[治理策略] 陈明:论村庄“政经分开”改革

陈明（中国社会科学院政治学研究所副研究员，中国社会科学院大学政府管理学院副教授）

现代社会系统中政治领域与经济领域的分工与分化具有必然性，但在不同层次和场景中有不同的表现。国家治理中政治与经济具有“不可分性”，而社会治理中政治与经济分开又具有极强的必要性。村庄层面的“政经分开”改革限定于微观场域中政治活动与经济活动的相对分离，符合现代社会治理中政治与经济分工的一般逻辑，不会给国家治理中的“政经统筹”造成影响。当前，在经济发达村开展的“政经分开”改革，并不能为城乡融合发展建立基础的产权平台和治理架构，改革红利有限。广义的“政经分开”具有丰富的制度含义，村庄“政经分开”改革对中国乡村而言具有普遍的必要性和适宜性，深化改革需要针对不同类型村庄制定专门的操作方案。

村庄“政经分开”改革是指村级事务中经济管理与社会治理的相对分离，在当前实践中的主要形式是村级党组织、自治组织和集体经济组织的功能分开，有的地方也称作“政经分离”改革、“股社分离”改革、“经社分开”改革。中央曾先后两次对“政经分开”改革作出明确部署。2015年，中办、国办印发《深化农村改革综合性实施方案》，要求在进行农村集体产权制度改革、组建农村股份合作经济组织的地区，探索剥离村“两委”对集体资产经营管理的职能，开展“政经分开”试验。2016年，《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》强调，在有需要且条件许可的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。

当前的“政经分开”改革针对的是村庄层面的“政经合一”体制。乡村“政经合一”体制是公社时代全盘集体化的产物。改革开放后，人民公社改为乡镇政府，乡镇一级的“政经合一”体制被打破；生产大队和生产队虽然也改为建制村和村民小组，村庄一级的“政经合一”体制却被保留下来。这一体制存在一系列弊病：一是集体成员界定无固定规则可循，成员认定往往是政治角力的结果，一遇政策调整、利益扩张、成员变动等情况，往往就要引发新一轮博弈；二是不少村庄以自治之名对抗法治，在成员认定、产权管理、土地调整等问题上屡屡发生“判决”与“票决”的冲突；三是除维持自身运转，村庄集体经济组织还要负担村级社会治理、基础设施、公共服务等各项开支，集体经济负担甚重；四是一些村庄经济体量庞大，公权力“含金量”畸高，内部人控制和超经济强制问题突出，少数人侵占、支配集体资产甚至透过这一物化形式支配和控制“集体”的现象屡禁不止。上述弊端不断在村庄现代化转型中制造着“体制性摩擦”，经济发达地区的城中村、城郊村问题尤为严重。

早在2006年，江苏苏州就开始了“政经分开”的改革探索，此后广东佛山、浙江杭州等经济发达地区启动了相关试点工作，这项改革写入中央文件时已经有较多的经验可积累。当前，此项改革的工作重点聚焦于经济发达村村级组织功能的分离。实际上，“政经合一”体制的问题涉及全部类型的村庄，其中的弊病绝不仅仅是村级功能交叠的问题。换言之，“政经分开”改革对中国乡村而言具有普遍的必要性和适宜性，针对不同类型村庄，改革又具有一系列不同的制度含义。如果仅仅把改革局限于现有范围（很多经济发达村实际也没有落实到位），“政经分开”改革的意义将大打折扣，同时深化农村改革的一系列后续任务也会因此步入困顿。

针对上述问题，本文将从政治领域与经济领域分化的学理分析入手，全面讨论不同类型村庄“政经分开”的制度含义和实践逻辑，尝试提出有关“政经分开”改革的拓展性观点。

政治和经济是人类文明中的两大基本领域，两领域紧密联系、互为支撑，二者在某些场景下是可分的，而在另一些场景下又是不可分的。讨论“政经分开”改革，不可一概而论，首先要廓清改革的场景、层次和边界。

