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陈明（中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授）
引言
党的二十大报告强调，全面推进乡村振兴，加快建设农业强国。这是农业强国第一次出现在党的全国代表大会报告中，但这个概念此前就多次在高级别政策文件中被提及。2018年中央一号文件就曾提出“加快实现由农业大国向农业强国转变”；同年9月，习近平总书记在主持十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中再次强调“实现农业大国向农业强国跨越”。 从党的十九大到党的二十大，先后提出了三个具有标志性意义的“三农”工作政策范式，即乡村振兴、农业农村现代化和农业强国。现阶段，这三个政策范式都在“三农”工作中发挥着提纲挈领的作用，正确认识三者之间的关系，是做好新时代“三农”工作的基础和前提。 目前，关于农业强国、乡村振兴和农业农村现代化关系的认识尚存在不少模糊之处，其中的关键问题是未能准确把握农业强国的概念范畴和内涵特征。从既有研究来看，学界关于农业强国内涵的概括几乎全部集中在农业产业和农业科技层面，有代表性的如“四强一高”［1］、“六高六强”［2］、“五力同强”［3］，这些概括本质上都只强调了农业生产力强这一特征。生产力强只是农业强国的一个方面，即便是最重要的方面，也难以全面概括农业强国的本质特征。如果沿着这一逻辑前行，一个直接结果就是简单地将农业强国与农业现代化等同起来，进而也就更难以廓清农业强国、乡村振兴和农业农村现代化之间的逻辑关系。在2022年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记深刻阐述了农业强国的丰富内涵和加快建设农业强国的战略任务。他强调，“没有农业强国就没有整个现代化强国；没有农业农村现代化，社会主义现代化就是不全面的”［4］。从这一表述可以看出，建设农业强国绝不是片面强调农业现代化，而是包含了农业农村发展全方位和全过程的系统工程。 一、农业强国、乡村振兴与农业农村现代化的逻辑解析
党的二十大报告提出了强国建设的13个具体领域，农业强国是社会主义现代化强国概念下若干二级概念之一。①直观理解，每个二级概念的范畴是很清楚的，就是在建成社会主义现代化强国语境下某个方面发展目标的具象化、具体化。不过，农业强国在强国建设的13个领域中又是比较特殊的，因为中国的发展语境中有一个独特的“三农”问题，讨论农业强国就必须说清楚“农业”和“三农”的关系。这一问题映射到公共政策领域，就转换为农业强国、乡村振兴与农业农村现代化三大政策范式之间的关系。 实际上，党的二十大提出的强国建设的13个领域中的任何一个，如果一定要继续解析，都可以提炼出若干的标志性特征，但这对于从中国式现代化全局意义上理解强国建设的本质特征价值不大，而且容易陷入一般列举又难以穷举的概念陷阱当中。一个比较好的思路是，在一般性解释中，跳出烦琐的具体问题，对关键方面进行“压缩”处理；在具体的发展语境和政策场景中，再按需进行“解压”处理，根据特定场景来阐述其内涵、目标和任务。本文不涉及政策应用的具体场景，故而主要对农业强国等政策范式进行一般性的逻辑解理。 第一，农业强国是乡村全面振兴的国家表现。乡村振兴首先是一项国家战略，按照中央给出的定位，乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手，全面推进乡村振兴是新时代建设农业强国的重要任务；同时，乡村振兴还是一个社会面的发展进程，实现全面振兴后，乡村社会特征的一个集中概括就是农业强、农村美、农民富。无论是作为国家战略还是社会进程，乡村振兴表达的都是动态性、过程性的范畴，如果要回答乡村全面振兴之后的国家形态是什么样的，就需要一个国家层面的概括来进行刻画。这个概括就是农业强国。