王楠等：新时期全域土地综合整治发展路径探索

2019年底，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围内部署开展相关工作。三年多来，全国各地开展了不同模式的全域土地综合整治试点创新，部分地区取得了较好的试点经验，发挥了积极的示范效应，但也有一些试点在工作推进过程中依旧存在堵点，亟需进一步探索新时期全域土地综合整治的发展路径，为土地整治提档升级提供理论支撑。

1.面临的形势

近40年来，我国在土地整治领域取得了较为丰富的理论与实践成果。但面对新时期的新形势和新任务，我国土地整治也面临着一些新的挑战。

一是耕地保护压力依旧较大。我国耕地依旧存在数量减少、质量有待提升、利用分散等问题，对粮食安全造成一定隐患。相关数据显示，2019~2021年全国耕地从12786.19万公顷降至12751.68万公顷；仍有21.95%的耕地被评价为七至十等，其基础地力相对较差，应持续开展农田基础设施建设和耕地内在质量建设；农村户均经营耕地面积为0.47公顷，地块数为3.27块，平均每块耕地大小仅为0.14公顷，不利于机械化耕作。

二是农用地布局不尽合理。“三调”数据显示，我国有64%的耕地分布在水热条件相对较弱的秦岭—淮河以北地区；有3.31%的耕地依旧位于25度以上坡度，即不稳定利用耕地。这些不符合自然地理格局的土地利用方式，未来需按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则逐步进行调整。

三是建设用地利用总体粗放。产业用地是保障乡村地区发展的重要资源，但存量时代下乡村地区几乎不具有新增建设用地指标。而从“三调”数据来看，全国村庄用地规模总量较大，达3.29亿亩，且其中存在一定规模的非建设用地，具有较大盘活利用潜力。此外，全国还拥有采矿用地3663.66万亩，但随着资源枯竭和产业结构转型升级，大量采矿用地面临废弃风险，亟需再开发利用。

四是城乡建设用地结构不合理。“三调”数据显示，全国村庄用地在城镇村及工矿用地中的占比超过六成，但其只承载了全国三成多的人口，城乡用地调整优化空间较大。同时，农村基础设施和公共服务设施仍存在短板。例如，城市的供水、燃气普及率分别为99.38%、98.04%，而农村为85.33%、38.19%，亟需补齐农村地区的短板。

2.目标定位

围绕新时代自然资源工作定位，土地整治的主要目标可以设定为以下四方面：

土地整治是严守安全底线的重要手段。18亿亩耕地红线是维护口粮绝对安全和谷物基本自给的底线，通过农用地整治增加耕地面积、提高耕地质量、优化耕地布局，有助于全面夯实粮食安全根基。

土地整治是优化国土空间格局的重要方法。扎实推进全域土地综合整治，因地制宜推动“耕地下山、林地上山”，使农业生产空间布局更加符合自然规律。

土地整治是促进绿色低碳发展的重要抓手。以土地整治工作为抓手，提高农村资源环境承载力，破解乡村产业用地难题，延长土地整治产业链、价值链和生态链，激发乡村振兴活力。

土地整治是维护资源资产权益的重要途径。通过实施土地整治工作，提升耕地利用水平、盘活闲置建设用地等，将“沉睡”的土地资源变成“活资产”，为农民致富增收扩渠道，为乡村振兴添活力。

近日，自然资源部办公厅印发了《关于严守底线规范开展全域土地综合整治试点工作有关要求的通知》（自然资办发〔2023〕15号），要求“土地综合整治活动原则上应分别在国土空间规划确定的农业空间、生态空间、城镇空间内相对独立开展，稳定空间格局，维护‘三区三线’划定成果的严肃性。”为开展差别化的土地整治，应针对不同区域自然资源和社会经济条件的差异，在服务对象、工程内容、建设措施等方面采取差异化的整治策略。

1.开展农用地整治，推动“耕地下山、林地上山”

习近平总书记对做好耕地保护工作作出过重要指示：“耕地保护要求非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。”因此，藏粮于地，关键要有地，而且必须是“好地”。通过耕地后备资源开发、耕地整理，或将低效林地、草地、园地等其他农用地及农业设施用地整治为耕地等方式，增加有效耕地面积，落实耕地占补平衡、进出平衡政策，防止耕地“非农化”“非粮化”，为确保粮食安全提供土地资源保障。在这一过程中，还可通过耕地权属调整、“小块并大块”，实现耕地规模化经营，以农业现代化护航粮食安全。此外，还可通过用地结构调整，因地制宜推动“耕地下山、林地上山”，使农业生产空间布局更加符合自然规律。