①现代社会系统中政治与经济分开的必然性

在传统社会中，政治领域与经济领域、公共领域与私人领域实际是一体的，并不存在相互独立的政治活动和经济活动。如波兰尼所言，一直到19世纪之前，没有任何社会的经济是由市场控制和调节的，人类的经济行为是嵌入社会关系之中的。在这样的社会中，不存在广泛的市场交换基础上的社会分工体系，当然也就不可能因为分工深化带来不同领域的扩展秩序。

世界的现代化进程，是以一种“政经合一”的方式起步的，但最终让位于“经济秩序”的独立扩张。英国、荷兰等最早开启现代化进程的国家，最初是由君主将王权的一部分授予商人，允许其代表国家开展海外殖民活动。我们熟知的东印度公司就是其中的典型，其在殖民地不仅具有开展商业活动的权利，而且具有行政管辖权、司法权等政治权力，实际是母国官方权力在殖民地的延伸。德国、日本等后来崛起的强国，则是由政府直接开办资本主义工商业，来推动国家现代化进程。政治力量的加持有助于早期资本主义的对外扩张，但这并不是资本主义经济秩序形成全球影响的主要原因。后来，原初的殖民体系土崩瓦解，但现代化、全球化的经济体系扩张的脚步非但没有放慢，反而不断走强。资本主义之所以成为一种全球性秩序正因为它本质上是一种“经济秩序”而非“政治秩序”。

现代经济秩序的扩张，一方面促成了经济体系内部的分工深化及其扩展秩序的出现，另一方面则间接推动了现代国家的崛起，这两方面因素为政治与经济的分化创造了历史条件。现代化过程本质上是分工的出现与扩展带来人类能力的大幅提升从而推动工业化、城市化起源与发展的过程，其中的一个重要变化就是分工及其扩展秩序促成的经济、政治、法律等不同领域的分化。分工首先带来了社会财富近乎无限的增殖，进而扩大了整个社会的市场容量，为分工的无限深化奠定了基础。在这一基础上，人类逐步摆脱了整体性的贫困和依附状态，商业阶层日渐崛起，为了自身利益和交换的便利，人们对契约、民主、法治等领域的专业化需求日益强烈。此后，现代国家承担起政治领域的专业化任务，而经济领域的专业化则成为商业阶层的责任，政治领域与经济领域日益深刻地分离了。

随着政治领域与经济领域分工的日渐成熟，最终会导向一种“权利开放秩序”。权利开放秩序的一个重要特征，就是存在能够独立运转的政治系统与经济系统。经济组织无须通过参与政治来维护权利、实施合同或免被征用，它们的生存与竞争权利不是建立在特权的基础之上。这一秩序下的市场比传统或封闭国家的市场更为自治，这种自治是内生于权利开放秩序的。

②国家治理中政治与经济分开的不可能性

汉语中“国家”可以作两种理解，一是包容了国家与社会含义的民族国家（Nation），二是国家的政治体系及公共权威机构（State）。作前一种理解时，国家治理实际是包含了政治、经济、社会等各领域的总体性治理范畴；作后一种理解时，国家治理则是在国家、市场与社会划界而治基础上，国家对市场失灵和社会失灵部分发挥元治理作用的过程。可以看出，无论从何种意义上理解，国家治理都含有政治活动对经济和社会进行合理干预的成分，在国家治理中要完全将政治与经济分开是不可能的。

关于国家治理中政治与经济的关系，郑永年认为，西方国家治理中政治与经济是分离的，而中国自古以来就把经济发展视作国家责任，因此并不存在独立于政治的经济。这种观点只说对了一部分。现代国家中有的更强调“政府责任”，有的更强调“自由权利”，有的更强调“社会福利”，但无论哪一种政府范式，只是政治影响经济的深度和边界有所不同，这是一个连续谱系，不存在非此即彼的本质差异。西方的政治与经济分离实际上是社会系统中的分工和分化，而非国家治理中的政治关系和经济关系的分离。现在为各国所通用的宏观调控、金融调节、产业发展等政策工具，几乎无一例外都是西方国家创造的，但这都不是西方国家治理中政治与经济分离的结果。中国强调发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，这实际是关于中国国家治理中政治与经济关系的最好注脚。

