[治理策略] 陈文胜:从十八洞村之变看统筹乡村振兴与贫困治理

陈文胜（湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、二级教授、博导）

回望中国扶贫的历史演进，从20世纪80年代开始，按照当时的扶贫标准把贫困人口减到3000万人左右就进展甚微，而且越扶戴贫困县帽子的越多。十八洞村作为精准扶贫的首倡地，是中国脱贫攻坚历程中的一个重要节点。“精准扶贫”在2013年从这里出发走向全国，历时近七年之久，现行标准下农村贫困人口从2012年的9899万人到2020年底实现全部脱贫，全国832个贫困县到2020年底实现全部摘帽，因此成为中国扶贫史上的伟大创举，成为新时代中国脱贫攻坚伟大实践具有标志性意义的中国智慧和中国方案。

一、“不能没有变化”，十八洞村发生了哪些根本性的变化?

首倡之地，举国瞩目。按照当时习近平总书记的要求，十八洞村的脱贫“不能搞特殊化，但不能没有变化”。在决战脱贫攻坚的收官后，“拉屎不生蛆”、土地贫瘠、与世隔绝、自然环境恶劣的十八洞村，到底发生了哪些根本性的变化?

在马克思、恩格斯看来，由农业为主的乡村文明不断向以工商业为主的城市文明变迁的发展进程，“是随着野蛮向文明的过渡、部落制度向国家的过渡、地方局限性向民族的过渡而开始的，它贯穿着全部文明的历史并一直延续到现在”，以乡村血缘族亲维系的生存方式不断瓦解，既是生产力不断发展的历史进程，也是人类文明不断进步的历史进程。在中国工业化、城镇化进程中，存在最突出的问题是“城市像欧洲、农村像非洲”的城乡发展二元性，最根本的就是传统农业社会与现代工商业社会的二元性。因此，“精准扶贫”带来传统村落的变化，并非仅仅只是财政投入带来农民经济状况脱贫的变化，最根本的变化是传统农业社会向现代工商业社会的全方位变迁。

十八洞村最直观的变化就是村容村貌焕然一新。没有大拆大建，按照“人与自然和谐相处，建设与原生态协调统一，建筑与民族特色完善结合”的建设总原则，以“修旧如旧”“把农村建设得更像农村”为理念，全面推进改水、改厕、改电、改路、改厨等基础设施建设，实现了水、电、路、房、通信、环境治理“六到户”，家家通上了自来水、户户用上了放心电。十八洞生态停车场、十八洞生态酒店、十八洞百米游步道、古井保护与维修及核心景点梨子寨精编竹篱笆、青石古道铺装、民居提质改造等全面完工，升级改造了村小学和卫生室，新建了村级游客服务中心、村级电商服务站、苗寨特色产品店、村级金融服务站和村级民族文化展示中心，现代化的设施与青山环抱、古色古香的苗家木楼融为一体。2018年10月，十八洞村获评“中国美丽休闲乡村”。

十八洞村最实在的变化是经济发展的获得感。村民人均纯收入从2013年的1668元增加到2019年的14668元，彻底告别了绝对贫困的历史走向生活全面小康。

十八洞村最根本的变化是传统村落的社会发展变革。生产方式的变化，过去苗寨基本以水稻、玉米、烤烟、生猪、山羊等简单的种植业、养殖业为主，生产主要是为了满足自给自足的需要，现在新增了猕猴桃、黄桃、黄牛、茶叶、稻花鱼、蜜蜂等多品种的种植养殖，生产大多是为了满足市场的需要。过去手工生产的传统苗绣服装大都是用来自己穿的，现在生产主要是为了卖给别人;过去自己生产的苗家酒都是用来自己喝的，现在成了商品，随之而来的是饮食结构由与世隔绝的单一结构向与外界流通的多元食品结构变化。最为核心的是就业结构的变化，村民以过去务农和外出务工为主，现在旅游发展带来了餐饮、民宿、摊贩、文旅产品加工等新业态，村寨就业岗位有旅游公司的管理人员、讲解员、保洁、保安，有民宿、农家乐、摊贩的经营者及其厨师、服务员等，甚至有直播带货的网红，不仅带来了工资性收入结构与经营性收入结构的变化，银行、税务、保险、邮局等进驻十八洞村还使村民房屋出租的财产性收入大幅度增加。不仅农民由农业向非农职业不断分化，而且越来越多的外来陌生人不断进入这个村寨的熟人社会。习近平总书记来到苗寨之时很多村民听不懂普通话也不会讲普通话，现在基本上都能听懂普通话也会讲普通话了。特别是县派的扶贫工作队进入村庄，使国家权力由皇权不下县到人民公社时代的“政社合一”不下村、改革开放后“乡政村治”不下村到“县政”越过乡镇直达村庄的治理模式重大变化。可以说，十八洞村发生的前所未有的根本性社会发展变革，是村寨的社会人口结构、家庭结构、人际结构、治理结构的全方位变迁。

