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项继权（华中师范大学政治与国际关系学院二级教授，博士生导师） 迄今为止，我国乡镇政府与村委会之间依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系。其原因是多方面的，但从根本上说，这与我们国家的宏观发展战略、管理体制及乡村社会的管理成本有关。乡村关系不顺，尤其是政府对村民自治事务的直接干预和行政命令，削弱了社会自主能力和群众自治能力，恶化了政府与农民、干部与群众的关系，也阻碍了国家的民主化、法制化和现代化的发展目标。从目前来看，乡镇政府面临着日益增大的行政压力、财政压力及民主压力，从而加剧乡村关系的紧张和矛盾。因此，必须大力推进农村基层党政管理体制的改革，进行政策调整和制度创新，在民主和法制的基础上改善乡村关系。 20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻的变化，其中最显著的变化之一，是实行村民自治并确定乡 （镇） 与村民委员会之间的“指导关系”。按照《村民委员会组织法》的制度安排，乡镇作为国家基层政权，依法行政;村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡 （镇） 村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。然而，自“乡村分治”以来，人们关于乡镇政权与村民委员会之间究竟是 （抑或应该是） “指导关系”还是“领导关系”的争论一直没有停止过。乡 （镇） 村关系的调处在实践中存在着诸多的矛盾和困难。华中师范大学中国农村问题研究中心自1995年以来先后对32个乡镇村进行过深入的调查，并于2001年12月召开了有70多人参加的“村民自治进程中的乡村关系”全国性学术研讨会，会议收到40多位学者对乡村关系的调查及研究的文章。基于上述调研资料并利用其他学者的乡村调查和文献，本文对当前我国乡 （镇） 村关系的现状、存在的问题及发展趋势进行综合分析，对改进乡 （镇） 村关系提出若干政策建议。
一、乡村关系的行政化及其特征
对于当前乡 （镇） 村关系的状态，学者们作出不尽相同的判断。如吴理财认为，当前我国“乡村关系正处在从传统的行政支配型关系向民主合作型关系转型时期”。在村民自治推行较早的地区，乡村关系基本上比较协调，乡镇政府能够依法指导、支持和帮助村委会开展村民自治工作，村委会能够积极协助乡镇政府完成各项农村工作。乡 （镇） 村之间已基本建立了一种比较平等的民主合作关系。在最近两年内有近70%的乡村处在由传统的行政支配型关系向民主合作型关系转变之中，10%以上的乡村建立起新型的民主合作关系，大约20%的乡村仍然维持着传统的支配型关系。 与其不同，我们认为，虽然当前我国农村不同地区的乡 （镇） 村实际的关系状态呈现出明显的多样性、变动性和非均衡性的特点，但从乡镇对村委会人事、财务及事务的实际干预和控制能力及干预程度上看，当前我国乡镇与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，或者说是一种行政化的乡村关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。从华中师范大学中国农村问题研究中心先后调查的32个乡镇村来看，除河南省南街村之外，乡镇对村委会的人事和财务均有较大的干预和控制能力，大多数村委会的主要工作也是完成上级下达的各项任务。所调查的村委会干部和村民大多认为“乡镇与村委会之间是上下级行政领导关系”，“乡镇能够直接干预甚至决定村内大事”。有的村委会主任甚至认为，“现在的乡镇与村的关系与人民公社时期的公社与大队之间的关系并没有多大的差别”。 目前，乡镇对村委会直接的行政干预主要表现在三个方面： 第一，人事安排： 乡镇通过选配和干预村支部和村委会的选举，控制村级组织的人员配备。依照《村民委员会组织法》及党的基层组织工作条例和组织原则，村民委员会成员及党支部成员分别由村民群众和支部党员民主选举产生。