宋洪远：新时代促进农民增收的科学理论指引和政策实践

增加农民收入，事关农民安居乐业和农村和谐稳定，事关经济社会发展大局，是全面推进乡村振兴的重要任务，是扎实推动共同富裕的客观要求。党的二十大报告提出：“发展乡村特色产业，拓宽农民增收致富渠道。”2023年中央一号文件对“拓宽农民增收致富渠道”作出重要部署，包括“促进农民就业增收”“促进农业经营增效”“赋予农民更加充分的财产权益”等。学习贯彻习近平总书记关于促进农民增收的重要论述，全面梳理党和政府围绕促进农民增收推出的政策实践，系统分析新时代十年促进农民增收取得的进展和积累的经验，对全面推进乡村振兴、加快推进农业农村现代化、推进乡村治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

党的十八大以来，习近平总书记多次对促进农民增加收入作出重要指示，为新时代促进农民持续增收提供了理论指引。2013年11月，习近平总书记在山东省农科院同有关方面代表座谈时指出：“与农民群众对美好生活的期待相比，农民增收致富奔小康还是一项极为艰巨的任务。”“促进农民收入持续较快增长，要综合发力，广辟途径，建立促进农民增收的长效机制。一是要提高农业生产效益，促进家庭经营收入稳定增长，使经营农业有钱赚。二是要引导农村劳动力转移就业，促进农民打工有钱挣。三是要加大对农业的补贴力度，国家力所能及地给农民一些钱。四是要稳步推进农村改革，创造条件赋予农民更多财产权利。” 2015年7月，习近平总书记在吉林调研时指出：“检验农村工作成效的一个重要尺度，就是看农民的钱袋子鼓起来没有。要通过多种途径着力构建农民持续较快增收的长效机制。”2018年6月，习近平总书记在山东考察时指出：“农业农村工作，说一千、道一万，增加农民收入是关键。要加快构建促进农民持续较快增收的长效政策机制，让广大农民都尽快富裕起来。”2022年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上指出：“要坚持把增加农民收入作为‘三农’工作的中心任务，千方百计拓宽农民增收致富渠道。”

关于如何增加家庭经营性收入，习近平总书记多次强调：“现代高效农业是农民致富的好路子。”“要以构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系为抓手，加快推进农业现代化。”“要坚持因地制宜、因村施策，宜种则种、宜养则养、宜林则林，把产业发展落到促进农民增收上来。”“要鼓励和扶持农民群众立足本地资源发展特色农业、乡村旅游、庭院经济，多渠道增加农民收入。”“要积极发展农村电子商务和快递业务，拓宽农产品销售渠道，增加农民收入。”

关于如何增加农民工资性收入，习近平总书记多次强调：“产业振兴是乡村振兴的重中之重，要坚持精准发力，立足特色资源，关注市场需求，发展优势产业，促进一二三产业融合发展，更多更好惠及农村农民。”“全面推进乡村振兴，要立足特色资源，坚持科技兴农，因地制宜发展乡村旅游、休闲农业等新产业新业态，贯通产加销，融合农文旅，推动乡村产业发展壮大，让农民更多分享产业增值收益。”“要通过发展现代农业、提升农村经济、增强农民工务工技能、强化农业支持政策、拓展基本公共服务、提高农民进入市场的组织化程度，多途径增加农民收入。”

关于如何增加农民转移性收入，习近平总书记强调：“要稳定和加强种粮农民补贴，提升收储调控能力，坚持完善最低收购价政策，扩大完全成本保险和收入保险范围。”“要加强村规民约建设，移风易俗，为农民减轻负担”。

关于如何增加农民财产性收入，习近平总书记多次强调：“推进农村承包地、集体经营性建设用地、宅基地制度改革，提高农民财产收益。”“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”“要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。”“要全面推进乡村振兴，加快农业产业化，盘活农村资产，增加农民财产性收入，使更多农村居民勤劳致富。”

一是调整优化农业结构。在保护和提高粮食综合生产能力的前提下，向农业发展的广度和深度进军，是挖掘农业内部增收潜力的重要举措。党的十八以来，我国不断推进农牧（农林、农渔）结合、循环发展，调整优化农业种养结构，加快发展特色农业。加快推广节水、节肥、节药技术设备，深入开展主要农作物生产全程机械化推进行动。推进农业标准化生产、品牌化营销，支持新型农业经营主体发展“三品一标”农产品，积极培育知名农业品牌，推动形成优质优价的正向激励机制。

