[治理策略] 现代化进程中乡村治理转型的现实问题

朱烨 陈文胜 （湖南师范大学中国乡村振兴研究院硕士研究生；湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长、二级教授、博导。）

习近平总书记指出：“治理有效，是乡村振兴的重要保障”。乡村治理不仅仅是建立规范的社会秩序，更重要的是要激发农民的首创精神。由于改革开放以来中国经济社会的快速转型，城乡人口大规模流动，乡村社会已经由“熟人社会”加快向“陌生人社会”演进，而乡村治理体系和治理能力的现代化水平滞后于经济社会发展进程，导致农民首创精神发挥不充分，基层治理自主性不平衡。如何顺应从“新农村建设”到“乡村振兴”的转变，使乡村治理由“管理民主”向“管理有效”转型，需要应对诸多现实问题。

（一）乡村治理主体多元化格局尚未形成

乡村治理主体多元化是乡村治理现代化的重要特征之一，即政府、村民委员会、乡村精英、乡村组织以及村民等乡村治理的主体协同参与乡村事务管理，推动乡村治理现代化。从整体上看，乡村治理多元主体参与乡村治理存在着不平衡、不充分、不协调的问题，乡村治理主体多元化格局尚未形成。一方面，乡村治理现有主体结构内部优化还不协调。随着乡村治理实践的推进，乡村治理主体结构发生改变，除了基层党组织、村民委员会、乡村村民之外，农业企业主、个体经营户、社会组织等群体日益发展，乡村治理主体趋向多元化发展，各治理主体的利益诉求、活动方式等方面不同，加之现代化对传统集体主义、团结协作思维的冲击，面临着如何协调各治理主体之间的关系、如何达成一致共同推进现乡村治理现代化，实现多元共治乡村格局的难题。另一方面，乡村组织职能转变还不到位。由于农村基层行政体系的原因，基层政府和乡村的关系往往处于为管理与被管理的关系，政府以行政命令直接干涉乡村社会生活的方方面面，削弱了除政府之外其他乡村治理主体的治理空间，把乡村治理多元主体之间协同合作的上下双向互动变成了政府依靠行政命令实现的自上而下单向互动，造成乡镇政府职能错位、越位、缺位等问题。此外，农民主体性发挥还不充分。由于农民群众认识的偏差和自身能力的制约，村民参与乡村治理的积极性不高，参与的质量达不到理想水平，还有些村民认为乡村治理是乡镇政府、乡村两委的事情，直接影响多元共治的效果。乡村治理需要多元治理主体协同合作，形成多元共治的治理格局，推进乡村治理现代化目标的实现。

（二）农村公共产品供需结构性矛盾突出

在改革开放初期，发展农村生产力，解决农民的温饱问题是乡村建设的目标。随着改革开放的深入推进，我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化快速发展，乡村社会发生巨大变化，乡村建设的目标由过去推进乡村经济发展向不断满足农村群众对美好生活的向往，推进乡村经济、政治、文化、社会、生态各方面协调发展转变，这意味着乡村治理的内容更加复杂，对乡村治理现代化提出更高的要求。从整体上看，党的二十大报告提出的“基层直接民主制度体系和工作体系”还不完善，农民在乡村社会公共决策中表达意愿的渠道难以畅通，乡村公共产品和公共服务供给的供需结构性矛盾突出。在农业税取消之前，乡镇政府有整合资源的能力，县以下的基层治理都是靠农业税、供销税等一系列的税收，因此乡村治理的体系是“乡政村治”，乡村的公共产品和服务的来源除了政府财政拨款和农业税收，还有各种提留费用，供给产品的渠道较为丰富。随着农业税取消以后，基层治理都是县财政拨款，乡村治理的体系是“县政村治”，乡村的公共产品和服务的来源主要是政府财政拨款，供给产品的渠道较为单一。随着经济社会的发展，乡村村民对公共产品和服务需求的质量提高，但上级政府需要在财政预算的基础上，提供乡村公共产品和服务，所提供的乡村公共产品与村民实际需求的产品和服务就难免存在差异，导致了乡村公共产品和服务供给与农民需要的矛盾。因为每个村的需求不一样，有的需要路灯，有的需要改水，有的需要改电，政府一刀切的供给往往与需求不一致，也就是造成“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，使得现在基层政府做了好事，农民却不满意。乡村治理需要不断满足村民群众对美好生活的向往，提高乡村公共服务产品和服务，推进乡村治理现代化目标的实现。

（三）自治、法治、德治能力亟需提高

中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》明确要求，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，构建共建共治共享的社会治理格局。从整体上看，乡村治理中的“三治”能力亟需提高。一是村民自治流于形式。一些地方村民自治的法规不执行到位，对农民的知情权、参与权、表达权、监督权缺乏应有的敬畏与尊重，导致村民自治沦为了“村委会自治”甚至“乡政府委派”，农民处于服从与被支配的地位，影响了乡村社会的民主秩序，而农民对自身的乡村治理主体地位认知模糊，不少抱着“事不关己，高高挂起”的心态。二是法治治理没有形成常态化。随着经济社会的发展，乡村社会中除了传统的家庭纠纷、邻里纠纷和债务纠纷外，在宅基地使用、土地承包流转、村级事务管理等方面也出现了新的矛盾纠纷，这些纠纷如果不从依法善治的观念入手，就难以从根本上解决乡土性矛盾纠纷。同时，乡镇政府、村两委在“普法宣传”活动中，形式太过于单调缺少直观性，法治的宣传并没有达到良好的效果，许多村民在遇到纠纷时，不相信法律，往往采取非法的手段解决问题，这也加剧了村民对法的不信任。三是德治教化水平偏低。虽然许多乡村成立了红白理事会、新时代道德宣讲团、乡贤理事会，但并未发挥出积极的作用，厚葬薄养、红白喜事大操大办、打牌赌博这些不良风气依然存在，德治教化能力依然不强。此外，传统道德规范边缘化，传统乡村社会是基于伦理道德建立起来的一个“差序格局”的社会，乡村社会秩序的维持主要靠道德的教化，随着工业化、城镇化进程的推进，传统的伦理道德秩序被打破，使得传统文化对乡村社会的控制能力减弱，乡村社会传统的道德教化功能已经不能完全发挥其作用，而新的道德规范尚未形成，乡村德治呈现严重缺乏的困境。乡村治理需要提高德治、法治治理能力，坚持依法治村和依德治村相结合，推进乡村治理现代化目标的实现。

摘自作者发表在《新疆农垦经济》2023年第3期的文章《新时代推进乡村治理现代化的问题与对策研究》