但实际上，一些地方的乡镇政府、党委对民主选举顾虑重重，为了“有效地领导村级组织”，力求控制村级组织的人员尤其是主要领导干部的选配权。有的在对村支部及村委会干部候选人的提名、竞选和投票的各个选举环节直接或间接地影响、操纵支部和村委会的选举，想方设法让自己看中的候选人当选。如果还不能达到目的，他们就以各种理由否定选举的结果，甚至取消村委会的直接选举，直接指定或委派村委会主任和村委会其他干部。如海南省琼海市大路镇党委曾因该镇云满村16名党员联名推举的村委会主任候选人与镇领导心目中的人选不一致，镇党委便动用警力，以党委书记挂帅，出动3辆汽车，将签名推荐候选人的部分选民连夜带走，并以“企图推翻村委会”的罪名对他们实施了变相拘禁。在一些地方，乡镇对村民选举产生的村干部百般刁难，甚至随意对其停职、调整、撤换。2000年9月，江苏省淮安市淮阴区王营镇用行政命令宣布免去王庄村村委会主任的职务，结果被该村委会主任告上了法庭。 第二，财务监控： 通过审计村级收支及决定村干部工资等“村财乡管”方式，控制村级财务。一定的财政是一个政权和组织赖以存在和正常运作的基础，对任何组织和个人的经济控制在相当程度上也控制了组织及个人的行为。为了保持对村民委员会及村干部的有效控制，乡镇常常利用一切可能的机会和条件加强对村委会的财务控制。从我们的调查来看，乡镇经常通过以下几种方式对村级财务进行监督和控制：一是乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控;二是由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控;三是实行“村财乡管”制度，对村委会财务收支进行全面监控。在我们所调查的30多个乡镇村中，绝大多数乡镇实行了“村财乡管”制度。金太军等对江苏12个县40多个乡镇的调查，“村财乡管”也极为普遍。尤其值得注意的是，在当前有些乡镇以清理、整顿村级财务，加强村级财务监督、管理为名，强化对村委会财务的控制，并使“村财乡管”或“村账乡理”合法化和制度化。 第三，任务指标： 通过下达各种指令性计划、指标、任务和命令，决定村民委员会的工作内容和方向。荣敬本等学者很早就将中国现行的县乡体制概括为一种“压力型体制”，这种体制最为主要的特征是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这这些任务和指标是评价每个组织和个人的“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力。从我们的调查来看，这种压力型体制依然是目前乡村基本的行政方式。大凡工业生产、农业发展、税费征收、计划生育、社会治安、精神文明、组织生活等等一切事项，都通过层层签订责任书的方式下达到相关责任人，并强力推行，限期完成。如河南省汝南县刘盆镇政府每年年初与县政府签订“目标责任书”。“目标责任书”由县人民政府统一印制，详细规定了当年乡镇的达标指标、考评标准和奖惩规定。镇党委和政府便将“目标责任书”的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各口 （乡各职能部门） 和各村。接着，乡政府也与各口和各村签订“目标责任书”。这些责任人主要是各口的负责人、包村干部和各村的村支书和主任。与村干部签订的“目标责任书”主要包括“党支部建设”、“夏粮征购”、“税费收取”、“农业技术推广”、“社会治安和社会稳定”、“计划生育”、“乡村建设 （道路、农田水利综合治理） ”、“教育工作”、“富民工程”以及“奖惩办法”等内容，其中“夏粮征购”、“税费收取”、“计划生育”及“社会治安和社会稳定”等项的分值较高，这也是各村的主要工作。这种压力型行政方式不仅是旨在通过这种压力以动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，以推动乡村社会经济的发展，它同时也在相当程度上规定了村委会的主要工作内容，通过目标责任书的签订、落实和兑现等程序，乡镇也加强了对村委会及村干部的监督和控制。 