换句话说，当乡村全面振兴成为现实的时候，在国家层面上就集中表现为已经建成农业强国。 第二，农业强国是农业农村现代化的全球表达。农业农村现代化是乡村振兴的总目标，其包含了农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的各个方面。从国际视野来看，农业强国一定实现了农业农村现代化，但并不是每个实现了农业农村现代化的国家都一定会成为农业强国。建设农业强国必须具备特定的禀赋条件和产业结构，农业农村现代化是农业强国的一个必要非充分条件。因此，农业强国这一政策范式首先承载了农业农村现代化的历史使命，同时又要求国家基于自身特定的禀赋条件去构造具有国际竞争力的产业格局。通常意义上，各国都会将农业农村现代化作为现代化国家建设的重要目标，但在国际对话中一般不会用“农业农村现代化强国”这样的说法，而是更倾向于使用“农业强国”的表述。其原因在于，农业农村现代化的受益者通常是本国居民，主要关乎国民福祉；而农业强国则影响到世界范围的产品和资源配置，直接关乎全球福祉。从这个意义上讲，可以将农业强国视作农业农村现代化这一战略目标的全球表达。 第三，农业强国是社会主义现代化强国的重要表征。习近平总书记强调，农业强国是社会主义现代化强国的根基，没有农业强国就没有整个现代化强国。［4］从经典意义上讲，农业部门对现代经济发展具有“四大贡献”，即产品贡献、要素贡献、市场贡献、外汇贡献。［5］（P37-38）具体到中国实际，农业农村农民在现代化起步阶段作出了巨大历史贡献：一是农业剩余支撑了现代化进程中的资源集中，客观上解决了现代化起步阶段的资本积累难题；二是农民动员促成了现代化进程中的社会重组，完成了现代化起步阶段整合社会、重组基层的历史任务；三是农村改革牵引了现代化进程中的制度变革，持续为中国式现代化注入新的动力。进入农业农村现代化新阶段，农业部门的经典贡献仍然发挥作用，并且逐步向生态功能、文化功能、休闲功能等新的领域拓展。总而言之，在满足人民美好生活需要、实现高质量发展、夯实国家安全基础等方面，农业农村发展都为社会主义现代化强国建设提供了底部支撑，农业强国是社会主义现代化强国的重要组成和重要表征。 概言之，农业强国是乡村全面振兴的国家表现，是农业农村现代化的全球表达，是社会主义现代化强国的重要表征。从政策逻辑来看，农业强国并非是对乡村振兴抑或农业农村现代化政策范式的替代，三者共时存在、各有侧重。农业强国政策范式的出台是对新时代“三农”工作政策框架的重要完善，现阶段这一政策范式并未超出农业农村现代化的基本范畴。 二、建设农业强国的战略布局与独特优势
（一）加快建设农业强国的战略布局 党的二十大提出了加快建设农业强国的要求，紧接着在召开的中央农村工作会议上，习近平总书记系统阐释了建设农业强国、加快推进农业农村现代化、全面推进乡村振兴的一系列重大理论和实践问题，这是建设农业强国的总纲。 加快建设农业强国的战略布局包括：1.发展定位。农业强国是社会主义现代化强国的根基。2.头等大事。保障粮食和重要农产品稳定安全供给。3.重要任务。全面推进乡村振兴。4.制度供给。科技和改革双轮驱动。5.内在要求。农业农村现代化一体推进。6.领导体制。坚持党领导“三农”工作原则不动摇。［4］这一“战略布局”指明了农业强国建设的历史方位和发展定位，明确了现阶段建设农业强国的主攻方向和核心动力，并进一步廓清了农业强国建设与农业农村现代化的辩证关系，对于整体理解和统筹把握新时代“三农”政策范式具有重要意义。 从政策演进过程来看，决策层对农业强国定位的认识也经历了一个逐步深化的过程。在很长一段时间里，谈及农业强国时确实是将之定位于农业产业或者农业科技的框架之下的。2018年中央一号文件中，是将农业强国置于“提升农业发展质量，培育乡村发展新动能”板块中的，具体表述是“提高农业创新力、竞争力和全要素生产率，加快实现由农业大国向农业强国转变”。