仇焕广等：新时期中国粮食安全的理论辨析

作者：仇焕广1  雷馨圆1  冷淦潇2  刘明月3

作者单位：1.中国人民大学农业与农村发展学院

                2.农业农村部农业贸易促进中心

                3.中国农业科学院农业经济与发展研究所

原文刊发：《中国农村经济》2022年第7期

中国在粮食安全保障方面取得了举世瞩目的成就，但仍面临众多挑战。随着消费结构升级，中国粮食需求呈刚性增长的态势，结构性矛盾凸显，紧平衡的格局在短期内难以改变。同时，粮食连年增产造成资源环境压力增大，水土资源退化严重，叠加新冠疫情、自然灾害、国际局势不稳定等因素，如何保障新时期粮食安全成为重要议题。

面对严峻挑战，新时期保障粮食安全需兼顾以下目标：一是提高粮食综合生产能力，确保粮食供应稳定；二是满足居民消费升级需求，持续改善居民营养健康；三是在促进粮食生产持续增长的同时，注重资源环境保护，保障粮食长期供给能力。这就需要基于中国社会发展阶段、资源环境状况、科技发展水平等，对数量安全、营养安全、生态安全和能力安全多目标进行协调考虑，在以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的总体粮食安全战略下，坚持藏粮于地、藏粮于技战略，利用国内国际两个市场、两种资源，探寻最优的保障路径。

不同政策目标并非总具有一致性，对新时期粮食安全进行理论辨析，有助于探寻保障路径。习近平强调“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上”、“我们的饭碗应该主要装中国粮”，这里“中国人的饭碗”不仅涉及装什么食物，还包括碗内食物的结构问题。这就要基于“大食物观”辨析粮食安全与食物安全的关系、厘清粮食安全和营养安全的关系。另一方面，将中国人的饭碗“牢牢端在自己手上”、“主要装中国粮”要思考碗里应装多少比例的中国粮，如何权衡自主生产和合作进口，即如何确定粮食自给率。回答这个问题，不仅要辨析粮食安全与生态安全的关系，考虑中国的资源条件能够生产多少粮食，还要厘清数量安全与能力安全之间的关系，考虑中国拥有多少粮食产能以及要发挥多少粮食产能。因此，对粮食安全与食物安全、数量安全与能力安全、粮食安全与营养安全、粮食安全与生态安全、自主安全与合作安全这五对关系进行理论辨析，有助于深入理解习近平关于“三农”工作的重要论述，寻求最优粮食安全保障手段。

粮食安全始终是治国理政的头等大事，依据不同时期的国情和经济发展水平，党和政府保障粮食安全时不断兼顾多元政策目标，并在不同阶段选择了相应的保障路径。在政策目标上，从注重数量安全，到兼顾数量安全和营养安全，再到数量安全、营养安全、生态安全、能力安全并重，形成更加多元、综合的保障粮食安全的目标体系。在保障路径上，从立足自主生产，到利用国际市场调节内需，再到加快农业走出去的步伐，构成了更加综合、有效、可持续的粮食安全保障体系。新中国成立以来粮食安全的目标和保障路径的演进历程可以划分为三个阶段。一是1949－1992年，注重数量安全，不断加大自主粮食供应阶段；二是1993－2012年，数量安全和营养安全并重，逐步开放的粮食安全保障阶段；三是2013至今，兼顾数量安全、营养安全、生态安全和能力安全，建立更加系统的粮食安全政策阶段。

新时期在多目标下寻求保障粮食安全的最优路径，需要从范围、目标及手段三方面厘清粮食安全的保障逻辑。粮食的保障范围从传统的谷薯豆类等粮食安全转向更加丰富的食物安全。粮食安全的保障目标由过去强调产量的数量安全转变为强调产能的能力安全。中国居民对营养安全、生态环境的要求也不断提高。在保障措施和手段上，为实现多政策目标优化，中国对内从生产和消费两方面发力：在生产端，注重稳定产量的同时，推动落实“藏粮于地，藏粮于技”战略，以实现长期能力安全；在消费端，促进膳食结构转型，减少食物损失浪费，间接提高自给率。同时，对外国际贸易和国际合作也是提高中国粮食安全保障水平的必然选择。