现代社会系统中政治领域与经济领域的分工具有必然性，但这并不否认国家治理中政治与经济统筹的必要性。而且现代化程度越高，经济系统和政治系统的互相影响越深刻，现代国家的长期增长有赖于高效的社会技术与生产技术的适配。现代经济发展的根本动力来自分工的无限深化，但一个悖论在于专业化水平和分工水平越高，衡量社会交易的成本越大。因此诺思说：“专业化增益和专业化费用之间不断发展的紧张关系，不仅是经济史上结构和变革的基本原因，而且是现代政治经济绩效问题的核心。”对于后发国家而言，转型必须发生在这样的过程中：一系列制度、组织和个人行为不断地强烈变迁，每一步转型带来的变动都可以通过现有的政治经济体系来支撑。所以说，现代社会中，政治、经济、司法等制度之间关联日益紧密，不同国家的资本分层结构和政治分权结构或许有很大不同，但国家治理中的政治系统与经济系统必须密切配合。

③社会治理中政治与经济分开的必要性

社会治理是国家治理的重要方面，但二者作为相对性概念出现时，就有了全局和局部的差异。社会治理通常是指社会自主运行、多元共治的领域，在日常运用中，社会治理又几乎等同于基层治理，我们平时提及城市治理、乡村治理等概念时，其实是省略了城乡社会治理中的“社会”二字。

用现代社会分工中的政治领域与经济领域的分化来论证村庄“政经分开”的合理性与正当性，其实是错置了问题的准星。事实上，社会分工中政治领域与经济领域的“可分性”是就人类社会系统整体而言的，国家治理中政治与经济的“不可分性”是就国家发展乃至国际关系的全局而言的，二者都不能直接应用于社会治理的具体场景。社会治理面对的是一个微观场域，场域中的政治活动和经济活动都已经有从国家直达个人（法人）的制度安排，没有必要再由小共同体权威横加干预。社会治理中的多元主体、协同共治，首先是以各方主体的独立运转为前提的。微观场域中的政治活动实际上表现为具体化的权力，而经济活动很大程度上表现为具体化的产权，如果政治和经济不能分开，就会形成权力对产权的干预和支配，势必会引发冲突。所以，社会治理中的“政经分开”不是社会系统意义上的领域分离，亦不是对国家治理中“政经关系”的解构，而是在微观场域中政治组织、经济组织和社会组织的分置并行、分别操作，具有明确而具体的含义。

关于村庄“政经分开”，大部分人的目光聚焦在经济层面，认为改革的核心意义是重构市场运行的微观基础，更关注经济发展、股东分红、规范支出等具体问题。这些问题固然重要，但更重要的是，这一改革对于乡村社会治理改善的基础性意义。前面提及的乡村发展中的一系列问题，乃至像村霸横行、小官巨贪、民主不畅等治理问题，其实都与“政经合一”体制下村社权力对村民产权的不当干预有很大关系。可以简单算一笔账：现行制度下，65亿亩土地资源的资产价值是锁定的，除此之外大约有7.7万亿农村集体资产，其中大部分是无法进入市场流通的固定资产，这意味着村庄“政经分开”改革能够直接带来的经济效能其实十分有限。但上述土地和集体资产管理中的衍生问题，关乎9亿集体经济组织成员、7亿农村户籍人口、5亿农村常住人口的秩序稳定。从这一意义上讲，村庄“政经分开”改革的政治意义或许远远大于其经济意义。

现阶段村庄“政经分开”改革面临两类问题：一是现实问题，二是深层问题。前者指在目前改革试验和推广中存在或者暴露的问题；后者则是现阶段改革中尚未部署、尚未到达但改革应当触及的领域。对于深化改革而言，后者更重要。