正是通过对村委会的人事安排、经济财务及工作内容的直接和间接的干预和控制，乡镇政府在相当程度上保持着对村委会的监控并维系着强烈的行政命令关系。其实，在不少地方，乡镇除了通过对村委会和村干部的控制贯彻自己的意图之外，还采取直接派干部协助村干部工作或下派干部长期驻村包点等方式加强对村委会的领导并推行乡镇的工作。 从法律上看，乡 （镇） 村的关系主要是乡镇政府与村委会的关系，对村委会的人事、财政和村务的控制和干预也通过乡镇政府来实施。但事实上，由于乡镇及村委会都是在农村基层党组织的领导下工作的，乡镇最终的决定权在乡镇党委，乡镇对村的行政命令关系也表现为党的“一元化的领导”。乡镇党委不仅通过乡镇政府对村委会进行领导，也通过党的组织系统及乡村的群团组织保持对村委会的领导，特别是通过村支部书记的选拔和任免，并通过村支部来“顺理成章地”领导村委会。
二、乡村关系行政化的影响因素
乡 （镇） 村关系不顺及乡镇对村的直接干预和行政控制的原因是多重的。 其一，“政务”与“村务”不清，在工作中难以把握。乡镇政府是农村基层政权，村民委员会是基层群众性自治组织，依据有关法律，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项;然而，乡镇政府作为国家农村基层政权，自身承担着实施国家法律和政策、完成国家和上级政府的任务及进行社会管理的职责。乡镇政府承担的职责可以称之为政府承担的“政务”。如管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作，办理上级人民政府交办的其他事项等等。村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公共事务和公益事业。在办理本村的“村务”的同时，村民委员会要协助乡 （镇） 的人民政府开展工作。村民自治并不能拒绝执行国家的政策和上级的“政务”。那么，什么是乡镇不能干预而属于“村民自治范围内的事项”或者说是“村务”，什么是村必须办理的国家“政务”？村委会如何“协助”乡镇政府的工作？而乡镇政府通过何种方式要求村委会贯彻执行和办理承担的政务？有关规定缺乏具体明确的规范，工作中难以把握。 其二，“领导”与“指导”模糊，在实践中难以操作。《村民委员会组织法》虽然规定乡镇政府对村委会的工作要给予指导、支持和帮助，确定了乡镇与村之间的“指导”关系。然而，乡镇政府如何“指导”？究竟什么是“领导”，什么才是“指导”？在工作中难以区别，实践中也难以操作。特别是《中国共产党农村基层组织工作条例》又确认了乡镇党委和村支部对村委会的领导关系，使乡镇与村委会之间的“领导”与“指导”关系更为模糊和复杂。实践中，由于党的领导的政治原则及基层党组织的领导核心地位，乡镇政府与村委会的指导关系最终让位于党的一元化的领导，而乡镇政府及村支部也依托乡村党组织的领导地位实施对村委会的直接领导。一些党委书记就明确地讲：“《村组法》所说的乡镇政府对村委会的指导关系，实际上是领导关系，因为乡镇长同时又是党委副书记，村委会接受乡镇政府领导就是接受党的领导。” 其三，“核心”与“中心”相争，在行动上无所适从。按照《中国共产党农村基层组织工作条例》，乡镇党委和村党支部是乡镇、村各种组织和各项工作的领导核心。乡镇党委领导乡镇政权机关及群众组织，讨论决定本乡镇经济建设和社会发展中的重大问题，村支部也“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题”。然而，依照有关法律，乡镇人民代表大会和村民大会分别是乡 （镇） 村的权力机构，依法行使重大事项的决定权，也因此被视为各自的“权力中心”。那么，如何划分乡镇党委与乡镇人大以及村支部与村委会之间在重大问题上的决定权？如何处理农村基层的“核心”与“中心”的关系？这一直是悬而未决、难以把握的问题。特别是在乡镇及村社区中，由于乡镇党委和乡镇人大以及村党支部与村民委员会同时并存，都拥有对所在社区公共事务和公益事业的管理和决定权。这意味在同一个村社区中实际上同时存在两个社区公共事务管理的组织，即村民和干部们通常所说的“两套班子”、“两块牌子”。一旦两者权责不清，不可避免地会出现矛盾和冲突。