习近平总书记在主持十九届中央政治局第八次集体学习时，强调的重心已经转向“坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，实现农业大国向农业强国跨越”。［6］（P277）这是我们党对农业强国认识的一次飞跃，党的二十大和2022年中央农村工作会议都深化和发展了这一思想。 政策演进背后的学理逻辑是，农业强国作为一个现代化国家某个方面发展水平的具体表达，一定是国家综合国力的集成反映。强国目标中13个领域的建设进程可能有一定的时序差异，但社会主义现代化强国的建设是一个总体进程，不会在某个方面存在明显劣势的情况下出现一个带有比较优势的“农业强国”。进一步讲，不可能存在农村发展落后而农业发展先进的“强国”，也不可能出现传统小农堆积而实现了农业现代化的“强国”。这意味着任何所谓的“几强几高”都不能概括农业强国的本质特征，真正的农业强国一定是“处处都强”。 （二）中国建设农业强国的独特优势 中国在建设农业强国方面具备一系列独特优势，这是落实中央加快建设农业强国战略布局的基础保证。 第一，集中统一的战略决策。中国共产党的领导是中国特色社会主义的最本质特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，也是中国式现代化最独特的优势。在现代化起步阶段，一个国家必须同时具备特殊的政治动员能力和经济汲取能力。中国的现代化一直到20世纪初尚不能真正起步，就是因为当时活跃在政治舞台上的各方政治力量无一能够真正做到这两点。中国共产党通过集中统一的战略领导能力，带领中国开启了工业化和农业现代化的新征程，此后又在国家能力可控范围内逐步推进各项改革措施，通过政治经济的战略平衡来稳步推进现代化进程，创造了中国式现代化新道路。中国共产党领导体现了超强的战略定力，能够将中国体量势能转化为更大的发展动能和发展后劲。 第二，丰富多样的空间形态。中国幅员辽阔，气候特征多样、地貌特征多元，具有世界上最为复杂多样的空间形态。现代化起步阶段，多元的气候和地理条件并非优势，往往会给政治统一和经济集中带来重重困难。但在高度现代化条件下，复杂多样的空间形态则为国家发展提供了充分的空间展布条件和战略回旋余地，有利于支撑世界性大国的战略崛起。具体到农业农村发展而言，中国气候和地理条件叠加后足以提供任何一种农作物的生产试验环境，从局部看这是一种生产潜力和资源优势，从全局看则有可能转化为重要的战略势能。 第三，全球最大的统一市场。中国已经成为全球最大的统一市场，并在不断通过改革措施建设全国统一大市场。全国统一大市场有利于提升效率、深化分工、扩大市场容量、增强体量势能，通过配置全球要素和市场资源提升在全球产业链供应链创新链中的影响力，从而促进国内经济升级并参与全球经济治理。全国统一大市场提供了工业化、城市化和农业农村现代化互相促进的经济平台，为农产品提供了丰富多元的市场渠道，为新的商业业态、治理模式的推广提供了市场通路，同时也能够为全球农产品贸易乃至农业治理提供更多机会和场景。 第四，经济科技的后发超越。世界主要发达国家大约在1970年进入农业现代化向农业农村现代化拓展的阶段，而中国大约在2020年进入了农业农村现代化的交叠阶段。如果就发展“同时期”的外部条件而言，我们在经济总量、收入水平、工业化城镇化水平以及现代科技的绝对高度，都明显好于发达国家相同阶段。随着第四次工业革命的到来，智慧育种、智能农业装备等为代表的新生产要素快速卷入，农业生产力不断发生革命性变化；数字技术在社会治理领域的广泛应用，也让农村生活便利化和治理包容性得以实现跨越式提升。 第五，充满活力的基层社会。自古以来，中国就有一个充满活力的基层社会。在一个稳定的政治经济形势下，民间的自主自发行动能够为国家发展提供一个富有生机的基础秩序。改革开放后，农民的自发图变为走出饥饿和贫困创造了伟大经验，农民的自由流动为中国工业化城市化提供了人力资本支撑，农民的自主探索又为新一轮的农村改革提供了丰富案例。在当前的国际形势和经济趋势下，农民数量众多且流动性强，广大农民在城乡间可进可退，让我们在应对国内外风险挑战上有更大回旋余地。这一切，都充分体现出充满活力的基层社会对于中国农业农村现代化独特的支撑作用。 三、建设农业强国的底层逻辑：农业农村现代化一体推进