①改革进展

中央作出村庄“政经分开”改革部署之后，东部经济发达地区不少村庄都开展了改革试点。本文选取江苏、广东和浙江的典型案例（见下表），对改革进展作简要勾勒。

（1）基本情况。上述案例既能反映地区性差异，也能反映不同时期改革的阶段性特征。江苏省苏州市高新区是最早开展“政经分开”改革的地区，枫桥街道的相关经验受到中央重视，被视作“政经分开”改革的发源地；广东省佛山市南海区的改革虽然起步稍晚，但改革探索较为深入，对全国改革具有很强的引领带动作用；浙江省杭州市拱墅区是在中央作出部署后启动改革的地区，也正因为启动得晚，才更好地融汇了各地改革试点的经验，取得了更为综合的效果。后续提及三地改革时，分别称之为“枫桥模式”“南海模式”“拱墅模式”。

（2）改革成效。一是规范集体经济运行模式。改革前，集体经济组织不但要负担自身运营成本，而且要负担多个村级组织的运行开支和人员福利，改革首先明确了不同组织的事权和支出责任。比如，“枫桥模式”中，将原来由集体经济组织负担的18项福利进行分类梳理，取消3项、分流3项，其余12项转交街道财政承担。二是促进集体经济发展。从三地经验来看，改革后集体经济组织能够专事经营，集体收入和农民分红都有了较大改善。2020年枫桥街道兑现股份分红9225万元，2005—2020年累计兑现股份分红达10.6亿元。“拱墅模式”中，经营效益好的股份社年人均分红超过10万元，但发展不平衡问题也比较突出，经营效益差的甚至入不敷出。三是改善城乡社区治理。改革实现了合村并居，提高了治理效率。“枫桥模式”中，将原来24个村整合为7个社区，有效解决了居民点布局分散问题，对改进行政效率和公共服务效率具有立竿见影的效果。改革还实现了成员廓清、冲突减少。改革的一个重要逻辑是公共组织成员权与经济组织成员权分开，不同组织的成员依据所属的组织类型享受相应的权利，避免了不必要的冲突。

（3）演化逻辑。不同模式的对比能够展现村庄“政经分开”改革的演化逻辑。一是财政投入逐步增加。改革前，很多公共事务都需要集体经济组织承担无限支出责任。改革后，这一部分逐步由地方财政负担。这一过程通常是渐进的，会经历一个财政支出比例逐步上升、集体经济支出比例逐步下降的过渡期。二是股权管理不断改进。股权管理看似容易，一般逻辑是根据某个时点上确定的规则把股权固化。但事实上，由于过去“政经合一”状态下形成的行为惯性，一些地方的集体股权虽然名义上固化了，还是有人会提出新的股权主张，处理不好就会形成冲突。对此，“南海模式”率先探索了“出资购股”的做法，允许特殊类型和边缘群体出资购买股权，通过可达成的交易将外部利益内部化，取得了很好效果，在多地得到推广。三是土地利用趋于规范。早期的“枫桥模式”“南海模式”，实际都是在土地管理不完备的阶段通过农地非农化获取了超额的建设用地回报，由此使村庄走上致富道路的。随着土地管理的完善，这种做法已经行不通。“拱墅模式”将原来集体土地整体征收为国有，再留出一定比例（通常为10％—15％）用于发展集体经济。未来这会是主流做法，同时也可与集体经营性建设用地入市改革结合，形成综合方案。四是社会治理更受重视。上述案例的共同特点是，越来越能够遵循城市化的实际，积极推动乡村治理体制向城市治理体制过渡，实现了治理形态与居住形态、产业形态的适配。“南海模式”中，自治组织转设为社区服务中心，从管理型机构深度向服务型机构转变；“拱墅模式”中，社区、业主委员会、物业公司协同治理，在党组织带领下集中力量解决社区物业管理中的突出问题。随着改革的演进，人们开始把注意力从集体经济问题转移到当地社区治理上，改革的政治意义逐渐凸显。

