[治理策略] 钱文荣等:推进以县城为重要载体的城镇化

钱文荣 赵宗胤（浙江大学中国农村发展研究院院长、教授； 浙江大学中国农村发展研究院博士生）

党的二十大报告提出，推进以县城为重要载体的城镇化建设。2022年底，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。推进以县城为重要载体的城镇化，既是我国进入新发展阶段、贯彻新发展理念的必然要求，也是全面推进乡村振兴和新型城镇化的必然选择，为破除城乡二元结构、推动城乡融合发展提供了基本思路。

长期存在的城乡二元结构阻碍了我国城镇化高质量推进。改革开放以来，我国经济社会发生了巨大变革，城镇化成为推动经济增长的重要引擎。1978年，我国城镇人口为17245万人，城镇化率仅为17.92%。国家统计局数据显示，截至2022年末，我国城镇常住人口92071万人，乡村常住人口49104万人，城镇化率达到65.22%。尽管城镇化水平显著提高，但与发达国家相比，我国的城镇化水平仍有进一步提升的空间。更为重要的是，城乡二元结构限制了城镇化的高质量推进，导致资源配置不均衡、城乡差距扩大、经济社会不协调等一系列经济社会问题。

一般而言，城乡二元结构是指发展中国家城市的工业部门与农村的农业部门在经济和结构上的差异，是一个国家在工业化进程中必然出现的一种经济社会现象和一种特殊的城乡关系形态。世界各国在工业化、城市化不同阶段都出现了城乡二元结构现象。工业和农业两大部门在资本投入、生产规模、生产方式、生产效率、收入水平等方面存在着明显区别，传统农业部门利用传统方式进行生产，其劳动生产率和劳动者收入极低，而现代工业部门采用现代生产方式，劳动生产率和工资水平相对较高。由于传统农业部门存在大量的农业剩余劳动力，而现代工业部门工资相对较高，农业劳动力会不断地流到现代工业部门就业，导致现代工业部门规模不断扩大、传统农业部门劳动力收入不断提高，传统与现代并存的“二元经济”逐步向现代“一元经济”过渡。随着城市化的推进和农村剩余劳动力向现代工业部门转移，城乡二元结构逐渐向城乡一体化的结构演进，城乡之间的差距将逐步缩小。

中国的城乡二元结构有其自身的特点，表现为二元经济结构与二元社会体制的交织，即城市和农村之间在经济发展、社会保障、公共服务等方面同时存在巨大差异和不平衡。这既是长期以来“三农”支持工业化、城市化形成的现实结果，又是“三农”在工业化、城市化进程中发展滞后的根本原因。当前的中国城乡结构则面临着更为复杂的问题，即在城乡二元社会结构还未根本突破的背景下，经济社会出现一系列结构失衡的基本特征：一是要素市场扭曲导致城乡之间劳动力、资本和土地的配置结构不合理，各种资源要素难以在城乡之间畅通流动，资源利用效率低下；二是城乡权益结构出现新的矛盾，在城乡差距的基础上，城市内部出现了新的二元“权利结构”，其中农民工与城市居民、外地人与本地人之间存在着不平等的待遇和权益差距；三是大中小城市与小城镇发展不协调，大城市过度发展与农村城市化滞后并存，一些大中城市过度集聚了资源和人口，而小城镇的发展相对滞后，亟待推动城镇化与乡村振兴协同发展。

这种二元权利结构导致了产业结构和布局不合理，城乡分工不明确，城市的带动和辐射作用不明显，限制了农村的发展潜力。国民收入分配结构上出现严重的城市偏向，城市居民的收入增长速度明显快于农村居民，特别是财产收入，导致城乡收入差距逐渐扩大，城乡居民收入差距成为我国实现共同富裕的最大短板，也给城乡融合和社会稳定带来了挑战。只有破除城乡二元结构，推动新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，才能缩小城乡差距，实现城乡融合发展和共同富裕。

县是我国行政区划的基本单元，率先在县域内破除城乡二元结构有其必然性和必要性。从空间构成看，县域一般由县城、乡镇、村庄组成，是城乡融合发展的基础区域。其中县城是县域经济、社会、文化、行政中心，是带动辖区发展的增长极核，对城乡融合发展具有较强的调控能力。从功能定位看，县域对城乡融合发展具有重要作用。作为经济、社会和文化中心，县城能够提供丰富的就业机会、教育资源、医疗服务和文化活动，为周边乡镇和村庄带来发展机遇，推动城镇化与乡村振兴协同发展。从要素集聚看，县城和中心镇通常是中小城市和小城镇，具备相对完备的公共设施和服务。相比于特大城市和大城市，县城和中心镇对农村人口具有一种天然的吸引力，进入城镇的“门槛”较低，更容易促进农业转移人口市民化。从政策支持看，县级政府具有相对完整的行政职能，能够对空间布局、资源配置等进行相对自主的操作。县级政府可以根据本地实际情况，制定适合县域发展的政策措施，为城乡融合发展提供有力支持。从文化认同看，县城、中心镇与所辖农村地域相连、习俗相似，有利于农民进城后更好地融入城镇。“地缘接近”“人缘相亲”使得农民在县城和中心镇更容易融入城镇生活，强化城乡之间的交流和互动。