从逻辑序列上讲，农业强国必须建立在农业农村现代化的发展基础之上，在建成社会主义现代化强国之前，必然存在一个农业强国建设与农业农村现代化的并行结构。现阶段，建设农业强国的总抓手仍然是乡村振兴，战略展布的核心逻辑是锚定农业强国建设目标，推进农业农村现代化均衡协调发展。其中，农业现代化是农业强国的核心命题，但实际上不构成农业强国建设的关键约束，农业农村现代化能否做到“一体设计、一并推进”才是真正决定农业强国进程的底层逻辑。 （一）农业农村现代化均衡协调的发展特征 一是农业生产力水平大幅提升，农业产业份额、农村人口比重和农业就业比重梯次下降。三个指标下降的步调未必完全相同，特别是现代化初期农业就业比重的下降速率会比较慢，但三者总体趋势带有一致性，不会有很大差别。在这个过程中，农业产业份额和就业比重下降的同时，农业增加值的绝对水平反而会上升，这也意味着农业竞争力的显著增强和农民收入的不断提高。 二是城乡融合发展深入推进，城乡统一的要素市场走向成熟。现代化初期，城乡融合主要表现为城乡统一的要素市场基本形成，特别是农村土地可以与城市土地平等参与市场交易；进入现代化中后期，城乡融合的特征表现为各类要素的边际福利产出基本一致，阻碍要素流动的制度和非制度壁垒基本消除，市场真正能够在要素配置中发挥决定性作用。 三是农业农村现代化互为支撑，广义乡村市场建制良性运行。在广义的乡村功能区（一般是县域）形成合理的中心地分散地布局，现代农业产业链在城市、市镇和农庄间合理分布；工业化智能化成果在农业领域普遍应用，前沿科技能够向农户有效扩散；小城市、市镇成为发挥区域性分工作用的关键节点，能够为分散的乡村腹地提供必要的产业支撑和市场服务。 四是农村基础设施全面改善，城乡基本公共服务实现均等化。均等化并非空间上的均一化，基本公共服务均等化的要义是城乡基础设施布局相对均衡，城乡居民享受的基本公共服务无显著差异。通过必要的交通和通信设施的辅助，农村居民能够分享城市高品质的基础设施与公共服务，并能够无阻碍地分享城市经济社会发展成果。 五是农民形态发生历史性转变，现代农民成为乡村主体居民。农民深度卷入社会化分工体系，商品性家庭农业生产逐步形成并嵌入世界市场，传统小农脱离乡村依附性关系，成长为以专业农户为主体的现代农民，传统乡村逐步转变为一个专业化的乡村社会。 六是形成城乡统一的社会治理体系，基层治理现代化基本实现。现代化初期主要是在乡村社会塑造一套与现代化国家相适应的政治经济结构，并逐步实现乡村治理体系的正式化、正规化；现代化中后期，乡村治理体系跟随城乡一体化趋势作出适应性调整，城乡基层公共机构的设置总体一致，农业经济体系与乡村治理体系功能分开，城乡社会治理体系不再具有显著差别。 （二）农业现代化是建设农业强国的核心命题 农业现代化是建设农业强国的核心命题，这一点是有共识的。农业现代化涉及的内容很多，既有种植、畜牧、渔业等行业性问题，又有科技、农机、农田等领域性问题，要在有限篇幅内把握其总体进程和趋势特征，就必须进行必要的“压缩”处理。 从实证角度，农业现代化可以通过全要素生产率、耕种收综合机械化水平、良种覆盖率等量化指标得到反映。而从本质上讲，农业现代化可以理解为农业产业分工不断深化，现代要素不断更新迭代，资本形成对土地和劳动力的大规模替代，从而带来农业生产可能性边界和效率包络面向外拓展的过程。其中，影响农业现代化水平的关键因素主要是农民形态、分工效率和资本深化水平。 从这几个因素着眼，可以看到，我国农业现代化水平取得了长足进步，农业强国建设具备了坚实基础。一是专业农户崛起已成必然趋势。当前，我国现代农民队伍已经超过1700万人，他们当中的大部分是专业农户。这一群体实际创造的产值占到农业总产值的一半以上，已经日渐成为乡村振兴的中坚力量。