②现实问题

第一，产权改革逡巡不前。现行的村庄“政经分开”改革是以农村集体产权制度改革为基础的，如果产权制度改革不到位，“政经分开”就成了一句空话。当前，农村集体产权制度改革在股权管理和股份分红两个关键方面都存在明显不足。就人们最关注的股权问题而言，中央的部署是要逐步赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利。目前，占有、收益、继承等权能得到了比较好的落实，但有偿退出、抵押、担保这些功能基本没有启动。在改革的前沿地带，允许在现有集体经济组织内部进行抵押、担保，这其实更像传统共同体的内部救济措施，与现代意义上的经济权能相去甚远。此外，在股份分红问题上，股份社成员对分红有一种逐步增加的惯性期待，很多地方通过财政补贴、举债分红等方式来满足这种要求，显然是难以为继的。

第二，账务分离不够彻底。村庄“政经分开”改革的核心含义是组织功能分开，首要内容就是账务分离。很多地方名义上开展了“政经分开”改革，实际上并没有真正对账目进行分开管理。一是非经营性收入的入账比较随意。比如，一些来自各级财政的直接补助，原本是用于发展集体经济的，但在实际入账时则成为村民自治组织的收入；而原本是补贴公共基础设施管护的资金，可能又进入了集体经济组织的账户。二是人员经费管理缺乏明确规则，特别是在干部交叉任职的情况下，“一肩挑”干部的工作支出和工资福利在哪里列支带有很大的随意性。三是资产登记管理混乱。理论上讲，改革后经营性资产应该登记到股份经济合作社（或其他集体经济组织）名下，公益性资产应登记到村委会（或改制为居委会）名下。但在实际操作中，多数地方只是明确租赁物业等经营性资产由股份经济合作社运营并享有收益，资产登记管理往往沿袭成例，缺乏制度规范。

第三，财政投入难以兜底。现行村庄“政经分开”改革设计中的一个重要支点是地方财政要逐步承担社区公共服务的支出。一个现实悖论是：经济发达地区有必要开展村庄“政经分开”改革，但越是发达地区其公共服务标准越高，财政兜底的难度越大。从目前的实际看，希望实现社区公共服务由财政兜底，只是一个规范意义上的理想设计，在绝大部分地区都难以实现。在“南海模式”中，虽然将社区公共服务开支列入了地方财政预算，但也只能确立一个目标即公共服务的财政投入水平逐年增加，集体经济投入逐年减少。南海区集体经济组织每年仍然要向村（居）提供约16亿元的公共服务支出，占集体经济组织可支配收入的22％。此外，很多地方是“小集体、大社区”，社区中居住着大量的“新居民”，几千人的集体经济组织要负担几万人的社区公共服务支出。这些问题如果长期得不到解决，会导致经济上难以为继，也容易引发新的矛盾和不满。

③深层问题

第一，目前村庄“政经分开”改革隐含的一个预设是，只有经济发达地区的经济发达村有必要开展此项改革。例如，类似“没有发达的集体经济，搞‘政经分开’是缺乏操作对象的；没有强大的公共财政，搞‘政经分开’会带来公共服务断档”的声音时有出现。从这种观点出发，经济发展水平似乎既是改革的牵引条件又是改革的约束条件。持此观点者忽视了经济发达村占比不超过15％，占中国乡村绝大部分的典型农区村庄也处于“政经合一”体制之下，运行中也出现了各种各样的问题。经济发展水平低不是保留“政经合一”体制的理由。如果占中国乡村主体的典型农区村庄不能改革，那么推广“政经分开”改革的意义不大。当然，必须承认的是，现有的“政经分开”改革探索和试点方案确实覆盖不了典型农区的大量普通村庄，因此要回答上述问题，就必须回到“政经分开”改革的原初逻辑，重新讨论其可能的推广意义。

第二，中央提出了村干部“一肩挑”的要求，部分地区难以把握“一肩挑”与“政经分开”改革的关系。2019年，《中国共产党农村工作条例》（以下简称《条例》）印发，要求村党组织书记应当通过法定程序担任村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人。过去一些地区的村庄“政经分开”改革强调，避免村庄各类组织负责人交叉任职，《条例》出台后很多地区对中央的要求难以把握，显得无所适从。实际上，村干部“一肩挑”在推行过程中暴露了不少问题，从近期中央文件来看已不对之作硬性规定。但由于“政经分开”与“一肩挑”两项工作之间的关系始终没有说清楚，造成了一些地区改革的迟滞。

