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桂华（武汉大学社会学院） 乡村治理转型与村级新债的生成
自20世纪90年代以来，我国农村村级债务问题大体经历“形成—锁定—反弹”三个阶段。
第一阶段是村级债务形成时期。学界研究者通常将1994年执行的分税制改革视为影响国家治理体系的重要政策变量。分税制改革的积极作用是加强了中央政府统筹能力和宏观调控能力，不足之处在于造成地方财力不足，公共财政向农村覆盖不够的问题。在此背景下，农村公共服务供给和公共治理成本向农民转嫁，造成农民负担加剧并引发村级债务问题。农村税费改革前全国村级债务规模约为3600亿元。这3600亿元的村级债务属于税费时期的债务，反映取消农村税费之前的乡村治理困境。
第二阶段是村级债务锁定时期。20世纪90年代中后期，“三农”问题爆发，基层政府向农民收取“三提五统”难度越来越大，农民“钉子户”越来越多，村级举债交税现象日渐普遍。面对村级债务一路攀升状况，2001年国务院下发《关于做好2002年扩大农村税费改革试点工作的通知》，启动农村税费改革工作，2006年全面取消农业税，目的是从源头上解决村级债务问题。原中央农村工作办公室主任陈锡文同志曾指出农村税费时期村级债务的三方面成因：农村发展公共事务造成负债、乡村组织定位错位造成负债、乡村管理不规范造成负债。基于此，取消农业税费后的村级债务治理工作重点从两个方面着力：一是加大公共财政向农村覆盖力度；二是规范乡村财务制度，包括推行“乡财县管乡用”和“村财镇管”管理制度、实施村级民主理财制度等。取消税费之后，农民负担大幅减轻，各地探索债务化解机制，村级债务问题一度缓解。
第三阶段是村级债务反弹时期。取消农业税后，国家与农民的关系发生根本性调整，党的十六大以后，我国全面进入“以工补农、以城带乡”阶段，党的十六届五中全会确定社会主义新农村建设任务，党的十八大以后中央提出“美丽乡村”建设目标，党的十九大确定乡村振兴战略。伴随着新农村建设、“美丽乡村”建设、精准扶贫和乡村振兴等政策实施，国家继续加大对“三农”财政转移支付力度。然而，在此过程中却出现村级债务反弹趋势。笔者所在团队的一项研究显示，课题组实地调研的13个村（分布在6个省）的村级负债高达3400万，村平均超过260万元，最高村达到800万元（见表一）。这些地区的村庄个案显示，当前村级负债有可能演变为困扰基层治理的严峻问题。
基于我们所调查的村庄案例来看，村级新债具有以下特征：一是与村庄建设有关，税费时期的村级债务主要用于上交税费和村级开支，当前的村级新债主要用于乡村发展和村庄工程建设支出；二是分布不均，税费改革前的村级债务普遍存在，当前村级新债集中于村级建设力度较大的村庄；三是债务承担主体不同，税费改革前村级债务转化为村民负担，造成干群关系紧张，当前村级新债不可能由农民负担，最终要由政府的财政兜底解决，成为地方政府负担。
为何国家加大对农村的资源投入力度反而造成村级债务
对比来看，税费时期村级负债与当前村级负债的根本性差别在于，前者形成于国家对农村的投入不足，后者则是伴随着国家资源向农村转移而发生的。国家加大对农村的资源投入力度反而造成村级债务。对此，需要从三个层面理解。
第一，行政考核向下转移农村发展和乡村建设压力。当前乡村治理的总体趋势是农村被纳入国家治理范畴，国家介入乡村事务程度越来越深。党的十九大报告明确提出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。其中，乡村发展不充分与城乡发展不平衡是社会主要矛盾的突出体现。在城乡融合发展的政策思路下，国家试图通过政策手段扭转乡村发展相对滞后局面。然而，我国乡村体量大，农村公共建设欠债较多，加强农村乡村建设既要依靠中央财政投入，也要依靠地方自主发展。一些财力不足的地方政府盲目发展，通过行政考核向下转移农村发展和乡村建设压力，造成村级负债。调查发现，当前村级新债重点领域是扶贫开发和乡村旅游开发（如表一中的N6、N10、N11）。一些中西部地区将产业扶贫作为脱贫攻坚主要手段，忽视当地资源禀赋不足现状，造成产业投资失败并形成村级负债，一些沿海地区乡村大力发展乡村旅游，集体经济组织参与经营性开发，出现项目经营失败并留下集体负债。
第二，项目落地困境是造成村级新债的微观原因。目前国家惠农资金主要以两种方式投入乡村，第一类是普惠性资金，包括种粮直补、农资综合直补、农作物良种补贴和生态公益林补偿等，这类资金通过“一卡通”直接补贴到户。第二类是非普惠资金，涉及中央、省、市、县四级财政安排的涉农资金，涵盖农业、林业、发改、国土等数十个部门和数十个项目类别。非普惠资金主要通过项目方式投向农村，由政府主管部门委托工程建设来实施项目建设，设计一套严格的项目管理制度体系，以保障项目资金的精准使用。调查发现，农村新债往往伴随着非普惠项目资金投入而产生，项目建设越多的村庄，村级负债越高。与项目建设相关的村级负债主要发生在三个环节。一是项目配套环节。目前部分项目资金需要基层配套完成，一些地区基层政府制定县乡村三级配套比例，落实到村后，一些村庄缺乏集体资金积累，又无法通过“一事一议”向农民筹资配套，只能举债进行项目建设。二是工程实施环节。包括土地整理、村庄环境整治、道路拓宽等项目建设工程，通常涉及土地占用、附属房拆除和树木砍伐问题，这些前期处理工作属于村级责任，项目资金一般不预算相关开支，少部分组织能力较强的村庄可通过干部做工作实现无偿占地，大部分村庄涉及青苗和附属物补偿甚至土地补偿问题，造成村级债务。三是后期管护环节。大量的农村基础设施建成之后，会产生后期管护问题，如泵站管理、渠道维修、道路清洁等，目前农村基础设施后期管理的责任主体在村一级，部分村庄在这方面产生债务。