粮食安全的核心要义向深度与广度两方面延伸：在深度上关注谷物安全、口粮安全、饲料粮安全；在广度上注重大食物安全。“谷物安全”是狭义的粮食安全范围，包括口粮安全和饲料粮安全。除了谷物安全，中国传统的粮食安全范畴还涵盖豆类、薯类等作物。随着居民对食物多样化和营养均衡的需求不断增长，传统食物安全观逐渐演进为更加多元的大食物观。

食物安全是居民消费升级过程中对粮食安全的拓展，粮食安全是保障食物安全的基础。从消费结构看，日益丰富的消费需求使粮食安全范畴向食物安全扩展。中国人均年谷薯类消费量不断下降，而豆类、水产品、肉禽蛋奶类的消费量均呈现明显增加。从饲料粮供给的角度看，粮食安全是食物安全的基础。肉蛋奶生产需大量消耗玉米、大豆等饲料粮，饲料原粮的保障是实现食物安全的重要基础。因此，中国将粮食安全作为实现食物安全的重要抓手。

数量安全是指粮食的生产数量能够满足消费需求，而能力安全是指粮食生产能力能够满足消费需求，后者强调粮食的有效供应能力。有效供应能力不仅要考虑生产端的农业综合生产能力，即具备生产出满足消费的粮食产量的能力，还应考虑需求端的消费结构是否合理，如消费过多肉类等高耗粮系数食物会增加供给压力。此外，粮食损失和浪费问题也威胁有效供应能力。若一味追求满足居民消费的数量安全，而忽视综合生产能力建设、消费结构合理性和损失浪费问题，将给粮食安全保障增加不必要的压力。因此，数量安全是追求能力安全的基础，能力安全是实现长期数量安全的有力支撑，也是农业可持续发展的根本目标。

若能解决粮食损失浪费及消费结构不合理的问题，中国现阶段的生产能力能基本满足中国人的营养需求，未来应注重保障长期的能力安全，即“藏粮于地，藏粮于技”。“藏粮于地”分两个维度：一是夯实粮食安全的物质基础，这更多属于“增粮于地”的概念；二是保持一定规模土地的潜在生产能力，以紧急时刻能迅速恢复生产能力为目标。要真正做到“藏”，中国应更加关注第二个维度。若过度追求数量安全，将紧急情况下的粮食安全保障措施作为常态化管理手段，必然会以经济无效率和牺牲生态环境为代价。“藏粮于技”分两个维度：一是研发和推广直接增产的技术，如研发优良品种提升农产品的单产；二是研发和推广提高粮食长期生产能力的技术，保障长期粮食安全。

营养安全是指居民能够获得充足的多元食物，以满足身体健康发展的需要。一方面营养安全要求食物的多样化，即“吃得多样”，这要求平衡多品种之间的生产结构；另一方面关注“吃得健康”，包括“吃得放心”的食品安全以及居民健康膳食模式，这对供给侧提出保质的要求，也对居民合理饮食保障健康提出了要求。因此，粮食安全是营养安全的底线，营养安全是粮食安全更深的拓展。

从营养安全的角度来看，中国的粮食供需结构有待进一步改善。一方面，粮食生产无法满足居民对消费质量的更高要求，出现阶段性供过于求和供给不足并存的现象。另一方面，居民对食品安全的意识不断提高，对“吃得健康”也提出要求。若将产量作为单一目标，可能会导致过量使用农药、兽药等，威胁食品安全。因此，从营养安全的目标看，粮食安全不仅是增加农产品数量供给的过程，更是合理进行粮经饲布局、提升农产品品质的过程。此外，中国居民肉类消费量明显高于膳食宝塔推荐量，而蛋奶果蔬消费不足，“高红肉、低白肉”的肉类消费结构进一步威胁营养安全和居民健康。

生态安全是指粮食生产与资源环境承载力相适应的安全。资源方面，粮食生产必然伴随水土资源的消耗及耕地负荷的增加，需要思考如何在有限的资源条件下进行生产；环境方面，粮食生产过程中使用不合理的化学投入品将污染环境，需要思考如何进行绿色生产。因此，在短期，过度强调自主生产的数量安全，将以牺牲资源环境、经济效益为代价；在长期，生态资源和环境状况很大程度上决定粮食生产可持续发展能力。

长期以来，为保障粮食供给，中国农业呈现出“石油农业”的生产模式，实际上是“要粮于地、要粮于技”，不利于保障可持续发展能力。生态资源环境将影响粮食可持续供应以及农业可持续发展。首先，恶化的生态环境直接损害粮食的生产条件，增加自然灾害发生概率，造成粮食产量下降。其次，生态环境的恶化导致后备农业资源总量减少和质量下降，使得耕地资源、水资源约束进一步加剧。最后，恶化的环境也会威胁农产品的产量与品质安全。