第三，“政经分开”之后的后续和配套改革没有跟上，探寻新经验的步伐明显放缓。“政经分开”是全面深化农村改革的起点而非终点。村庄“政经分开”改革的目的是通过不同类型组织的功能分离促进乡村集体经济和社会治理的良性运转，但这不是一个自然而然的过程，还需要开展一系列配套改革。然而，早期改革完成后，各地对于发展集体经济、改进社区治理的后续探索和成熟经验很少。比如，如何建立城乡统一的产权平台，农村股份经济合作社如何开放运行，集体经济如何更好地与市场经济有机衔接，转型社区如何真正实现与城市社区治理的一体化，等等。如果这些问题得不到解决，即便推行了“政经分开”，大部分地区的集体经济和社区治理也只能是“将就着”运行，难以实现真正的城市化，甚至会造成“半城市化”结构的固化。

①“政经分开”改革的一般含义与推广意义

“政经分开”改革的一般含义是经济事务与政治事务的分离，村庄社区层面的要求是从制度上将产权改革、经营管理、社会治理活动分开，实现乡村经济活动与治理活动的专门化、专业化。由于这项改革是从经济发达村破题的，目前几乎所有的改革探索和政策总结都只涉及了经济发达村的组织功能分开这一问题，对不同类型村庄“政经分开”改革所涉及的丰富的制度含义未作讨论，特别是没有触及占中国乡村主体的典型农区村庄的情况，改革红利有限。实际上，从一般含义出发，广义的村庄“政经分开”改革至少涉及以下内容：集体经济管理与社会治理体系功能分开；土地产权制度与户籍登记制度功能分开；农业产业政策与农村社会政策功能分开；行政管理与群众自治功能分开。

第一，集体经济管理与社会治理体系功能分开。核心含义是：集体经济由股份合作社专门经营，社会治理事务由村党组织和村民自治组织管理。典型农区村庄集体资产确实不多，但并不因为其资产少就使改革失去了意义，“政经分开”实际为下一步集体经济与外部资本的联合夯实了制度基础。至于说公共服务就更不是问题，因为典型农区公共服务的基准水平不高，主要由地方财政负担，改革既不会增加财政负担，也不会降低服务标准。

第二，土地产权制度与户籍登记制度功能分开。核心含义是：土地承包权、宅基地资格权、集体经济股权等权益只与农村集体经济组织成员身份挂钩，与户籍性质和登记地点脱钩。改革后，土地确权和集体产权制度改革中固化的权益，不再受任何非经济因素影响而调整变动；涉及拆迁征地的补偿标准只与土地房屋挂钩，不与户籍身份挂钩。目前，城镇还有2亿多未落户常住人口，除少数特大城市存在承载力约束之外，影响落户的原因更多是农民工怕失去农村权益而主观退却。如果这一改革能够推行，农民既能保留农村土地权益，又能享受城市公共服务，进城落户将再无后顾之忧。

第三，农业产业政策和农村社会政策功能分开。核心含义是：产业政策直接瞄准专业农户，社会政策直接瞄准农村居民。改革后，各级政府的政策性项目和补贴根据其性质直接与家庭农场、合作社、农业企业等市场主体对接，与村庄建设不直接相关的政策性项目，不再由村级组织作为“二传手”承接。这一改革既能减少中间环节的财务风险、提升资金使用效率，又有利于现有村级组织向专业化的社会治理机构转型。

第四，行政管理与群众自治功能分开。核心含义是：现行村级党组织和村民自治组织聚焦村庄政务清单事项的管理，通过村庄日常生活领域的自主管理开辟真正的自治空间。目前村民自治组织是一个“半行政、半自治”的机构，由此带来了选举替代自治、行政吸纳自治等一系列问题，行政管理和群众自治都难以做好。改革要将村庄行政管理事务与村民自治事务的边界划分清楚，避免自治对行政的干扰和行政对自治的干预。改革的具体思路是在建制村一级逐步建立党政统合的正规化机构，专事行政管理，探索在日常生活领域开展居民“生活自治”。