县域的独特地位使其扮演着城镇化发展中不可替代的角色，让其成为破除城乡二元结构的“主战场”和突破口，推动以县城为重要载体的城镇化具有特殊的战略和现实意义。

县域以县城为核心，通过以县城为重要载体的城镇化建设，可以增强县城对周边乡村的辐射带动能力，促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖，推进城乡基本公共服务均等化，改善公共产品在城乡间的不平衡配置。县域城镇化使得城市化发展所带来的红利惠及广大农民，改善农民的生活条件；通过城乡联动融合发展，激发农村增长潜力，促进各类要素资源在更大范围畅通流动，实现城乡共同繁荣。

县城作为城与乡的连接枢纽，承担着“外联内畅”的重要交通功能，不仅从物理上缩短城乡间的时空距离，便利人员和物资的流动，而且也推进数字化和信息化在城乡间的应用发展，打破城乡、区域、市场间的信息壁垒、消弭“数字鸿沟”。通过以县城为重要载体的城镇化建设，可以有效推进城乡间土地、劳动力和资本等要素在城乡间互换流动，促进以工促农、以城带乡。

县域在产业发展中具有独特优势，通过以县城为重要载体的城镇化建设，可以充分发挥自身比较优势，做大做强特色产业，形成县域特色产业集群，从而带动其他产业有序发展。以县城为重要载体的城镇化建设，可以推进县域上下游产业链协同发展，打造农业全产业链，推动当地农业的专业化、产业化发展，为城乡居民提供更多就业机会和创业平台，实现城乡居民的共同富裕。

推进县域城镇化首先要处理好三对关系。

一是要处理好农村人口就近就地转移与跨区域流动的关系。我国已经是中等收入经济体，经济发展方式正逐步从要素驱动向创新驱动转变，创新资源将进一步向大城市集中，而产业链其他环节则向中小城市和小城镇转移，这为大中小城市和小城镇协调发展提供了基础。因此，我们一方面要加大公共资源配置向县域的倾斜力度，提高县域城镇基础设施和基本公共服务水平，增强县域城镇的人口吸引力，推动农村人口就近就地转移。另一方面，也要为跨区域流动农民工创造更好的条件，推动要素全国统一大市场的形成，各地要在子女入学、社会保障、就业创业等方面给予外地农民工同等待遇。最终实现更高质量、更低成本、更为均衡、更加可行的城镇化，引导和支持农业转移人口在不同类型城镇各得其所，让他们在城镇稳定就业和生活。

二是要处理好县域城镇化与农村发展的关系。城市和乡村是组成区域系统的两大子系统，我国城镇化的快速推进，引起了乡村社会、经济、空间结构的剧烈重构，在推动社会经济快速发展的同时也带来了城乡矛盾。在县域城镇化推进过程中，要全方位推动农村发展和城乡协调。要以县域城乡一体化的体制机制改革为动力，推动城乡地位平等，实现城乡要素自由流动和公共资源均衡配置；要通过县域联系城乡的“桥梁”作用，带动乡村一二三产业融合发展和城乡产业发展相互促进；要以生态环境共建共治为手段，实现农村人居环境整治和美丽城镇建设相互促进；要以城乡文化融合发展为纽带，推动城乡文化相互浸润，实现乡风文明与人文城镇化的相互促进。

三要处理好城镇化过程中政府干预与市场主体的关系。让市场在资源配置中起决定性作用，是提高城镇化发展质量的重要前提。要推动城镇化发展模式由行政推动为主向市场主导、行政引导并重转变，疏解中心城区非核心功能，将劳动密集型、资源密集型产业向具有禀赋优势的县域转移，大力发展乡村产业，提升县域经济实力，增强县域就业承载力。要不断深化城乡体制机制改革，激发市场主体的活力和创造力。要着力完善农业转移人口市民化配套政策体系，有序推动农业转移人口全面融入城市，让其“愿落户、能落户、敢落户”，有效提升城镇化质量。

推进县域城镇化还要把握好“五条路径”。

一是优化产业结构，发展优势特色产业。通过优化县域产业结构，培育发展具有区域特色和竞争优势的产业，推动县域和乡村产业振兴发展，同时带动县域居民就业创业。

二是加强基础设施建设，提升公共服务水平，改善县域基础设施条件，推进城乡基本公共服务均等化，提高城乡居民的基本生活保障和公共服务水平，缩小城乡居民的福利差距。

三是加强历史文化保护，注重传承县域的历史文化遗产。修复和保护具有历史和文化价值的建筑和景观资源，增强县域的文化吸引力和独特魅力，促进特色文化旅游产业的发展。

四是深化农村制度改革，激发乡村发展动能。探索“三块地”改革，深化农村集体产权制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，激发农村资源要素活力，全面推进乡村振兴。

五是强化县域治理，提高政府服务能力。优化政府职能和服务模式，提高政府的责任意识和服务效能，加强对县域发展的规划和引导，推动县域治理体系和治理能力的现代化建设。(来源：乡村发现转自：《大众日报》2023年7月18日)