马晓河：推进农业农村现代化与加快建设农业强国

党的二十大报告提出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”“加快建设农业强国，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。习近平总书记在2023年中央农村工作会议上指出，未来5年“三农”工作要全面推进乡村振兴，到2035年基本实现农业现代化，到本世纪中叶建成农业强国。

显然，在完成乡村振兴战略任务之后，农业农村的长远发展有两个关键目标，一个是实现农业农村现代化，另一个是建设农业强国。如何科学准确理解建设农业强国与实现农业农村现代化的关系，在推进农业农村现代化、加快建设农业强国过程中，我国具备哪些基础条件，面临哪些问题及挑战，对此应该采取何种对策，本文将围绕此内容展开分析研究。

一、农业强国与农业现代化的关系

（一）农业现代化和农业强国的概念内涵

要厘清建设农业强国与农业现代化的关系，首先必须准确理解农业现代化和农业强国的概念内涵。实现农业现代化就是用现代物质技术要素替代传统要素投入，用工业化生产方式取代传统粗放的农业生产经营方式，使农业由传统产业部门变成现代产业部门的过程（马晓河，2019）。

建设农业强国是一个比农业现代化要求更高的行动。首先，从产出能力看，随着现代化的推进和实现，农业的综合生产能力越来越强大，对本国经济社会发展可形成强有力的支撑。其次，从基础条件看，农业强国必须有世界一流的科技和基础设施做支撑，有高效的生产经营组织体系作保障。其三，从专业化分工看，农业强国标志着高度的专业化分工、充分商业化的市场交易，以及能体现比较优势的区域空间布局。其四，从产业链看，农业强还要充分体现“从田间到餐桌”的一体化产业链的链接能力，这种能力不但体现在经济社会发展常态下所具有的适应性，而且在非常态下还表现出异常韧性。其五，从对外开放角度看，在主要农产品供求方面备有较强的交换能力，农业市场竞争力强。农业强国并不意味着自给自足，要求所有农产品完全由本国生产供给，相反，农业强国要求对外具有较强的交换能力，有较高的市场开放度。因此，农业强体现的不是一方面的能力强，而是农业综合性能力强。正如2023年中央一号文件所指出，建设农业强国必须是：“供给保障强、科技装备强、经营体系强、产业韧性强、竞争能力强”。

（二）建设农业强国和实现农业现代化的关系

农业强国建设与推进农业现代化是互为内涵、互为促进的关系，但又有所不同。农业现代化具有客观认定特点及标准，在世界范围内存在共识；而农业强国概念具有主观认同特征，指向性特点明显，带有相对比较性质。

农业强国侧重表明为对一种状态的认定，主观上，它比农业现代化的要求应该更高、更全面。从动态角度讲，“农业强国”强调的是可达性，这与农业现代化的过程和方向一致。不过这里需要指出的是，农业现代化发展到一定程度时农业才有条件称“强”。从静态角度讲，“农业强国”强调是已达性，体现的是农业强国建设目标实现的状态。在静态角度，农业强国需要研究的问题是，用哪些指标才能衡量农业强国建设目标。

无论是从动态还是静态角度分析，凡是实现了农业现代化的国家，是否就一定是农业强国？回答并不一定。因为，世界上有许多国家虽然实现了农业现代化，也在某些领域表现出“强”的特征，但由于农业产业链短、供应链不健全，农业供给短板突出，并不能保障本国用于生存和发展方面的重要农产品供给安全，在国际市场上可控水平偏低。又如，虽然有一些国家是农业资源大国，但由于没有实现农业现代化，供给能力也不强，同样无法保障本国食物安全。因此，实现了农业现代化的国家，并不一定是农业强国，但农业强国一定是实现了农业现代化的国家。

具体到我国来说，在建设农业强国过程中，应深入科学理解农业强国建设的内涵和任务。首先，建设农业强国意味着农业本身先要强，这就要求农业必须实现现代化。农业现代化是推进农业强国建设的内在要求和先决条件。只有农业在投入和生产方式、专业化分工、商品化生产、组织化程度等方面实现了现代化才有条件建设农业强国。

其次，实现了农业现代化只是完成了农业强国建设任务的一个方面，农业强国建设还需要以农民自我发展能力强为根基，以同步实现农村现代化为底盘。农民富裕了，农村底盘强大了，农业强国建设才能有保障基础。因此，农业强国建设除了自身要实现现代化以外，还必须与农村现代化一体化推进。

其三，建设农业强国还应将乡村振兴考虑在内，产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，这些既是农业农村现代化的主要内容，也与农业强国建设紧密关联。因为，乡村振兴是农业农村现代化的关键一步和重要一环，只有全面实现乡村振兴，农业农村才能实现现代化，农业强国建设才有坚实基础。

其四，“强国”还意味着不但农业自身要强，还要求农业发展对国家支撑力要强。“强国必先强农，农强方能国强”。农业对国家支撑力强主要表现在：产业链长延伸能力强，供应链完善保障能力强，价值链链接能力强，农业对外交换能力强，无论是正常还是非常时期，农业都有能力满足国家经济社会发展的需要，保障国家主要农产品的基本安全。