尤其值得关注的是，随着乡村民主和法制的健全和发展，两者关系的矛盾更加显性化。如在实行村民自治和村级民主选举后，由于村委会及村委会主任是由全体村民选举产生的，而村支部及支部书记毕竟只是党支部内部若干党员选举产生的，村务管理上谁的权力和地位更有合法性？在村务大事的处理上谁说了算？如果说由村民选举产生的村委会对村务拥有决定权，那么，如何保障和实现党支部的领导核心和领导地位？如果说党支部对村务有决定权，那么，如何保障村委会依法行使其自治权？村民们也常常提出疑问：“既然如此，兴师动众地进行村委会选举，只选‘二把手’，不选‘一把手’，这种民主又有何意义呢？”这都是现实中难以回避的问题。这些矛盾和问题，不仅给党组织及基层干部造成思想上的困惑和行动上的困难，也妨碍了乡村之间及乡村党组织与政权和自治组织之间的关系的调处。 其四，“失权”和“失控”的忧虑，导致思想上顾虑重重。自村民自治实施以来，乡村之间的“指导关系”的规定自一开始就受到相当数量的基层干部的责难和反对，他们认为这使乡村干部及乡镇政府成为“一只无脚的螃蟹”，寸步难行;实行村民自治，乡镇政府就将“缺膊断腿”，乡村工作难以落实，国家任务难以完成。不少干部对村民自治和乡村民主的发展持怀疑和否定的态度，认为“村民自治”和“乡村民主超前了”，“农民素质低，不可能实行民主，不管不行”。有的将村民自治与党的领导对立起来，认为村民自治的发展会损害甚至削弱党的领导;还有的认为实行村民自治，乡镇政府就将丧失对乡村干部和农民群众的监控权，难以对乡村社会实施有效管理，乡村社会就可能失控。如此等等，在思想上顾虑重重，不愿放权。 其五，“自立”与“自信”的缺失，导致对政府的崇拜和依赖。村民自治是村民群众的自我管理、自我教育和自我服务，由村民依法办理自己的事务。这不仅要求政府确认和保障村民的自治权，不要干预依法属于村民自治范围内的事务，也要求村民委员会、村级干部和村民群众有较强的自立能力和自信心，有能力并愿意自主管理自己的事务。然而，在调查中我们发现，不少村民及村干部在思想上仍对政府及权力有强烈的崇拜，并在行动上对政府和行政有较强的依赖。有的村干部希望借助乡镇政府的支持来提高自己的地位、树立自己的权威并推进村内管理;有不少村民一方面对现实中的权力有强烈的不信任感，但同时，又希望“好政府”、“好干部”能听取自己的呼声，解决自己生产上、经济上或生活上的困难;特别是随着社会经济的发展，村民的活动范围的扩大，有不少社会经济事务日益超越了村委会的处理能力，村民对乡镇政府及相应的上级政府有更多的需求。村内部的矛盾和困难有时也需要乡镇政府参与。尽管乡镇政府对村委会的支持、帮助是其应尽的职责，村民对政府的需求也有其合理性和必要性，但这同时也给乡镇政府干预村内事务提供了条件。其实，对政府的过度需求和依赖不仅是村民自身的内在需求的产物，它本身也是政府长期干预和包揽村民的事务，使之丧失相对独立性的产物，或者说，它是政府本身培育的结果。
三、乡村关系行政化的深层根源
除上述影响乡村关系的直接因素之外，乡村关系不顺还有其深刻的社会政治背景和原因。乡村关系不顺及乡镇对村的直接干预和控制不过是国家对乡村社会以及政府对农民深度干预的表现，乡村关系不顺的实质是国家与社会、政府与农民的关系不顺。 乡镇政府对村委会的干预首先是与国家宏观发展战略有关。我国是一个后发展中国家，为了快速推进我国的现代化事业，党和政府在社会经济发展中一直发挥着积极的甚至是主导的作用。为了有效地动员一切可能的社会政治和经济资源，国家和政府力求将权力伸入到社会的各个角落。特别是在以农业为主、财源匮乏的条件下，为了加速现代化的发展，国家和政府力求从农村吸纳资源，从而推动了国家和政府在乡村社会的权力扩张，强化了对乡村社会和农民的控制。对村委会及其他基层组织的控制不过是国家和政府对乡村社会控制的表现。 在此值得注意的是，国家对乡村社会的动员和控制不仅是赶超型发展战略及国家自上而下推行的结果，也是中国革命的特点使然。中国革命的重要特点是在中国共产党领导下，通过动员和发动农民群众，在农村建立革命根据地，以农村包围城市，最后武装夺取全国政权。新型的革命政权本身是通过农民革命战争并在武装斗争中自下而上形成的。