2.开展农村集体建设用地整治，为乡村振兴提供要素保障

以城乡融合发展为重要抓手促进乡村振兴，重点是建立健全城乡人、地、钱等要素平等交换、双向流动的政策体系，促进要素更多向乡村流动，为农业农村发展持续注入新活力。通过土地整治对乡村原有低效利用宅基地、经营性建设用地进行改造提升，推动农村宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市，盘活乡村存量建设用地，服务于乡村地区产业发展；以城乡建设用地增减挂钩政策统筹城乡土地资源要素流转，更好地体现集体建设用地价值；将环境条件差、生态脆弱、自然灾害频发等地区的农民搬到公共设施配套齐全的集中居住点居住，通过土地整治将原有宅基地复垦为耕地，在增加有效耕地面积、节约集约利用建设用地的同时，还可以将节余建设用地指标流转到建设用地需求量大的地区。但需要注意的是，土地整治仅作为落实上述相关政策的手段，严禁以土地整治为名义，违背群众意愿搞大拆大建、强迫农民“上楼”。

3.开展废弃矿山复垦，多途径保障发展用地需求

借鉴宁夏贺兰山东麓生态修复与葡萄酒产业发展经验，对因矿产资源开发造成的地灾隐患、占用和损毁土地、生态破坏等问题，采取“政府引导、企业主导、市场化运作”的模式开展生态修复，发展生态产业。宁夏贺兰山东麓葡萄酒产业园区由政府投入资金，对废弃矿坑开展地形地貌重塑，将其修复为可供开发的地块资源；由企业继续在修复地上开展建设，因地制宜打造了一座园林式的原生态风格葡萄酒庄，并逐步形成葡萄种植、葡萄酒产业与旅游休闲有机结合的一二三产业融合发展模式。废弃矿山复垦，通过赋予生态修复主体土地经营权益，不断推动社会资本参与生态修复治理，实现生态效益与经济效益的双赢。

4.开展大型工程建设土地整理，助推民生工程落地

借鉴德国等国际土地整理经验，推动大型工程建设土地整理。如，进行大型工程建设如修建高速公路、铁路等，原则上是可以征地的，但为避免单个农民失地现象发生，可进行建设用地置换储备，既保证了公平性，又加快了项目实施。大型工程建设土地整理项目在完成单项任务时也可配套其他沿线设施，如修建高速公路时增加自行车道，在加快基础设施建设的同时改善乡村人居环境。大型工程建设土地整理与常规土地整理结合，可有效推动农村一二三产业融合发展，实现资源集约利用最大化目标。

1.土地整治与国土空间规划的融合问题

2019年，自然资源部国土空间生态修复司印发的《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》中提到“乡镇国土空间规划和村庄规划是全域土地综合整治的规划依据，全域土地综合整治是规划实施的平台和手段”，强调了土地整治与国土空间规划的联系。但现阶段下，国土空间规划体系与全域土地综合整治的空间衔接效果并不理想，具体表现在国土空间规划过程中可能并未充分考虑全域土地综合整治的需求，全域土地综合整治有可能突破国土空间规划确定的用地方式。因此，需要进一步探讨如何在国土空间规划编制过程中全面考虑土地整治需求，或土地整治涉及用地变动时如何调整国土空间规划。

2.土地整治融资问题

在现有“全域土地综合整治”概念引领下，土地整治工作涉及的目标、任务和内容更加广泛，对资金的需求量也更大。原来的土地整治项目，资金主要来源于国家和地方政府的专项资金。但2018年国家机构改革后，原国土资源部的“农田整治项目管理”职能及相应的土地整治专项资金均划转至农业农村部。目前，除国家重大生态修复工程外，自然资源部所开展的全域土地综合整治试点没有任何政府专项资金支持。现有试点资金主要来源于各类指标收益，这无疑会增加全域土地综合整治的难度。因此，需要研究明确整合各项专项资金并撬动社会资本推动土地整治工作的政策。