可见，村庄“政经分开”改革具有丰富的制度含义，目前在经济发达地区开展的经济管理与社会治理分开的改革，仅仅是“政经分开”改革的一个方面。“政经分开”是一项基础性改革，全面推广这一改革对深化农村改革具有底盘支撑作用。在这一改革基础上，再配套以各项农村权益的退出（转让）政策，提高土地制度改革系统性、集成性，将使中国农业农村现代化步伐有一个大的跨越。

②“政经分开”改革与基层治理改进方向

有一种看法认为，很多地方开展村庄“政经分开”改革后，呈现“经济强、社会弱”的格局，这一局面传导到社会治理领域之后的结果是“经济自治消解社会自治”。这一看法存在很大的问题。改革地区大多处于城市化推进的前沿地带，改革后原有的村民自治组织不再承担经济功能，大部分地区依据城市化的实际将其转制为城市社区管理机构，因此在表面上出现了社会自治消解的假象。事实上，与其说是经济自治消解了社会自治，毋宁说是城市治理替代了乡村治理。这实际是非常大的进步。产生这一看法是因为用乡村治理的固化思维来审视城乡社会治理的变局。关于推行村庄“政经分开”改革后基层治理的演化方向，需要重点把握以下问题。

第一，村干部“一肩挑”与村庄“政经分开”改革的关系。首先，村干部“一肩挑”是就主要负责人而言的，经济发达地区以经济管理与社会治理分开为中心的村庄“政经分开”改革是就组织功能而言的，二者并不矛盾，两项要求完全可以兼容。同时，2021年中央“一号文件”已经明确，在有条件的地方积极推行村党组织书记通过法定程序担任村民委员会主任，因地制宜、不搞“一刀切”，特别是不再强调党组织书记一定要兼任集体经济组织的负责人。这意味着当前的阶段性方针是集体经济组织负责人可以暂时不纳入“一肩挑”的考虑。进一步看，中央提出村庄干部“一肩挑”的目的是为了加强党在基层治理中的领导作用，而在城市化过程中特别是推行村庄“政经分开”改革后出现的一个重要变化是，社区与股份社在空间和数量上不重合、不对等，客观上使维持原有村庄的“三位一体”架构已经不可能存在。对此，“拱墅模式”的经验是在新组建的股份经济合作社中建立党组织，推行党组织书记和股份社董事长“一肩挑”（目前这一比例已经达到95％）。这一经验有效统筹了“一肩挑”和“政经分开”两项工作的关系，具有重要的推广意义。

第二，村庄“政经分开”改革与城乡空间重组及治理重构。村庄“政经分开”改革的典型地区大多已经经过大规模的城市化，成为城市的一部分，这些地区开展空间布局重组的需求并不大。而典型农区存在大量的空心村和小规模村庄，这些村庄或早或晚必须经历空间布局的重组，除此别无他途。在典型农区已经开展的探索中，空间调整相对容易，但重组后社区内资产、债务、户籍相互纠缠的问题已经成为后续工作的难点和痛点。要推进典型农区的城乡空间重组和治理重构，“政经分开”改革已经成为一个不能绕过的前置程序。从试点地区经验看，改革有效分离了集体经济组织和社区治理组织之间的牵连，确实给社区治理重构带来了便利。在上述典型案例中，原有的村庄自治组织都已转型为社区服务机构，并且还灵活调整了治理单元和管理尺度。这一经验在典型农区具有更大的推广意义。

第三，村庄“政经分开”改革与城乡社会治理一体化。当前，中国的乡村治理在两个层面区别于城市治理：从人口布局上讲，乡村治理主要面向人口稀疏、群体简单的居民点，城市治理则面向人口稠密、群体多元地区；从治理体制上讲，乡村治理是指发生在远离实体城市或广域都市、不同的法定权责和管理模式下的治理。前一方面在全世界具有普遍性，即便在发达经济体中，由于人口密度等自然技术特征的差异，城乡之间也会有不同的公共服务供给规范。后者则具有很强的特殊性，通常被称作城乡二元治理体制，而“政经合一”体制恰恰是支撑二元治理体制的关键。前面提及的广义上“政经分开”的内容，在城市治理中并不是“问题”，而是自然而然的事情。如果“政经分开”改革得以全面推行，城乡二元治理体制的制度基础将被瓦解，有望快速实现城乡社会治理一体化。