二、发达的高收入国家农业农村都实现了现代化，但只有少数国家发展为农业强国

经过40多年的迅速发展，中国已经成功跨越中低收入国家门槛，迈上中高等收入国家行列，目前已十分临近发达的高收入国家门槛值。2021年，中国人均GNI达到11880美元，是发达的高收入国家门槛值的91.63%。按常规，在十四五期末，中国迈进发达的高收入门槛是大概率事件。因此，从中高收入国家向发达的高收入国家行列迈进过程中，农业农村现代化以及农业强国建设国际经验，对我国有非凡的意义。

目前，世界上有40多个国家和经济体成功地迈进了发达的高收入国家（经济体）行列，除了少数城市经济体之外，均实现了农业农村现代化，但是只有极少数国家发展成为农业强国。

（一）日本、韩国的农业农村现代化

日本、韩国是成功实现农业农村现代化的典型代表，但都不是农业强国。两国均是东亚国家且资源高度稀缺，日本、韩国在经历了一个较长时期的高速增长后，分别于20世纪70年代初中期、90年代初期迈进高收入门槛。在从中高收入阶段向高收入阶段迈进过程中，两国的城乡关系、工农关系都先后发生了转折性变化，在城市化、工业化加速推进下形成了市民化社会结构和橄榄型社会结构，在产业结构转型升级过程中，在政府大力支持下农业农村迅速实现了现代化。

在迈向高收入阶段进程中，日韩有三种力量对推进农业农村现代化起到了关键作用：一个是外生力量即城镇化和工业化的拉动，一个是内生力量即农民自身能力的提高，另一个力量来自政府支持的增强。

在20世纪70年代迈进发达的高收入国家之前，日本的城市化呈现出加快趋势，在1970年之前城市化率达到70%，进入高收入国家行列后出现下降趋势。1930-1950年其城市化率年均上升0.665个百分点，1950-1968年年均上升1.834个百分点，1968-1980年年均提高0.488个百分点，1980-2018年年均提高0.406个百分点。与此同时，日本的工业化与农业现代化同步推进。20世纪50年代以纺织、食品加工为代表的劳动密集型产业的发展大大推动了农业剩余劳动力的转移，60年代的产业结构高加工度化以及70年代的资本深化和技术密集化，又通过“以工促农”加快了农业农村现代化进程。二战以后，在20世纪50年代日本实现了工业对农业的结构性替代，60年代实现了服务业对工业和农业的结构性替代，在临近高收入国家门槛值时，日本农业产出占国内生产总值比重已经下降到10%以下，农业部门劳动力占三次产业比重也下降到20%以下。

由于城市化和工业化的带动，日本在临近高收入国家门槛时，农业就业人数下降速度加快，1961-1970年农业就业人数下降20.4%，1970-1979年下降34.8%。在农业就业人数迅速减少的作用下，农户户均耕地面积在1961-1970年间增长3.9%，在1970-1979年间增长7.5%；农业劳动力人均耕地面积在1961-1970年间增长19.2%，1970-1979年间增长44.6%。此时，农业户均、人均耕地面积的增长，使得农业劳动收入加快增长。日本农业每10小时获得的劳动收入、每10公亩获得的收入，在1961-1970年间年均分别增长11.89%、6.89%，1970-1978年年均分别增长14.47%、10.46%。日本实现农业农村现代化还使得城乡居民收入差距不断缩小。1961年城乡居民家庭人均月收入比为1：1.51，1970年缩小到1：1.13，1973年倒转为0.97：1，1978年为0.94：1。

韩国在20世纪90年代初中期迈进发达的高收入国家之前，城市化呈现出加快趋势，在1990年城市化率达到75.84%，进入高收入国家行列后出现下降趋势。韩国1960-1970年城市化率年均提高1.299个百分点，1970-1980年城市化率年均提高1.602个百分点，1980-1990年年均提高1.712个百分点，1990-2000年城市化率年均上升0.61个百分点，2000-2010年城市化率年均上升率下降到0.41个百分点（马晓河，2021）。

进入20世纪60年代，韩国抓住美、日等发达国家劳动密集型产业转移的机会，发展以出口为导向的劳动密集型产业。政府制定优惠政策，积极引进外资和技术，把轻纺工业、农业、矿产采掘业等作为发展重点，这一时期实现了工业对农业的结构性替代。进入20世纪70年代，韩国开始出现劳动力短缺，开始转向大力发展钢铁、非铁金属、机械、造船、汽车、电子、石油化工、水泥、陶瓷等资本密集型工业，恰在这一时期工业成为国民经济主导产业，实现了对农业的替代，90年代又实现了服务业对工业和农业的替代。在1993年达到高收入国家门槛值时，韩国农业产出占国内生产总值比重已经下降到6.49%，农业部门劳动力占三次产业比重也下降到20%以下。