二是改革完善农产品价格形成机制。坚持市场化改革取向和保护农民利益并重，完善粮食等重要农产品价格形成机制。持续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。按照市场定价、价补分离的原则，积极稳妥推进玉米、大豆收储制度改革，建立玉米、大豆生产者补贴制度。

三是支持新型农业经营主体发展。完善财税、信贷、保险等支持政策，培育发展家庭农场、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体。健全土地流转服务体系，引导农民以多种方式流转承包土地的经营权。加强农民合作社规范化建设，相关扶持政策向规范化、示范性农民合作社倾斜。支持龙头企业转型升级，强化科技研发，创新生产管理和商业模式。支持各类农业社会化服务组织发展，推广农业生产经营环节服务外包、土地托管、代耕代种、联耕联种等综合服务模式。

四是加强农村金融服务。加快构建多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系，发展农村普惠金融。推进农村信用体系建设，健全农户、农民合作社、农村小微企业等信用信息征集和评价体系。有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，加大对“三农”金融服务的政策支持，重点支持发展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款等。

一是加强新型职业农民培育。建立健全新型职业农民教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”的培育制度。不断完善职业农民教育培训体系，加强涉农专业全日制学历教育，健全农业广播电视学校体系。实施了一批新型职业农民培育工程，加强县级培训基地和农业田间学校建设，推进新型农业经营主体带头人培育行动。依托农业技术推广单位、涉农企业、农民合作组织、涉农职业院校和农林示范基地，围绕特色产业发展急需的关键技术开展培训。

二是完善城乡劳动者平等就业制度。推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的劳动力市场，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度。从严查处克扣、拖欠农民工工资行为。完善覆盖城乡的公共就业服务制度，逐步实现城乡居民公共就业服务均等化。以新生代农民工为重点，实施农民工职业技能提升计划。加强农民工输出输入地劳务对接，积极开展有组织的劳务输出。支持农村社区组建农民劳务合作社，开展劳务培训和协作。

三是支持农民创业创新。大力发展农产品加工、休闲农业和乡村旅游、农村服务业等劳动密集型产业项目，推进农村产业融合发展。实施农民工等人员返乡创业培训五年行动计划，支持返乡创业园、返乡创业孵化园（基地）、信息服务平台、实训基地和乡村旅游创客示范基地建设。实施“互联网+”现代农业行动，大力发展农产品电子商务，提高农村物流水平。提升休闲农业和乡村旅游发展质量，改善公共服务设施条件。

四是鼓励规范工商资本投资农业农村。深化简政放权、放管结合、优化服务改革，积极引导工商资本投入农业农村。鼓励推广政府和社会资本合作模式，支持新型农业经营主体和工商资本投资土地整治和高标准农田建设。鼓励工商企业投资适合产业化、规模化、集约化经营的农业领域，积极发展现代种养业和农业多种经营。探索建立政府与社会合作共建和政府购买公益服务等机制，放宽农村公共服务机构准入门槛，支持工商资本进入农村生活性服务业。

五是健全产业链利益联结机制。引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业，发展农业产业化经营联合体。创新发展订单农业，支持龙头企业为农户提供贷款担保和技术服务，资助农户参加保险。探索建立新型农民合作社管理体系，拓展合作领域和服务内容。鼓励大型粮油加工企业与农户以供应链融资等方式结成更紧密的利益共同体。

一是完善农业补贴政策。在确保国家粮食安全和农民收入稳定增长前提下，改革完善农业补贴政策，并注意补贴的绿色生态导向。落实和完善农业“三项补贴”（即良种补贴、种粮直接补贴、农资综合补贴）改革政策，重点支持耕地地力保护和粮食适度规模经营，保障农民合理收益。

二是创新农业保险产品和服务。建立健全农业保险保障体系，从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本。健全农业保险基层服务体系，形成适度竞争的市场格局。大力发展关系国计民生和国家粮食安全的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险和森林保险，推广农房、农机具、设施农业保险等业务。稳步开展主要粮食作物价格保险、收入保险试点，探索天气指数保险等模式。

一是深化农村集体产权制度改革。完善农村集体产权权能，加快农村承包地、林地、草原、“四荒地”（即荒山、荒沟、荒丘、荒滩）、宅基地、农房、集体建设用地等确权登记颁证。实行农村土地所有权、承包权、经营权分置并行。推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。完善农村土地征收制度，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。推进农村经营性资产股份合作制改革，以股份或份额形式量化到本集体经济组织成员。

