供给,如果缺乏外部资源的供给,这样的多元主体参与贫困治理还是否可行,尚需存疑。尽管地方政府在精准扶贫实践中,贫困户的参与已经有制度化的保障,但是扶贫以外的其他事项仍缺乏制度保障;从利益相关性上看,贫困户积极参与贫困治理事务是因为这与其自身利益密切相关,而若是涉及公共利益,很难确保贫困户还能有较高的参与积极性。所以,无论是从人力资本还是治理资源,地方发展都需要走上更加规范的制度建设轨道。
(五) 地方政府贫困治理的统筹协调能力遭遇专业化部门权力的切割与纠缠
尽管中央出台了县级政府进行扶贫资金整合的相关文件,但是部门项目资金的下达都围绕着条块分割的部门思路执行,这与当前的预算管理体制相关。这意味着,尽管县级政府能够在一定范围内整合涉农资金,但是与地方精准扶贫的实际需求并非一定匹配。由于针对县级政府扶贫工作的考核及具体业务部门的扶贫工作考核间仍有内在张力,从而使得掌握行业项目资金的职能部门更期望按照部门利益最大化的要求去进行资源的配置和使用。与此相关的是,由于职能部门往往都拥有特定领域内的专业化知识,在面对其他部门,如扶贫办、财政局等的整合要求时,往往会以专业化项目的特定要求及其特殊禀赋而导致统筹扶贫资金的行为困难重重。各部门仍按照原有的项目内容进行实施,财政资金整合以推进精准扶贫并未实现实质意义上的落实。对于地方政府而言,贫困治理的统筹协调工作还包含经济扶贫与文化精神扶贫的统筹,建档立卡贫困户与边缘贫困户扶持政策的统筹,贫困村与非贫困村发展支持举措方面的统筹,统筹精准扶贫当中的制度治理与情感治理,在产业扶贫中统筹城乡发展,在扶贫开发与环境保护中做好可持续发展的统筹等。
4、持续形塑新型地方政府的多维路径
形塑新型地方政府的核心诉求在于其能够充分回应新时代中国社会的主要矛盾,我国通过系统化的政府行为不仅助力打赢脱贫攻坚战,更要在城乡融合当中实现乡村振兴。而基于精准扶贫实践所形塑的地方政府的新内涵只是地方政府改革进程的开始,其理想的状态还未到来。因此,新型地方政府的形塑仍需持续推进巩固。
(一)为地方政府减负,科学评价地方政府工作
国家相关部门应减少痕迹主义和形式主义对地方政府的负面影响,让地方政府能够真正地回应地方人民群众的真实需求,改变只唯上和只唯权的工作考核办法,让人民群众的评价成为地方政府考核的关键指标,同时也避免评价中的“群众中心主义”,让地方政府在客观公正的评价氛围中真正作为。
(二)为新型地方政府的转型提供持续的资源支持
国家对地方政府的资源支持不仅包含资金和项目,同时还要有政策与制度。资源与资金是回应社会主要矛盾的物质基础,没有资源与资金,新型地方政府的形塑是缺乏基础的,为此需要持续加大转移性支付力度,做好精准扶贫和乡村振兴衔接的资源供给工作。从制度和政策的角度看,要为地方政府建立责权利更加均衡的施政空间和环境,加大地方政府治理创新的奖励力度,对于因创新探索而形成的政策失误,建立起针对相应责任人的容错与“保护”机制。
(三)建立地方政府向中央和省级政府反馈信息的渠道
尽管地方政府在其政策执行中发现部分政策不切实际或是脱贫群众的实际需求,但受政府层级的影响,相关情况仍缺乏相应的反馈渠道。作为与基层实践关系作为紧密的县乡政府,其掌握着更高层级政府所没能掌握的重要信息和现实情况,但却总是苦于“无处所说”。此外,这种渠道还可以用来反馈不同政策间的张力与冲突的情况,或是政策层层加码与人为拔高的问题。
(四)建立基层组织建设与地方治理体系重构的长期规划
精准扶贫工作,无论是基层组织建设,还是基层治理体系的重构,都要走出因事因人的非制度化建设的误区,避免出现“人走茶凉”和“事终而息”的悲剧,优化权威结构。在乡村振兴的背景下,我们要重点加强基层组织干部的素质培训和后备干部的培养,通过资源与政策优势吸引人才回流;通过搭建自治、德治和法治融合的基层治理体系,同时也要处理好市场与政府的关系,实现有效市场与有为政府的同步发展,将执政为民和优先低收入群体受益等原则内化为地方政府的行动逻辑,进而提升地方治理的现代化水平。
5、小结
国家实施精准扶贫既有强大的体制性压力,也有全社会广泛的动员与宣传;面对复杂的贫困治理场域,地方政府为了如期完成扶贫攻坚的政治任务,客观上一定会出现种种压力下的变通性、策略性和形式性的扶贫行动;但在从严治党、大力反腐、严格督查与严肃问责的工作要求下,地方政府也通过内外部贫困治理行动的优化,从而形成创新性的工作机制。精准扶贫的精准性要求在本质上使得广大地方干部主动地与贫困群众接触,并开展大量的社会互动,在此过程中,干群关系一定是被拉近的,不能用形式主义否定广大扶贫干部的工作,真心付出就可以实现心与心的沟通,这对地方政府的治理工作十分重要。精准扶贫工作中干群间实质性和高密度的互动,也会切实地改变地方政府的行政生态。地方政府应逐渐适应并生成直接为贫困群体服务的文化与社会氛围。本文对新型地方政府形塑问题的讨论并不能遮蔽现有地方政府行政与治理过程中出现的诸多问题,只是倡导研究者要跳出脱贫来重新检视扶贫工作的成效,更希望能够带有建设性地看待精准扶贫实践中地方政府的治理变革。
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