十八洞村的现代变迁，并非是一个盆景，而是中国扶贫攻坚进程中的一道美丽风景，只要是到过脱贫地区的村庄，特别是脱贫的传统村落，就会或多或少地感受到这种根本性的社会变迁。

二、“可复制可推广”，十八洞村有哪些基本经验?

只要仍处于物质和精神财富没有极大满足的社会主义初级阶段，相对贫困的不平衡不充分发展的现象就难以避免，这就需要发挥社会主义的制度优势和共产党的政党优势，突出超越利益群体的引领作用，把加强党的领导贯穿脱贫攻坚的全过程，平衡国家权力相对于社会的自主性和嵌入性。为了打赢脱贫攻坚决战，湖南始终坚持党对脱贫攻坚工作的全面领导，明确省委是“总前委”、市委书记是“纵队司令”、县委书记是“一线总指挥”、乡镇党委书记是“主攻队长”、村支部书记是“尖刀排长”，从而全面发挥了党委总揽全局、协调各方的作用，形成了省市县乡村五级书记一起抓，上下贯通、一抓到底的战斗阵型，为脱贫攻坚提供了坚强政治保证，这是一条最基本的中国经验。

按照“不栽盆景，不搭风景”的要求，十八洞村的精准扶贫样本，探索了一条“五个结合”的精准扶贫之路：在扶贫对象识别上不搞暗箱操作，注重公开公平与群众满意相结合;在内生动力激发上不搞空洞说教，注重典型引路与正向激励相结合;在发展扶贫产业上不搞大包大揽，注重统筹布局与因地制宜相结合;在基础设施建设上不搞大拆大建，注重留住乡愁与彰显美丽相结合;在攻坚力量统筹上不搞孤军奋战，注重发挥基层党组织堡垒作用与党员干部先锋作用相结合。获得了习近平总书记的批示肯定，被称为可复制、可推广的精准扶贫“湘西经验”。

十八洞村的经验让人信服的地方，就是脚踏实地，以十八洞村现有的自然条件为依托，把十八洞村的内生动力调动起来。如果是把所有的房子全部大拆大建，引进一些高不可攀、高大上的产业，通过一两年的扶贫，农民的收入翻了若干番、若干倍，就不能够让人信服，反而不可复制、不可推广了。尽管发展速度较慢，和自己相比有变化，与发达地区相比的发展水平不是很高，是一个比较真实的、看得见摸得着的脱贫模式。

三、“农业农村优先发展”，对十八洞村的这些投入多不多?

农业农村的短板决定着整个社会发展的水平，中国要实现现代化，关键在农业农村。因此，习近平总书记强调：“小康不小康，关键看老乡。”党的十九大报告首次提出农业农村优先发展，使农业农村的发展摆在一个前所未有的国家战略高度，从而将工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体纳入到全面建成小康社会和现代化建设的全过程中，从根本上改变了农业与乡村长期从属于工业与城市的现状，实现了首先满足工业化和城镇化的需要到优先满足农业农村发展的需要这样一个历史转轨。2018年中央一号文件又进一步明确“在干部配备上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排”，以补齐农业农村发展短板，缩小城乡差距，实现城乡平衡充分发展，不断提升广大农民群众的获得感、幸福感、安全感，使农民能够平等地参与现代化进程、共同分享现代化成果。