第三，增加资源流量是乡村干部举债发展主观动因。税费改革前，县乡政府为激励村干部完成税费收取任务，放松对村干部行为的监督，给予村干部一定牟利空间，产生了形成村级债务的制度缝隙。税费改革之后，基层政府加强对村干部行为监督，规范村级财务管理，村干部很难在常规工作中谋取灰色利益。当前部分地区村干部热衷于村庄开发建设的目的在于，通过村庄开发建设来形成资源流量，一方面是从上级获得荣誉和物质奖励，另一方面还有机会在村庄建设开发过程中谋取利益，如承包村庄公共建设工程。部分村干部举债进行村庄建设的目的不是发展村庄，而是借机获得私利。
治理村级负债需要突破减负和税费改革思维，构建防范村级债务的长效机制
基于以上分析可以看出，村级负债可发生在基层治理的各个环节，引发村级债务的因素包括财政体制因素、“三农”政策因素以及村级治理主体因素。农村旧债锁定而新债发生的现实情况表明，取消农业税费只能消除传统的农村负债问题，加大向农村的资源输入并未从根本上解决农村债务问题。自20世纪90年代，农村债务治理一直与减轻农民负担工作相关，村级债务锁定与清理被视为农民减负工作的一环。当前农村新债增长趋势说明，治理村级负债需要突破减负和税费改革思维。结合农村新债的制度成因来看，构建防范村级债务长效机制需要从以下三个层面入手。
一是正确定位乡村发展战略。党的十九大确定乡村振兴战略作为新时代“三农”工作总抓手，立足于决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，中央规划乡村振兴战略分三个阶段实施。第一步是到2020年乡村振兴制度框架与政策体系基本形成，第二步是到2035年基本实现农业农村现代化，第三步是到2050年实现乡村全面振兴。乡村振兴是一项长期战略安排，未来中国乡村发展的总体趋势是大量人口持续城镇化，这意味着乡村将从人口、空间、要素等方面都进行重组。实施乡村振兴战略须重视资源有效投入问题。站在减少村级负债角度看，对于我国中西部一些人口大量流失村庄，要避免无效投资，引导农民有序进城安居。对于东部沿海人口流入地区，要加大对农村公共服务资金投入力度，加大对外来人口公共服务供给力度，减少当地村级公共治理支出压力。现阶段我国属于发展中国家，在全面实现现代化之前，与城市相比，乡村相对落后局面不会改变，正确定位乡村发展战略，不对乡村建设提出过高要求，这是防范村级债务的前提。
二是谨慎开展乡村经营活动。20世纪90年代开始，部分地区农村大力发展乡村企业，农村集体经济组织直接从事生产经营活动，一些村庄投资失败，成为税改前村级债务的重要来源。正如原中央农村办公室主任陈锡文所言：“乡镇政府和村一级的组织角色错位，这些单位错误地把自己作为投资主体，向银行贷款搞企业，或者给已有的企业作投资担保，结果企业经营不善，破产了，造成负债。”1近年来，在一二三产业融合的政策导向下，一些地区乡村组织仿照政府“城市经营”做法，大力开展“村庄经营”活动，引入社会资本合作开发村庄土地资源，发展民宿、观光农业和采摘农业。我国农业主体功能是保障粮食安全和供给农产品，一二三产业融合是农业的附属功能，乡村旅游和农业观光的市场容量有限，且只在少数具备缺位优势的地区才有可能成功。从防止村级债务角度看，应当避免重蹈20世纪90年代乡村企业发展的覆辙，做好一二三产业融合发展规划，控制项目规模，避免地区之间和村庄之间无序竞争，合理开发农业的附属功能，防止出现农业三产泡沫化。
三是完善村级财务制度。农村税费改革后，随着“村财镇管”制度推行，村级财务制度步入规范化。当前农村基层治理存在的主要矛盾是村级缺乏“活钱”。我国大部分村庄缺乏足够的集体经济收入，相当一部分村庄为“空壳村”，村级运转和村庄建设依靠转移支付和项目资金。村级组织缺乏“活钱”，村级治理就会丧失“活力”。当前形成村级债务的重要原因是村干部通过借债来摆脱村庄缺乏“活钱”的困境。治理村级债务需从解决村庄“活钱”方面入手。在具体操作方面，一是要加强村庄集体资源管理，如规范集体机动地、水面、山林承包，让村级组织获得一定稳定收入来源。二是要优化财政资金投入方式，建议中央财政专门拿出一笔资金作为村级公共治理经费，每个村每年5—10万元，由村级自主支配用于村庄内部公共事务支出。按照全国60万个村庄计算，每年中央财政拿出300—600亿元，就可以很好地激活村级治理。
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发表于 2020-2-3 11:14:15
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