二是激发农村资源资产要素活力。鼓励农村集体经济组织与工商资本合作，整合集体土地等资源性资产和闲置农房等，发展民宿经济等新型商业模式，积极探索盘活农村资产资源的方式方法。壮大村级集体经济实力，因地制宜采取资源开发利用、统一提供服务、物业管理、混合经营、异地置业等多种实现形式，增强自我发展、自我服务、自我管理能力和水平。建立健全农村产权流转交易平台，促进农村各类产权依法流转。

三是充分发挥新型城镇化辐射带动作用。加快推进户籍制度改革，全面实施居住证制度，放宽农业转移人口落户条件。以县级行政区为基础，以建制镇为支点，深入推进农村产业融合发展试点示范工程，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中。

一是强化支持低收入人口增收。通过产业扶持、转移就业、教育支持、健康扶贫、社保兜底等措施，将民生项目、惠民政策最大限度地向贫困地区倾斜，广泛动员社会各方面力量积极参与扶贫开发。实施贫困村一村一品产业推进行动。加大以工代赈投入力度，支持农村中小型公益性基础设施建设，增加贫困人口劳务报酬收入。强化贫困地区农民合作社、龙头企业与建档立卡贫困户的利益联结机制。深入实施乡村旅游、林业特色产业、光伏、小水电、电商扶贫工程。

二是完善农村社会保障制度。合并实施新农保和城居保两项制度，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险，与社会救助、社会福利等其他社会保障政策相配套。推动城乡居民基本养老保险待遇水平随经济发展而逐步提高，确保参保居民共享经济社会发展成果。逐步在全国范围内建立起统一的城乡居民医保制度，推动保障更加公平、管理服务更加规范、医疗资源利用更加有效，促进全民医保体系持续健康发展。将符合条件的农村贫困家庭全部纳入农村低保范围，完善低保标准动态调整机制。进一步健全特困人员救助供养制度，合理确定农村特困人员救助供养标准。建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度。

党的十八大以来，农村居民收入呈现“十连增”。2022年农村居民的人均可支配收入达到20133元，是2012年的2.4倍。期间，农村居民人均可支配收入的年均增长率为9.2%，同期城镇居民人均可支配收入、GDP的年均增长率分别为7.4%、8.4%，农民收入的整体增速明显快于同期城镇居民收入的增速和经济增长的速度。到2022年，城乡居民的人均可支配收入倍差为2.45：1，明显低于2012年的2.88：1。

党的十八大以来，乡村富民产业发展壮大，农业内部增收潜力得到充分挖掘，各项改革激发农村资源资产要素活力，持续释放农民增收新动能。

工资性收入已成为农民最主要的收入来源。到2022年，农村居民人均可支配工资性收入达到8449元，是2012年的2.7倍。2015年，工资性收入占农村居民人均可支配收入的比重达到40.3%，首次超过40%并首次超过经营净收入的占比。到2022年，这一比重达到42.0%，比2012年提高了4.7个百分点，工资性收入已经成为农民的最主要收入来源。

经营净收入仍然是农民的重要收入来源。到2022年，农村居民人均可支配经营净收入达到6972元，是2012年的1.9倍，经营净收入仍然是农民的重要收入来源。

转移净收入增速较快。到2022年，农民的转移净收入达到4203元，是2012年的2.9倍；其年均增速为11.3%，高于同期农民工资性收入和经营净收入的增速。从占比的情况来看，2022年农民转移净收入占可支配总收入的比重达到20.9%，比2012年提高了3.7%，已经成为农民的第三大收入来源。

财产净收入仍有较大提升空间。到2022年，农民的财产净收入达到509元，是2012年的3.1倍；其年均增速为12.0%，高于同期其他类别收入的增速，未来农民的财产净收入仍有较大的提升空间。

党的十八大以来，我国持续深化收入分配制度改革，为推进农民农村共同富裕奠定了基础。从低收入组、中等收入组和高收入组农村居民的收入水平和收入差距可以看出，农村居民之间的收入差距大致经历了“扩大—缩小”的变化趋势。

从2013年到2017年，不同农民之间的收入差距有所扩大。高收入组和低收入组的收入差距在2017年达到9.48倍的峰值，比2013年提高了2.07倍；中等收入组和低收入组之间的收入差距在2016年达到了3.71倍的峰值，比2013年提高了0.78倍。在此期间，全国不同农民之间的收入差距有所扩大。

从2017年到2021年，不同农村居民之间收入差距拉大的势头得到逆转。2017—2021年，低收入组的收入增速为10.1%，明显快于同期中等收入组（8.2%）和高收入组（8.7%）的增速。到2021年，高收入组和低收入组的收入差距达到8.87倍，比2017年的峰值下降了0.61倍；中等收入组和低收入组的收入差距达到3.41倍，比2016年的峰值下降0.30倍。