2013年习近平总书记来到十八洞村后，在政府投入和社会投入的帮扶下，十八洞村的基础设施建设、基本社会保障、基本公共服务才有了质的提升。根据调研获得的数据，投入分为三大部分：一是政府财政投入的建设资金为4547万元。二是社会捐赠，大约为500万元左右。这两部分主要用于水、电、路、通讯等基础设施的民生工程，包括先后投资200万元对225户农户旱厕实行“全覆盖”改造，投资430万元建设污水处理系统，县供电公司投资600万元新架设10千伏十八洞专线。三是社会资本投入。自2014年以来，注册了“十八洞村”这个品牌35类72个商标，以无形资产的形式合作，包括获得步步高集团投入山泉水厂的3000万元，苗汉子公司投入猕猴桃产业的4000万元，旅游公司的投入大概在40000多万元。

那么，这些投入是多了还是少了?在习惯于工业化、城镇化的“主流”观点看来，肯定认为是多了，因为没有所谓的“效率”。投入城市哪怕是空心楼、空心社区都没有意见，而投入乡村帮助农民一些人就有意见了吗?直面城乡二元结构的中国最大现实，就是随着中国的工业化、城镇化快速推进，农民和农村被无情甩在现代化大潮的最后面，难道不应该等一等共和国的农民兄弟?

从中国发展的现状而言，城乡发展最不平衡、乡村发展最不充分已经成为中国社会不能满足人民对美好生活需要矛盾的主要方面，优先投入农业农村发展，以破解城乡发展不平衡、不充分难题，是中国社会发展的必然要求，也是不能回避的现实问题。同时，作为集中力量办大事的社会主义制度优势与政治优势，必然要求转化为脱贫攻坚的强大合力，形成全社会的共同行动，回报农民对中国现代化积累的长期贡献。

四、全面小康了，十八洞村还有没有返贫风险?

按照十八洞村第一任扶贫工作队队长龙秀林的说法：在湘西有一个苗寨，时刻牵挂着共和国主席的心;在湖南有一个农村，用“把农村建设得更像农村”的理念打造成了中国乡村旅游最火爆的一个景点;在中国有一个贫困村，通过统一思想激发内生动力，成为中国精准扶贫的发源地，这就是火爆全国的十八洞。

可以理直气壮地认为，十八洞村全面完成了习近平总书记要求的“两不愁，三保障”脱贫攻坚任务，从根本上摆脱了贫困状况实现全面小康了，经得起历史考验。但离生活富裕的差距很大，如2019年的村民人均纯收入为14668元，人均每月就是1200多元。而2019年湖南省农村居民人均可支配收入为15395元，2019年全国农村居民人均可支配收入为16021元。1983年邓小平到苏州考察提出“小康”的目标时，苏州的人均纯收入就接近800美元了。在这个时候，要准确地认识到这一点，要清醒理性地看待这个问题，要继续努力，不能骄傲，不能懈怠。

因为十八洞村脱贫还是脆弱的，“两不愁，三保障”能够生活下去，但生活质量不高。不只是在十八洞村，在其他脱贫村也同样存在，一些农户随时都有返贫的可能性。

第一是产业风险。因为市场经济必然有市场风险，尤其是如猕猴桃等农业产业还同时有自然风险，而目前的扶贫产业不少是外部“输血式”，一旦各方扶持减弱，部分基础不牢的产业可能难以为继;一些雷同产业、过剩产品在失去对口支援后，可能出现滞销风险。

第二是大病风险。农村医保体系应对小病问题不大，大病是返贫的一个最可能致命的原因。

第三是就业风险。2019年十八洞村脱贫主要收入来源77.3%是靠外出务工，而当下国内外的经济形势复杂，给依赖于外贸企业的外出务工收入带来很大的不确定性，对巩固脱贫无疑带来不少的风险。

第四是思想上的返贫风险。有些脱贫户日子好一点就沾沾自喜，不仅思想滑坡，而且习惯了被特殊化、“等靠要”，不愿艰苦奋斗。因此，如何全面巩固脱贫攻坚成果，推进乡村全面振兴，实现农业强、农村美、农民富的任重又道远。