这一特点不仅不可避免地使新的政权组织具有集权性，也使政权在一开始就生成于乡村社会之中，具有明显的乡土性。对乡村社会和农民群众的有效动员是革命成功及政权生存的条件，新的政权从一开始也力求伸入和扎根于乡村社会之中，以保持对乡村社会和农民群众的强有力的动员能力。正因如此，早在中国革命时期，我国乡村就建立并形成了比较系统而完备的组织体系，实现了乡村社会的组织化。可以说，对乡村社会的广泛动员和深度干预是在中国现代历史上形成的，也是中国革命的产物。 不仅如此，在现实生活中，当前乡镇政府对村委会的控制也是权力自我扩张和财政需求和压力的产物。权力和利益都有一个显著特点，这就是自我扩张性——不断的追逐更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为止。对于任何政府来说，权力和财政需求本身都有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。在我国现代化过程中，乡镇政府权力和利益的扩张最突出地表现在职能扩大和机构、人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。这不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。河南省许昌县1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人 （教师3024人），1999年达到11241人 （教师5515人），年均增长651人 （教师年增长498人），按人年均工资4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于当前财政收入4384万元 。对湖北英山县的调查也表明，建国后的1949年12月，全县党政机关工作人员180人，但到1990年，县干部总人数达到7713人，2000年又增至8447人，1949年到1990年该县人口仅增加了63%，但干部人数却增加了42.85倍。由此，我们不难看出建国以来干部人数呈现出急剧地过度膨胀状态，其结果是造成巨大的财政压力和负担。为了缓解自身的财政压力，确保自身的财政收入，乡镇政府也竭力维持和加强对乡村社会的控制。 乡镇政府对村委会的行政控制还可以从节约管理成本的角度获得部分的解释。任何权力的行使和管理的实施都是要付出成本的。在我国这样一个人口众多、幅员辽阔的农村，单纯依靠乡镇政府自身实施有效的管理不仅是困难的，成本也太高。在人民公社时期，国家是通过“三级所有、政社合一”的人民公社制度并辅之严格的计划体制和身份制度等等对乡村社会和农民实行经济的和超经济的控制，从而转移和消化管理成本并确保对乡村社会的控制和资源的吸取。但是，农村改革以后，随着经济市场化和政治民主化的发展，乡村社会政治和经济环境发生了深刻的变化。农民群众已经从过去集体组织的成员或“社员”变成具有相对独立性的“村民”，拥有生产经营的自主权，传统的通过口粮制度、工分制度以及严密的组织方式控制农民的手段随之失效，对农民个体的管理更加困难，管理的成本更高。然而，国家主导和推动现代化战略并没有根本改变，上级政府向地方和基层政府层层施压的“压力型”或“动员型”体制并没有改变。在此背景下，政府的行政行为与农民的自主行为不可避免地发生矛盾，而乡镇基层政府也陷入“任务重、手段弱”的状态。为了摆脱自身的困境，乡镇政府力求找到“一条腿”，顺利地实现乡村社会的管理，完成上级的任务并转移和消化自身的管理成本。这也正是乡镇干部力求将村委会变成自己的“一条腿”的重要原因。 由此可见，造成乡村关系不顺既有法律制度上的不完善，也有乡村实际工作中的困难，还受村干部和村民的思想意识的影响。乡镇对村的行政控制与国家宏观战略和体制有关，这种控制本身是国家对乡村社会的深度干预和控制的一部分，有其历史渊源和现实根据。乡村关系的矛盾在相当程度上也是国家干预与社会自立、政府管理与村民自治的矛盾的反映。
四、乡村关系行政化的后果和危害