③“政经分开”改革与集体经济资本重组

发达地区开展村庄“政经分开”改革后带动了集体经济发展，但仍然存在一些问题，也未说清楚在更广泛的典型农区推行“政经分开”改革后会带来什么样的经济红利。集体经济要发展好，必须要符合市场经济的运行机制，这既是中央的要求，也是经济发展的本质。集体经济要与市场经济有机衔接，必须具备几项基本条件：集体经济组织具备一般市场主体地位；集体资本能够与外部资本自由合作；股权结构可以上下穿透。

第一，关于集体经济组织市场地位问题。按照中央的改革部署，是要明确集体经济组织市场主体地位，但2021年印发的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》所列举的市场主体中，并不包含集体经济组织。当然，集体经济组织可以作为一个出资人与外部资本联合组建公司，这一规定并不构成集体经济发展的障碍。但未来仍然有必要打通集体经济组织直接公司化转制的渠道，转制决策可以交由集体经济组织成员依法行使。

第二，资本联合重组的平台和接口问题。尽管经济发达村的集体资本与外部资本的联合还有约束，但接口和通路都是开放的，基本能够适应市场需求。问题比较大的是典型农区村庄，这些村庄集体资本积累薄弱，单个村庄不具备与大资本谈判的资格和条件，甚至少数村庄的联合仍然无法克服规模不足的劣势。一个可行的方案是，根据不同的资产属性，选取农工综合体、不动产投资信托基金（REITs）、社会企业等形式对农村集体资产进行打包经营。联合打包的范围至少要以县域为基本单元（甚至可考虑扩大到市域），借鉴国有资产监督管理机制，在市县一级设立“集体资产监督管理委员会”，作为一个人格化代表来代行集体资本出资人职能。

第三，集体经济组织股权穿透问题。传统的集体所有制中，集体成员权不包含潜在份额及集体解体后的实现，即便形成某种股权关系，也只能理解为收益份额，无法穿透到成员个体。但经过多年改革，集体成员权的权能越来越完整，通过村庄“政经分开”改革将附着于集体成员身份上的政治和社会属性剥离后，实现股权向成员个体的直接穿透是集体经济组织的必然选择。

结语

现代化过程实际是一个分工不断深化的过程，这一过程从经济分工向社会分工拓展，逐步带来政治、经济、法律等不同领域的专门化、专业化，彰显了政治领域与经济领域分工的必然性。现代社会中，国家治理层面政治活动与经济活动实际不可能完全分开，总是会互相交织和影响；而社会治理中特别是微观场域的治理中，政治活动必须与经济活动分开，否则势必带来公权（力）与私权（利）的相互干扰。本文所讨论的村庄“政经分开”改革，限定于微观场域政治活动与经济活动的具体分离，符合现代社会治理中政治与经济分工的一般逻辑，且不会给国家治理的“政经统筹”造成影响。

当前，“政经分开”改革只在少数经济发达地区村庄得到推行，本文的分析证明，广义上的村庄“政经分开”具有丰富的制度含义，对于中国乡村具有广泛的适用性和必要性，绝不仅仅是在集体资产雄厚的经济发达村才有意义。从操作性角度讲，应当以江苏、广东、浙江等地改革方案为蓝本，尽快制定具有全局性指导意义的改革意见和针对不同类型村庄的改革方案。综合考虑发展水平和改革需求，可以在全国除港澳台地区以外的31个省（区、市）各选择3—4个县（市）开展改革试点，试点期限为3年比较合适。本文分析中已经蕴含了村庄“政经分开”改革的政策含义，此处不再赘述。（来源：乡村发现转自：农业农村现代化 微信公众号）