五、从十八洞村之变看统筹乡村振兴与贫困治理

十八洞村一小步，中华民族第一个百年梦想的一大步。全面建成小康社会寄托着中华民族的百年梦想，也浓缩着中国共产党人矢志不移的百年初心。

十八洞村是中国故事中的一个，代表了中国农村地区，特别是贫困村庄，见证了作为世界上最大的发展中国家，中国数亿农民到底是如何实现从解决温饱到摆脱贫困，是如何实现从总体小康到全面小康，见证了历史性地解决中华民族千百年来绝对贫困问题的伟大进程，见证了中国共产党兑现向人民作出的庄严承诺，成为社会主义优越性的生动注脚。

讲好了十八洞的故事就讲好了中国的故事。十八洞村的精准扶贫模式和经验，不仅是一曲中华民族改变命运、迈向全面小康的壮丽凯歌，更是世界反贫困领域具有标志性意义的中国故事。

十八洞村之变是中国波澜壮阔的脱贫攻坚画卷的缩影，但无论是十八洞村还是千千万万行进在振兴征程中的乡村，前行道路仍面临着新的风险与挑战。党中央着眼中华民族伟大复兴的战略全局、世界百年未有之大变局，用大历史观来审视中国社会主要矛盾新变化和三农发展突出短板，提出全面推进乡村振兴，由此进入全面推进乡村振兴的新发展阶段。三农作为战略后院，是国民经济发展的压舱石和稳定器。只有全面推进乡村振兴，才能全面释放和培育最广大乡村居民的消费需求，从而坚持扩大内需这个战略基点，有力地激活农村在内需体系中的巨大空间，有效畅通国内大循环。然而，这个巨大空间同时也是最大的难点。今年中央一号文件提出，全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接，需要寻找新发展阶段的现实途径。

今年中央一号文件要求对摆脱贫困县设立5年过渡期，对现有主要帮扶政策逐项分类优化调整，逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。这不仅仅是接续推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，更是由脱贫攻坚向乡村振兴的战略转变，也就是由解决绝对贫困问题为目标的“攻坚体制”向以解决相对贫困问题为目标的“长效机制”的转变。

扶贫工作由超常规治理向常规治理转变。将相对贫困治理纳入实施乡村振兴战略中统筹解决，将脱贫攻坚中可推广的创新做法纳入乡村振兴战略之中，使之普及化、常规化、制度化，将乡村振兴战略的要求贯穿于相对贫困的治理之中，从而形成乡村振兴与贫困治理的良性互动。这是未来一段时期农业农村现代化需要探索推进的战略重点。

基础设施与公共服务供给由对贫困地区的特惠向城乡融合的普惠转变。精准扶贫使过去的贫困地区农村生产生活条件发生了天翻地覆的变化，而一些非贫困农村却还存在着基础设施与公共服务的短板，这需要政府在基础设施与公共服务的投入上由对贫困地区的特惠支持，转向对所有农村的普惠支持，实现城乡普惠共享。

农业供给侧结构性改革由结构调整向全产业链融合转变。推进农业供给侧结构性改革不是一个简单的增加特色、提高品质的问题，还包括如何与市场消费需求精准对接甚至引领市场消费需求的问题。需要在进一步深化农业供给侧结构性改革中，实现各项改革由点到面的全覆盖，围绕对接市场消费需求构建起凸显精细农业特色、实现农业全产业链融合的现代农业体系。

农民增收由依赖传统路径向激发新动能转变。支撑农民增收的传统动能正在走弱，如何摆脱传统路径依赖，激发农民增收的新动能，是农业地区要应对的重要问题。推进农民富裕富足，需要从农业产业链价值链上寻找农民增收的突破口，从乡村新产业新业态发展中探索带动农民增收的新模式，从农村产权制度改革中找到激活农民资产的新方式，从促进县域经济发展中拓展农民就业创业增收的新空间。

乡村治理由注重管理服务向多元共治转变。乡村社会正在发生深刻变化，乡村利益主体多元、群众利益诉求多样。未来一段时期，推进农村高效能治理而实现乡村治理体系与治理能力现代化，需要适应新的乡村社会变迁形势，按照“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制”的要求，构建多元主体共同参与、共同治理的乡村治理新格局，从而切实发挥农民主体作用。（来源：中国乡村发现网转自：半月谈 微信公众号）