二是农业产业分工不断深化。随着农产品市场调节体系的建立，农业生产的区域分工、环节分工和产业链条分工逐步深化，农业竞争力提升具备了可靠基础。三是农业全要素生产率不断提升。在耕地面积变化不大、农业从业人员大幅减少的情况下，农业综合生产能力稳步攀升，这主要得益于科技进步和制度革新，作为其底层支撑的则是资本相对价格降低带来的资本深化加速。 农业现代化也存在若干不确定因素，可能对农业强国建设造成阻滞。这些因素包括：1.小农户数量仍然庞大，农业转移人口的非农就业尚不稳定；2.受制于土地制度和小农户数量两方面的约束，农业产业分工效率提升缓慢，特别是地头生产环节之外的产业链优化长期难以突破；3.农业科技进步的投入结构不尽合理，科技对产业的贡献度和技术向农户的扩散度都不尽如人意。必须说明的是，虽然存在上述不利因素，但是这些皆非刚性约束，都具有较大的政策调整和干预空间。如果换个角度看，这些方面边际红利的缓慢释放，恰恰意味着中国农业现代化还具有较大的“结构性潜能”。 （三）农村现代化是建设农业强国的关键约束 农业现代化是农业农村现代化的基本前提，农业现代化的一系列成就为农村现代化提供了重要的产业基础、物质基础和人力资本基础。特别是，历史上庞大的农业人口规模导致了农业劳动生产率低下，生产力水平长期得不到突破，这是农村贫困落后的经济根源。农业现代化水平的不断提升为解决区域性、整体性贫困创造了条件，进而为农村现代化奠定了基础。必须注意到，虽然农业现代化是农村现代化的先导过程，但不能把农业现代化理所当然地视作农村现代化的充分条件；与此同时，真正实现高水平的农村现代化，也不是简单脱离农业产业去单纯投入基础设施和公共服务。 农业现代化和农村现代化的关系，特别是农业现代化向农村现代化拓展的“交叠过程”，具有高度的复杂性。分析农业现代化和农村现代化的关系，可以将工业化和城市化的关系作为参照。因为两组关系都反映的是现代化进程中产业形态与空间形态的相对性关系。在一般意义上，现代化可以理解为工业化引发要素集聚需求进而带动城市化，城市化带来的要素集聚与分工深化又进一步推动工业化，最终形成工业化与城市化相互促进的过程。这意味着作为现代化两个标志特征的工业化和城市化具有高度的相容性。农业现代化和农村现代化的相对性关系具有不同于此的特殊性。农业现代化的动力实际来源于工业化，农业分工深化和要素更新实际是工业化智能化成果向农业产业扩散的过程，因此在高度发达条件下的农业现代化又被称作农业工业化。这意味着，农业现代化实际是工业化向农业生产领域的延伸，其本身非但不会带来农村空间的要素集聚和分工深化，而且还可能由于生产效率的提升造成农村就业减少和人口外流。从纯粹的经济意义上，甚至可以说农业现代化与农村现代化是两个平行世界，二者是不完全相容的。 当前，中国农业农村现代化水平尚未实现均衡协调，对照上述六个方面特征，仍然存在一系列问题。一是城乡要素交流渠道不畅，农业就业比重居高不下。在城乡要素自由流动情形下，农业就业比重会随着农业产业份额的降低而逐步降低，虽然前者的下降带有一定滞后性，但通常不会有太大差距。我国目前农业就业比重要比农业产业份额高出15个百分点，与世界经验对比而言是畸高的。这反映出其中存在的特定政治经济问题，农村土地制度的刚性约束、城市定居门槛过高、现代经济要素向乡村导入受阻等是关键原因。二是城乡空间布局调整滞后，市镇带动能力发挥不足。近年来，乡村人口大幅收缩，真正以农业为收入支柱的人口也有大幅减少，但是传统城乡空间布局未能适应现代化需要作出适应性调整，乡村人口主要分布在中小规模村庄，现代市镇和专业农庄发育同时受阻。特别是处于城乡之间的市镇专业化水平低，难以发挥带动整个镇域进入专业化市场分工的节点作用，直接影响了农业农村现代化均衡推进。三是乡村治理改革进退失据，城乡治理一体化任重道远。乡村治理现代化的过程是在乡村治理范畴逐步明晰的基础上，不断推进治理体系的规范化、正规化，同时乡村治理体系要跟随城乡一体化趋势作出适应性调整。