乡村关系不顺是诸多矛盾的产物和表现，它本身也加剧了一系列矛盾。 首先，从乡镇政府的角度看，乡镇政府对村委会内部事务行政命令和直接干预违反了《村民委员会组织法》，损害了乡镇政府权力行使的正当性和合法性，也是对我国整个法制系统和法律权威的损害。由于乡镇政府对村委会自身事务直接干预“名不正，言不顺”，缺乏有效的法律支持和合法性，常常引发乡村之间及政府与农民之间的矛盾和冲突，进而也削弱了政府的有效管理能力。近些年来，由于乡镇政府的不正当干预，特别是违法操纵和干预选举、任意免除民选干部所引发的“民告官”及“村告乡”的事例屡屡见于报刊，有的不仅使乡镇政府的权威扫地，也使村级组织陷入瘫痪，乡村管理失控。乡镇对村的直接干预和行政命令本身也是行政简单化的表现，它也助长了乡村干部脱离群众，脱离实际，不愿做深入细致的工作，在工作中简单粗暴、强迫命令的恶习。 其次，从村委会的角度看，乡镇对村委会的不正当干预和直接的行政命令侵害了村民自治组织的自治权，也损害了农民群众自我管理、自我决策和自我服务的权力。对于村民自治组织来说，人事任免权、财务决定权及村务管理权是“自治”的基本内容，也是村民自治组织赖以存在的前提。没有经济上的独立性和财务上的自主权，村民自治和民主也不可能真正存在。过多的行政事务也使村委会组织出现行政化、官僚化，脱离群众，最终的确可能“将村民委员会压垮”，使10多年的村民自治和乡村直接民主的努力前功尽弃。早在1987年，全国人大常委会委员长彭真在通过《村民委员会组织法 （试行） 》时就提醒人们，“村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的‘腿’，‘上面千条线，底下一根针’，这样会把它压垮” 。 其三，从党组织的角度看，由于现实生活中乡镇对村的领导也是在党的统一领导之下进行的，直接表现为党的一体化的领导，乡镇与村及政府与村民的矛盾直接演化为党组织与群众的矛盾，使党组织自身成为矛盾的焦点，损害了党组织的领导权威，降低了党组织的协调能力。当前乡村关系的矛盾集中体现在“两委关系”问题。这不仅是因为村支部和村委会的关系直接影响到村委会组织的运作，也是因为乡镇党和政府也依托村支部及农村党组织加强对村委会的“领导”和控制，两委关系的矛盾常常会演化为乡镇党委、政府与村委会及村民群众的矛盾。不仅妨碍了村委会的正常运作，阻碍了村民自治的发展，最终也损害了党的领导自身。 最后，从国家和社会发展的角度看，乡村关系不顺，尤其是政府对村民自治事务的直接干预和行政命令，削弱了社会自主能力和群众自治能力，恶化了政府与农民、干部与群众的关系，也阻碍了国家的民主化、法制化和现代化的发展目标。
五、乡村关系未来的发展和政策建议
乡村关系不顺及行政化是诸多因素相互作用的结果，乡村关系未来的发展也取决于相关影响因素的发展和变化。从调查来看，当前乡村关系的发展正受到如下三个因素的影响： 其一是行政压力。从目前来看，在当前及今后相当长的一段时期，我国的宏观发展战略、集中的管理体制、压力型行政方式以及与之相适应的政绩评价指标体系等制度因素不会有大的变动，只要这些宏观体制和政策没有根本性改变，乡镇政府仍将承担大量的行政任务，进而迫使乡镇政府加强对村级组织的控制。特别是在当前农村经济不景气、农民收入持续走低以及加入WTO的压力下，从中央到地方及乡镇都自觉不自觉地将发展农村经济、增加农民收入、减轻农民负担放在工作首位。然而，不少人不是按照中央的精神对农民“少取、多予和放活”，依靠农民自身的努力解决经济和生产上的困难，而是更多地重视和热衷于“压”和“管”，包办代替，直接参与经济活动，并层层下达指标，以“调整农业产业结构”，增加农民收入。各种行政任务和政绩评价标准仍将迫使乡镇干部继承参与乡村的经济活动，干预村委会和村民自身的事务，制约乡村关系的调整和改善。乡镇行政压力下的乡村之间的行政主导的关系状态也会继续延续。 其次是财政压力。乡镇政府不仅面临着行政压力，在目前及今后相当长的一段时期将面临日益增大的财政压力，这种财政压力在一定时期将强化对村的行政控制。大量的调查表明，当前我国乡镇政府和村委会组织面临着严重的财政困难，乡镇政府和村委会组织普遍陷入债务危机之中。