自主安全是指依靠自主生产保障粮食安全，合作安全是指稳定利用“两种资源，两个市场”，通过贸易合作和技术合作保障粮食安全，同时防范国际市场风险。自主生产是国家长治久安的底线，合作安全是国内自主生产的重要补充。保障粮食安全并非与绝对的自主安全等价，稳定的国内生产能力是主动利用国际资源和市场、提高谈判能力的基础。

国际农产品贸易、农业技术合作是维护营养安全、生态安全的重要途径。对中国来说，若不依靠国际贸易难以实现粮食可持续供给，而以较低的价格适当进口粮食可缓解资源环境压力，满足居民食物消费多元化需求。此外，与发达国家开展技术合作有助于提高粮食生产能力，保持长期的粮食供应能力。过度强调技术的自主安全，不重视国际科技创新合作，导致国内粮食生产技术如种业技术更新速度缓慢，制约粮食生产能力的提升。合作安全并不局限于国际合作安全，国内区域合作也是促进粮食安全的重要手段，有助于发挥各地区比较优势，提高粮食生产效率。

新时期国内外环境发生了根本性变化，以往强调数量安全的传统思路不再适用于新时期的粮食安全保障，需全面转向数量安全、营养安全、生态安全和能力安全并重的粮食安全保障战略。粮食自给率的设定要坚持“谷物基本自给，口粮绝对安全”，针对广义的食物，适度的进口有助于同时实现数量、营养、生态和能力的安全。并根据不同阶段的粮食有效利用率、膳食消费结构变化等，动态调整不同范围粮食的自给率目标。

保障粮食安全，首先要保障耕地的数量和质量安全。严守18亿亩耕地红线，推进高标准农田建设、黑土地保护工程，防止耕地非农化、非粮化。优化“占补平衡”政策，保障耕地占补产能平衡。适度有序地改造边际土地，为“藏粮于地”提供耕地资源补充。但不宜过度开发后备土地，提升耕地质量是挖掘生产潜力、保障粮食安全的关键。此外，落实粮食安全党政同责，严格责任制考核；长期跟踪监测耕地质量，准确把握粮食实际产能。

加快农业科技体制转变，解决好科研和生产“两张皮”问题。推动现代种业工程建设，促进育繁推一体化，从源头上保障国家粮食安全。研发推广保护性耕作技术、生物农药技术来促进地力的提升，减少农业面源污染。提高农机设备适应性，促进农机与农艺融合。此外，提升粮食产业的信息化水平、拓展食物来源、优化创新农业技术推广体系、激励农户采纳绿色生产技术也是提升农业综合竞争力的重要手段。

降低粮食收获、加工、流通、储藏、消费过程中的损失浪费率，提高粮食有效利用率。对摄入过量的肉类在商品销售环节征收消费税，对耗粮系数高且威胁健康的红肉设定更高的税率；对摄入不足的奶类，加大营养健康知识的宣传力度，引导合理的膳食营养结构，促进食物消费均衡。此外，开展“营养支持计划”，给低收入群体和儿童发放食物券等，保障全民营养健康。

坚持口粮绝对安全、谷物基本自给，发挥粮食安全“压舱石”作用。多元进口来源大豆、粗粮等，以保持进口的稳定。树立大食物安全观，由市场决定进口玉米、大豆等饲料作物，还是肉蛋奶等产品。积极参与粮食贸易国际治理体系，加快农业“走出去”步伐，在中长期培育国际大粮商和农业企业集团，为发展中国家完善基础设施建设，参与发展中国家的粮食收购和流通环节，提高国际供应链的掌控能力，提升中国在全球粮食市场上的国际地位。

构建全球风险预警机制，推进粮食安全常态保障机制与应急保障机制建设。在常态化体系正常运转时，以紧急情况下能够迅速恢复生产能力为目标，扩大轮作休耕补贴的品种范围、提高补贴金额，适当降低复种指数，进口相对多的粮食来保障能力安全；在遇到威胁粮食安全的突发事件时，能及时扩大国内粮食的生产，保证“产得出、供得上”。制定应急预案，提高两个粮食安全保障机制之间快速转换的能力。