3.土地整治推动集体经营性建设用地入市问题

自然资源部办公厅印发的《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》中规定，不能通过农用地转为新增建设用地入市，不能把宅基地纳入入市范围，符合入市条件的土地不能搞商品住宅开发。因此，需要探讨如何建立农村存量建设用地盘活机制，探索如何妥善处理相关权利人的利益关系，通过深入推进农村集体土地整理，盘活农村闲置存量建设用地，以充分释放集体土地资源潜力，促进农村发展和农民增收。

4.土地整治中的权属变更问题

长期以来，土地整治项目重点关注土地平整、基础设施完善等工程建设，对农村土地整治的核心问题——“权属调整”未有较大推动。整理工程完成后，农民仍为原有的一家一户耕作方式，这对于提高农业生产效率并不明显。因此，开展土地整治工作必然存在权属调整的需要。针对我国国有土地与集体土地相互混杂、集体土地之间相互交错，亟需开展权属调整但缺乏政策路径的问题，可以考虑允许在全域土地综合整治范围内打破权属边界，重新划分宗地并确定产权归属，同时建立起土地权属调整的调查、评估、分配、登记技术体系，在坚持农民主体和村民自治的前提下，保障土地权属调整后的土地价值再分配公平合理。

5.土地整治如何保障农民权益

目前，土地整治多以增加耕地面积为主要目标，偏重经济效益，在一定程度上忽视了社会与生态效益。这是由于当前的土地整治主要采取“自上而下”的运行机制，从土地整治项目的审批立项到竣工验收，多为县级层面的政府行为，以农民为主体的公众参与机制尚未建立健全，工作部署中缺乏对农民实际需求的考量，加之部分地方政府过于追求借土地整治打造亮点工程，使得一些土地整治项目仅为“锦上添花”，而非“雪中送炭”。因此，土地整治运行机制应考虑不同尺度区域特点，如县级以上的土地整治项目以政府主导为主，而县级以下的土地整治项目从农民需求出发，实行“自下而上”的农民主导运行机制。

6.以提升区域功能为导向开展土地整治分区研究

在安排土地整治项目时，不仅要关注土地整治潜力，还要考虑不同区域所发挥的地域功能及其对土地整治的需求差异。因此，土地整治应综合考虑我国不同地区地理环境的差异及地域功能的定位，构建以功能为导向的土地整治分区体系，提出不同功能导向下的土地整治方向。如生态功能区注重生态修复和保护工作，粮食主产区注重基本农田建设、农地开发整理工作，经济发展区注重城乡用地统筹整治、城市用地内部挖潜工作等。

1.推动土地整治重点行动，开展重点问题研究

一是开展土地整治重点行动，满足不同区域自然与社会经济条件及土地整治需求差异，具体包括农用地整治、农村集体建设用地整治、废弃矿山复垦和大型工程建设土地整理等。二是开展土地整治重点问题研究，为全面推动土地整治工作提供理论基础，具体包括土地整治与国土空间规划的融合问题、土地整治融资问题、土地整治推动集体经营性建设用地入市问题、土地整治中的权属变更问题、土地整治如何保障农民权益和以提升区域功能为导向开展土地整治分区研究等。

2.加强土地整治工作制度设计

一是加强政策引导，在资金筹措、指标调剂、税费减免等方面给予政策支持，为全面推进土地整治提供强有力的政策支撑。二是加强规划引领，建立土地整治专项规划体系，并将其纳入对应层级的国土空间总体规划，确保全域土地综合整治目标符合国土空间总体规划确定的空间格局和功能布局。三是加强机制保障，把土地整治工作纳入各省自然资源工作考核目标，要求各地成立领导小组、组建工作专班、制定相关工作计划。四是加强土地整治立法研究，尽快提出土地整治法立法建议，明确土地整治法律地位，从根本上提升土地整治的权威性。

3.稳妥规范推进全域土地综合整治试点工作

一是加强土地整治工作组织实施，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，自然资源部统筹试点工作，各省（自治区、直辖市）政府作为试点工作的责任主体，各市、县、乡镇按要求做好试点实施工作。二是建立系统的土地整治技术标准体系，加快全域综合土地整治实施指南、实施方案编制规程、验收规程等标准研究制定，指导地方有序开展试点工作。三是加强土地整治工作培训指导，就新时期土地整治定位、政策解读、管理要求等开展培训，提高土地整治行业整体水平，为土地整治推动新时代新征程自然资源工作高质量发展打下良好基础。