1999年上半年，湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次“普查”，结果表明全省2000多个乡镇中，负债面高达88.2%，个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算 。2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况作了专题调查。有各种债务的乡镇占82%，有的县 （市、区） 乡镇负债达100% 。我们对河南省许昌县的调查也表明，到1999年底，该县31个乡镇都出现了负债现象，最高的达1070万元，最少的也有136.6万元，全县总额达9062万元 （已剔除乡镇借支统筹提留及政策增资这两款项），约相当于两年乡镇财政收入。更严重的是，自1994年以来，乡镇财力的年增长率仅8%，远远低于支出的年均增长速度 （21%），滚动财政赤字的年增长率更达52%，财政状况呈现出加速恶化的趋势。不仅如此，不少乡镇村目前还面临着越来越普遍和严重的农民抗粮和税费的行为，更加重了乡村的财政困难。在此情形下，一些地方的乡镇政府为了维持财政收入，更加强了对村委会和村民的政治的、经济的和行政的控制和强制，对于一些乡镇来说，能否保持对村委会的控制是能否获取必须的财政收入的前提。 其三是民主压力。当我们注意到乡镇政府面临日益增大的行政和财政压力的同时也必须注意到，乡镇政府正面临着日益增强的民主需求和压力。随着市场经济的发展、治理的法制化及村民自治的推进，对乡镇政府行为的法制化、规范化和民主化的要求随之增强，乡镇政府面临着日益增大的民主压力。近些年来，村民越来越要求行使法律规定的自治权和自主权，乡镇政府对村委会内部事务简单的行政命令及直接干预受到越来越多的抵制。当村级实行民主选举后，一些村民及村干部开始责问乡镇干部：“村主任能选举产生，为什么乡镇长就不能选举呢？”农民要求进一步扩大乡镇政权的民主。乡级民主建设日益成为人们关注的问题。 总之，当前的乡镇政府一方面有着进一步强化行政干预的动力，但同时也面临着日益增大的民主自治的压力。值得注意的是，随着时间的推移，在一定时期内，这种相向的压力均呈不断增强之势，从而可能加剧政府控制与社会自治的矛盾，恶化乡村之间及政府与农民之间的关系。有鉴于此，必须采取切实措施对现行乡村关系进行调整和改革。 首先，完善乡村相关法律和制度，规范乡 （镇） 村组织的行为。可以考虑制订专门的《乡 （镇） 村关系法》或《乡 （镇） 村关系工作条例》并修改《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确划分乡村党组织、乡镇政府及村民自治组织各自的权力范围，具体规定“党务”、“政务”和“村务”的内容及办理程序，以规范各自的权力关系和行为。综观世界各国，地方自治的前提都是地方与中央权力的明确的和合理的划分。明确中央与地方各自的“固有权力”及双方的“共享权力”，并明确争端的调处方式，从而明确划分各自的权益边界。村民自治虽然不是严格意义上的地方自治，村民委员会也不是地方政府。但是，作为自治组织，与地方自治一样，仍有权力划分问题。在对乡镇权力的划分方面，可以参考和借鉴国外地方自治条例及中央与地方的权力划分方式。应当按照“乡事乡办，乡财乡理，事权跟着财权走”的原则，明确划分乡村两级之间的财权和事权。乡镇政府授权村民委员会代为办理的一些行政工作，必须给予相应的财力支持，遵循“费随事转，权随责走”的原则，做到责、权、利一致。这不仅可以减轻村委会的行政和财政负担，也有助于约束乡镇政府不合理的行政行为，并维持村委会的自治权。 其次，调整地方行政和财政政策，减轻乡镇政府的外在压力。尤其是应调整和改革现行的目标责任体制、政绩评价体系以及乡村财政体制，减轻乡村的行政压力和财政负担，为乡村关系的调整提供更大的空间。在对乡镇基层政府的政绩评价方式上，应从根本上改变由上级定指标、下任务、最终检查验收的方式，将政绩评判及对基层干部的监督权交给农民群众，由群众提出乡镇政府的工作任务和职责，由群众来考核干部的履职情况。只有由群众来确定政府的工作，由群众来监督干部的行为，才有可能改变过去“对上负责”而“不对下负责”的状况，才可能真正消除当前乡村盛行的“假、大、空”行为。