村级债务已达9000亿！“小村大债”怎么来的？

　　“小村大债”现象正成为乡村振兴的“拦路虎”。

　　2023年全国两会期间，民盟中央提交的提案显示，据农业农村部抽样调查，截至2019年上半年在全国70万个行政村中，村级债务总额已达9000亿元，村级组织平均负债已达130万元。

　　民盟中央称，村级债务存量较大，增量的成因复杂，集体“包袱”有越来越重的风险。

　　提案称，近年来，在新农村建设中，很多村由于自身财力不足，普遍举新债实施项目，导致村级债务额难以锁定，呈现出总额继续上升趋势。通过金融机构和其他单位及个人的借款形成的债务，都需要支付利息，即使不增加新的债务，利息也使债务总额不断增长。如湖南省2020年统计，负债村占全省总村数的72.49%，村均负债108万元。

　　债务成因五花八门

　　村级债务由何而来?

　　据了解，传统村级债务主要发端于20世纪90年代。从纵向历史维度看，有学者依据主要成因的不同将传统村级债务划分为三个阶段，即1990-1993年的集体企业兴办型举债、1994-1997年的任务达标升级型举债以及1998-2001年税费上缴型举债。其中发达地区乡镇的债务主要形成于第一阶段兴办集体企业与工业园区的基础设施，欠发达地区的债务形成则集中于后两个阶段。同时由于村庄社会性质的不同，欠发达地区村庄的负债规模以及严重程度呈现不一样的特点。

　　基层工作者则认为主要是以下几点原因形成村级债务。

　　一、历史原因形成的债务

　　主要是村集体与内部成员之间的业务往来形成的债务，村集体与上级及相关部门单位之间形成的债务，历史上村集体企业生产经营产生的债务等。这些债务的特点是形成时间长，有特定的、复杂的历史原因，很难一时解决。

　　二、因收缴提留统筹借贷而形成的债务

　　在收取提留统筹时期，村干部为了按时完成提留统筹款项收缴任务，向银行、村民借款，来弥补村民不交提留统筹款项造成的资金缺口，从而形成村集体债务。

　　三、近几年搞建设形成的债务

　　主要是个别村集体承担美丽乡村建设等一些政策性任务，因配套资金而形成的债务，这部分配套资金往往数额较大。

　　四、历年欠发的村干部报酬形成的债务

　　一些村庄的村干部工资由上级转移支付资金解决，但村集体为维持运转，往往还需要使用一部分村干部之外的人员，这部分人员的报酬通过误工补贴核算，有的村庄因暂无能力发放，只能挂账处理，形成村级债务。

　　五、无序举债发福利形成的债务

　　在换届选举的压力下，村干部为了争取群众支持，村集体福利与往届相比只能增加不敢减少，部分村庄即便经济条件较差，也想方设法举债发福利，增加了村集体债务。

　　具体而言，村级债务更为复杂。

　　比如，基层村镇推行美丽乡村、养老院、移民新村建设等，由县区财政承诺补助，但数额少且难兑现，很多村集体被迫举债维持运营。再比如，村庄绿化、人饮工程改造等公益事业缺口部分的资金，最终也转化成为新的村级债务。此外，一些村集体盲目靠借贷和集资兴办企业，运营不良导致企业亏损、资不抵债，使村集体背上沉重的债务负担。

　　值得关注的是，集体债务逐渐私人化。乡村从银行、信用社等金融机构贷款的难度不断增加，贷款所占的比重逐年下降。为偿还银行债务和利息而“拆东墙补西墙”，乡村组织开始不断向私人进行借款，相当一部分乡村村民成为乡村债务的债权人。

　　与此同时，化债能力比较弱。一些新建中心村举债建设的商铺无人租赁，一些以旅游为发展导向的村子游客稀少，一些引入村集体经济的企业跑路等，使得村集体举债时的发展规划难以实现，化债能力薄弱。

　　明星村也出现了债务危机

　　中国人民大学农业与农村发展学院教授周立在《“小村巨债”成因探究及解决路径》中指出，近年来，农村负债在数量和规模上不断扩大，甚至一些集体资产颇丰的明星村也出现了债务危机。在村级负债方面，越是明星村，负债越沉重。在项目不断引进、发展不断强化的过程中，债务如同滚雪球一般，快速累积和扩张。

　　周立认为，当前，村庄负债的基础性原因是资金匮乏，而债务形成则主要受三方面的因素影响：一是农村资金供求的不匹配，二是资金管理的不规范，三是旧债累积的模糊性。

　　周立在前述文章中建议，解决乡村债务问题，要从“控制”和“盘活”双向入手。既要健全乡村财务制度，划定乡村债务红线，控制超过偿还能力的负债;又要盘活乡村资源，增强乡村的自我发展能力。盘活乡村资源的基础是明晰乡村资源产权，对乡村资源摸底查清、折股量化，让每个村民都能享受到村庄发展的成果。