就业创业拓宽农民增收渠道。党的十八大以来，农村创业创新环境持续改善，吸引一大批农民工、中高等院校毕业生、退役军人和科技人员等各类人才返乡入乡创业。农业农村部调查数据显示，2020年返乡入乡创新创业人员达到1010万人，在乡创新创业人员3000多万人。返乡入乡创业人员创办的项目一般采取“订单收购”“分红”“农民入股”“保底收益”“按股分红”等模式与农民合作创业。返乡入乡创业创新项目中70%具有带动农民就业增收效果，一个返乡创业创新项目平均可吸纳6.3人稳定就业、17.3人灵活就业。实践表明，培育农村各类创业创新主体，通过发展新产业新业态，延长产业链、提升价值链，有利于拓宽农民增收渠道，促进农民增加收入。

发展乡村产业促进农民增收。党的十八大以来，各地在发展乡村产业中，将增加农民收入作为发展农村新产业新业态的重要目标，创新利益联结机制，带动农户参与乡村产业发展。农产品加工企业与小农户建立契约型、分红型、股权型等合作方式，推广“订单收购+分红”等多种利益联结方式，利益分配不断向产业链上游倾斜，在促进农民持续增收上发挥了重要作用。据农业农村部统计，2020年产业融合发展使农户经营收入增加了67%，采取订单方式带动农户的占55%，融合主体年平均向农户返还或分配利润500多元。实践表明，促进乡村产业融合发展，是拓宽农民增收渠道、构建现代农业产业体系的重要举措。

构建支持政策体系促进农民增收。党的十八大以来，农村居民的转移净收入增速较快。这主要得益于党和国家不断强化政策扶持，持续完善农民减负增收的体制保障。“三项补贴”改革既支持小农户发展生产增加了收入，又促进新型农业经营主体通过发展适度规模经营增加了收入。随着城乡医保并轨政策的深入推进，农民能够享有的医疗公共服务水平逐步提高。基本医保和大病保险保障水平提高，农民得到更多的政府补助。城乡居民养老金由2013年的每月人均82元提高到2021年的每月人均179元。实践表明，促进农民持续增收，要构建支持政策体系，完善农业补贴政策，健全农村社会保障制度，增加农民转移性收入。

改革赋权增添农民增收活力。在支撑农民增收的传统动力逐渐减弱，农民收入增长放缓的背景下，深化农村集体产权制度改革是释放财产性收入增长红利的重要举措。农业农村部的数据显示，2020年完成产权制度改革的村当年分红435.6亿元，人均分红54元，为促进农民增收增添了新活力。实践表明，深化农村集体产权制度改革，探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，有利于为促进农民增加收入增添动力和活力。

保障主产区种粮农民收入。党的十八大以来，我国粮食产量不断迈上新台阶，这得益于我国出台的一系列保障主产区种粮农民收入的政策措施。中央财政提供的农业保险保费补贴涉及三大粮食作物等16个农产品品种，2019年全国水稻、小麦、玉米三大主粮作物的承保覆盖面超过65%。2020年，农业生产托管服务粮食作物面积达10.6亿亩次，占全国托管服务总面积的63.5%。农户采取全程托管，小麦每亩节本增效356.05元，玉米每亩节本增效388.84元。实践表明，抓住了种粮农民的增收问题，就抓住了农民增收的重点；调动了农民的种粮积极性，就抓住了粮食生产的根本。促进农民持续增收，要坚持让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性的基本原则，健全农民种粮收益保障机制。

完善农村社会保障促进农民增收。党的十八大以来，我国通过完善农村社会保障政策，建立农村低收入人口和欠发达地区帮扶机制，促进农民增收，特别是农村低收入群体增收取得明显成效。截至2020年末，全国农村最低生活保障对象3621.5万人，最低生活保障平均标准为每人每年5962.3元。全国农村特困人员救助供养446.5万人，其中60周岁及以上老年人366.3万人。2021年，全国纳入监测范围农村低收入人口参保率稳定在99%以上。各项医保综合帮扶政策惠及农村低收入人口就医1.23亿人次，减轻农村低收入人口医疗费用负担1224.1亿元。实践表明，完善再分配调节机制是增加农民转移性收入的重要举措，针对低收入农户，要继续建立健全常态化帮扶机制，织密社会保障安全网。（来源：《国家治理》2023年3月上）