为此，应大力推进乡级民主建设，强化乡镇人民代表大会的权力，健全乡镇人大代表的选举制度，使乡镇大事真正由农民群众及其代表来决定。在乡镇财政问题上，当前应加大中央及地方对基层乡镇的财政支持力度，为乡镇政府管理提供必需的财政支持。由于当前乡镇财政支出的绝大部分是乡村教育，因而，中央应将乡村教育真正纳入国家的财政预算之中，以减轻乡村的财政压力。 第三，推进乡镇组织与管理体制改革，切实精简机构和人员，转变职能和行政方式。当前应继续结合农村的税费改革，坚决推进乡镇管理体制的改革。尤其是应适应经济的市场化、政治的民主化及管理的法制化的发展，按照小政府、大社会的方针，政、事、企分离的原则，明确规范乡镇政权应具备的基本功能和职责，并据此确定相应的机构和人员。与此同时，由于我国农村社会经济发展的不平衡，应鼓励和支持不同地区探索符合自身特点的乡村管理体制，如将村民自治推进到乡镇一级，进行“乡镇自治”的试点，或弱化乡镇的自主权力，使之成为县政府的派出机构，建构“县政、乡派、村治”的体制，从而精简机构和人员，节约管理成本。在当前，也应鼓励和支持一些地方加强乡镇人民代表大会制度，或者试行乡镇长直选的做法，切实推进乡级民主建设。 最后，加强和改进农村基层党组织建设，改进党的组织、领导及活动方式。在我们这样一个社会主义国家，必须坚持共产党的领导原则。然而，党如何有效地实现自己的领导是亟待研究和解决的问题。目前，仍有相当数量的党政干部将党的领导看成是党组织甚至党的干部可以高于一切权力和组织之上，干预一切、决定一切、包办一切。实际上是将党的领导看成是“以党治国”。其实，早在抗日战争时期，邓小平就对这种错误的思想和做法进行过严厉的批评。他指出，“某些同志的‘以党治国’的观念，就是国民党恶劣传统反映到我们党内的具体表现”。“它所造成的恶果也不小，主要表现为：第一，这些同志误解了党的优势，以为党员包办就是绝对优势，不了解真正的优势要表现在群众拥护上。……第二，这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令;不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部;有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象”。邓小平还进一步论述了党的领导的正确的方式和原则，指出“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切”。在此，邓小平事实上为我们提出了实现党的领导的正确的领导方式和领导原则。这无疑也是我们处理农村基层党组织与政权组织及村民自治组织权力关系的重要原则。 需要注意的是，党的领导是一个总的原则，但对于我们这样一个有着多重管理层次的国家来说，党的领导在不同层级应该有不同的方式。对于基层党组织来说，主要是落实而不是制定党的路线、方针和政策。在依法治国的总体方略下，党组织更多的是通过发挥党员的模范带头作用，引导并监督基层政权机构和自治组织的工作，而不是包办代替。特别是在发展市场经济过程中，党组织和党的干部愈是直接行使权力，就愈容易受利益驱动，淡化甚至违背全心全意为人民服务的宗旨。为此，在乡镇党委与政权机关的关系处理上，应明确规定党的基层组织依法行使领导权的方式和程序。在党支部与村委会的关系上，应强调党支部对村民自治组织领导的内容是“依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”。为了扩大党的领导的群众基础和民意基础，当前应全面推进农村基层党组织负责人的党内竞选，并将党内竞选与民众评议结合起来，同时，要求基层党支部负责人参与村民委员会的竞选，从而为党在农村的领导奠定更坚实的合法性基础，巩固党对农村工作的领导。 总之，在新的历史时期，我们必须适应新的形势，更新观念，进行理论创新和制度创新，进一步推进乡村民主和法制建设，在民主和法制的基础上改善和规范乡村关系。(来源：乡村发现转自:《北京行政学院学报》2002年第4期)
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