　　村级债务化解措施

　　各地农村农业局在村级债务化解上，都积累了经验。以山东省青岛市即墨区农业农村局为例，他们认为化解村级债务主要有以下措施：

　　一、债权债务相抵化解一部分债务

　　不少村集体往来款项长期挂账不予处理，有很多村既有村集体欠对方单位或个人的，也有对方单位或个人欠村集体的款项。对这些债权和债务，可以与相关单位或个人对接，抓紧办理相关结算手续，将债权债务相抵，并进行规范的账务处理。

　　二、盘活资产资源化解一部分债务

　　首先，对村集体闲置的资源、资产采取招投标、公开询价或叫行方式进行发包或租赁，提高资源和资产的利用率和收益率。其次，对发包或租赁期限已满的经济合同，及时组织重新签订合同，并根据物价水平对发包租赁费标准合理上浮，防止集体资产流失。通过增加村级收入，来化解部分债务。

　　三、开展清产核资核销一部分债务

　　定期开展清产核资，对债务人解散、死亡和无法联系的长期挂账债务，可及时履行民主程序和审批程序予以核销，真实反映村集体债务实际情况。

　　四、双方协商减免部分债务

　　对原先借款利息明显过高的，可依据相关文件规定与债权方进行协商，讲明村庄困难，分析利害关系，降低借款利率，甚至可以通过协商争取债权人直接减免部分或全部债务。

　　五、募捐物资化解债务

　　可通过举办捐赠仪式，向在外经商的本村能人募捐资金来化解债务，也可在工程项目实施前或节假日募捐物资，减少必要的工程费支出和福利费支出。

　　六、开源节流解决债务问题

　　开源增收，是化解村集体债务最根本、最主要、最有效的途径。村干部要全面分析本村人力、财力、资源等实际，扬长避短、因地制宜发展壮大集体经济，恢复和增强造血功能。限流节支，是化解村集体债务的辅助手段。对开源增收困难较大的村，可通过精打细算、限流节支化解村债。

　　化债同时还要生财

　　“小村大债”关系乡村振兴的实现和农村基层社会的稳定，且其形成的原因复杂，需从多方入手、综合治理，方能维护农村健康发展，保障乡村振兴的实现。

　　当前，对乡、村来说，处置各村较为复杂的财务问题的能力有限。民盟中央在提案中建议，做实“村财乡管”财务管理机制。乡政府应以政府购买服务的形式，聘请有资质的会计师事务所和审计师事务所，做好财务管理和审计工作。同时，应责令对村级的债权债务管理内容进行阳光公示。“要让这些债务成为‘阳光债’，接受公众监督，杜绝债务隐瞒。”民盟宁夏区委会参政议政处副处长马学梅说。

　　针对干部人走债留的情况，民盟中央建议，建立和落实“第一责任人”制度。明确各镇(街)镇长(主任)和各村民委员会主任是化解村级债务的第一责任人，把村级债权的回收率、债务偿还率、资产增长率和是否出现新增债务作为镇村干部工作考核的重要内容，同时把考核结果与干部的报酬、评优、提拔等挂钩。特别是建立村干部责任审计和责任追究制度，对违反规定给村级组织造成新的不良债务的责任人，应依法追究经济、纪律责任。

　　除了加强审计和厘清债务责任外，民盟中央针对化债也提出了建议。例如各村应在乡政府指导和协调下盘活资产，采取出租、转让、出售等方法增加变现收入，用于偿还债务;对乡村与往来单位或个人形成的三角债，在做好工作、协商自愿的前提下，动员债权债务人双方协商互抵，冲销集体负债额度;对于确属举债建设农村公益项目如村级公路、农田基本建设等所欠债务，应按照公共财政向“三农”倾斜的要求，争取省市转移支付资金进行补偿，允许利用国家扶农、补农资金偿还相应债务。

　　减少债务是一方面，增加收入是另一方面。民盟中央在提案中建议，各县区及乡镇应对辖区内的行政村进行摸底调查，积极争取扶持村集体经济试点项目，将经济总量较少、人均财力偏低、债务规模较大、资源优势相对不足的镇村，列为经济薄弱镇村，实行“三变”(资源变资产、资金变股金、农民变股东)改革，制定扶持措施，鼓励支持其大力招商引资、发展社会事业、组织劳务输出、实施项目农业;利用集体资源、资产参股入股，实行股份合作，拓宽村级经济收入渠道，扩大就业门路。

　　“发展产业，积极生财，这是乡村振兴的长久之计。”马学梅说。

　小康杂志社百家号转载　(微信公众号“财智头条”综合自：第一财经、人民论坛网、上游新闻等)