但目前的乡村治理体系建设与改革中，受到前述农民形态和空间形态等因素的影响，过于强调乡村治理的特殊性，这一过程长期积累下去将会形成治理体系的固化，不利于城乡一体的现代治理体系构造。 农业农村现代化的一体推进是一个世界性难题。从世界经验看，现代化进程中农业现代化对农村现代化的边际贡献先递增后递减，而越是到高水平现代化阶段，农村现代化对于农业现代化的支撑作用就越明显。［7］发展过程中最大的困难就是在农业现代化对于农村现代化边际贡献递减的阶段，如何通过必要的政策干预，既避免农业现代化脱离农村发展单边突进，又能够及时发挥农村现代化对农业发展的支撑和补偿作用。当前，中国正处于这样一个阶段。如果突破了这个困难，就能够真正实现从农业大国向农业强国的跨越；如果不能平稳越过这一阶段，就有可能陷入“农业农村失衡陷阱”，从而错失发展机遇。因此，建成农业强国的关键就在于能否平滑越过农业农村现代化的“交叠界面”，实现农业现代化向农业农村现代化的平稳拓展。 四、建设农业强国的底盘支撑：全面深化农政改革
支撑农业强国建设，必须建立一套适应农业强国要求的体制秩序，核心是加快推进农政改革步伐，建立有利于农业农村现代化均衡协调发展的制度框架。广义上讲，农政改革（Agrarian Reform）涵盖了农业农村发展中的政府功能及政策变迁问题，在有限篇幅内，不可能进行全面阐述。本文主要瞄准农业农村均衡协调发展中的关键问题，提出市场建制、城乡布局、治理体制等方面的“最小一揽子”改革方案。 第一，深化要素市场化改革，推进城乡融合发展的体制机制和政策体系走向成熟。一是城中村、城郊村逐步引入城市土地和住房管理体制，在符合规划和用途管制的前提下，允许这些地区的农房进入城市住房市场，实现同等入市、同权同价。二是针对典型农区和生态功能区的农业转移人口，重点推进农村权益退出改革，鼓励上述地区的进城农户依法自愿有偿退出农村土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权等各项权利。三是针对典型农区的专业农户，允许打破现有集体经济组织边界，探索通过合作社等形式组建跨社区的新型集体经济组织，为提升我国农业竞争力夯实组织基础。 第二，优化城乡空间布局和人口布局，提升城镇化对乡村振兴的带动作用。一是确立县域作为广义上乡村振兴区域的政策地位，尽快落实县域城乡融合、以县城为重要载体推进城镇化建设的政策措施，明确县城、市镇和村庄的发展定位。二是着力解决中小城市经济活力不够强、人口规模不够大的问题，推动县城和市镇扩容强业，使之成为带动县域经济发展的重要增长极。三是引导脱离农业的人口逐步向县城和中心市镇集聚，为改进农村基础设施和公共服务供给效率奠定空间基础。根据初步测算，未来5至10年，高标准农田、设施农业等乡村建设投资需求有近15万亿元。面对如此大规模的资金，乡村建设更要找准投入方向和重点，避免基础设施的过度建设和分散投入。四是选育一批发展潜力大的重点镇，加大强镇扩权改革力度，增强大镇强镇专业化水平，充分发挥其对乡村腹地的辐射带动作用。 第三，构建城乡统一的社会治理体制，实现乡村治理体系和治理能力现代化。一是加强县域统筹治理能力。按照“县乡联动、功能集成、反应灵敏、扁平高效”的要求，依据各地不同的县镇能力结构，因地制宜、分类施策，全面提升县域行政管理和公共服务效率。二是城中村、城郊村引入城市治理体制。大量的城中村、城郊村虽然还叫作“村”，但这些“村”无论在空间意义上还是经济意义上都已经是一种城市形态的居民点了，应逐步推进乡村治理体制向城市治理体制转型。三是推行政经分开改革。产业政策直接瞄准专业农户，社会政策直接瞄准农村居民，土地产权及集体经济事务交由集体经济组织负责，村民自治的重点聚焦到村庄日常生活领域的自主管理，逐步实现乡村经济活动和社会治理的专门化、专业化。 （来源：乡村发现转自：《治理现代化研究》2023年第3期）
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