城市化和工业化不但吸纳了大量农业剩余劳动力，还通过多种途径用现代物质技术装备农业，由此韩国农业人口人均耕地面积迅速增长，农业劳动生产率提高也出现了加快趋势。1960-1970年间韩国农业人口人均耕地面积从1.76亩增加到1.83亩，年均提高0.42%；1970-1980年韩国农业人口人均耕地面积从1.83亩增加到2.04亩，年均提高1.09%；1980-1990年这一比率又从2.04公顷增加到2.91亩，年均提高3.62%。由于人均耕地面积的迅速增长，农业人口人均创造的农业增加值在1960-1970年间从76.9美元增加到124.8美元，年均提高4.96%；在1970-1980年间从124.8美元增加到565.6美元，年均提高16.31%；到1980-1990年又从565.6美元增加到1920.8美元，年均提高了13%。韩国农业农村现代化还促使城乡居民收入差距大大缩小。1970年韩国城乡居民收入差距为1：1.66，1980年为1：1.21，1990年为0.82：1，1993年为0.78：1。

日韩之所以能成功实现农业农村现代化，与政府对农业农村的大力支持是分不开的。第一，两国政府都对农业予以强大的财政金融支持。重点用于改善农业生产条件，加强农业基础设施建设，提升农业现代物质技术装备水平。第二，对主要农产品建立较为完善的价格支持制度。比如日本的价格支持政策覆盖约70%以上的农产品（马晓河、马建蕾，2022）。第三，政府帮助调整优化乡村产业结构。比如1984年韩国政府推行了“农工地区”计划，计划旨在20万人以下的郡、镇所属的农村，由政府搞好基础设施，以便“民间”开办工厂企业。同时，通过减免税收的优惠办法鼓励大城市的工厂、服务行业往“农工地区”迁移。1991年，韩国政府宣布实施为期10年、总投资为42兆韩元的“农渔村结构改善计划”，将85%的预算用于农村产业结构调整，支持发展农产品加工业和改善市场设施条件。第四，积极推动土地流转，鼓励扩大农业规模经营。日本政府在1962年通过法律允许农协开展土地信托事务，初步赋予农协的土地流转中介机构职能。在20世纪70年代，日本政府又继续推进农地流转中介服务机构的建设工作，设立了更加专业、服务功能更加齐全的农地保有合理化法人来促进农地流转（马晓河、马建蕾，2022）。第五，加强对农民培训，提高农民的现代化技能。1968年，日本创立了“农民大学”，用于培养新型职业农民。韩国农业教育从20世纪60年代启动以来，形成了三个层次：即“4H”教育、农渔民后继者和专业农民教育。“4H”教育目标是使农民具有聪明的头脑（Head）、健全的心智（Heart）、健康的身体（Health）、较强的动手能力（Hand）。专业农民教育是重点培养和扶持具有较高产业化经营和管理水平，具备国际市场竞争实力的专业种植、养殖大户。第六，建立并完善养老保障体系。为解除农民的后顾之忧，促进农业现代化经营，日本、韩国都建立了社会保障体系。早在1958年日本就在农村建立了养老保险制度。1961年，日本施行城乡一体的“国民年金制度”，1971年，日本施行《农民年金基金法》，要求政府对每年从事农业生产60天以上且自愿投保的农民补贴20%-50%的保费，鼓励其加入社会养老保险。参保农民连续缴纳保费20年，年满65岁之后，可每月领到最多相当于大学应届毕业生月工资水平的养老金（曹斌，2018）。

（二）美国既实现了农业现代化，又发展成为农业强国

进入20世纪后，美国经济增长开始加快，从1900年到1950年其GDP总量按可变价格增长了13.6倍。这一时期美国基本实现了工业化，经济社会结构发生了几个标志性变化。一是在1913年GDP总量超过英国，一跃成为世界经济强国。二是在20世纪40年代初，按照世界银行1987年美元不变价格推算的美国人均GDP水平，美国已经成为高收入国家。三是城市化进程加快，农村人口迅速减少。城市化率从1900年的39.7%提升到60%。四是农业基本上实现了现代化，机械动力和电力迅速取代了畜力，机械化和电力得到普及，良种在农牧业迅速传播，化肥、农药使用量快速增加，农业实现专业化和商业化。

同时，城市化和工业化还使得农业的经营规模扩大，劳动生产率迅速提高。到1947年美国农林渔产出占国民生产总值比重下降到9%，农业就业数量占社会就业总数的比重由1910年的31.6%下降到1940年的15.3%。受城市化、工业化的影响，在农业现代化作用下，全国平均每个农场用地面积规模、农场净收入、农业劳动生产率、谷物产量均呈现加快增长趋势。比如，在1910-1930年间平均每个农场用地面积规模扩大了13%，而1930-1950年间扩大了35.7%；1910-1930年间农业劳动生产率总指数提高了15.2%，而1930-1950年间提高了111.3%；1910-1930年间农场净收入年均名义增长率为0.64%，而1930-1945年为7%。期间，美国谷物产量也呈现出加快增长趋势，1914-1932年间美国小麦、大麦、燕麦、玉米年产量平均增长率为0.67%，1932-1945年为0.74%。

在成为高收入经济体之后，农业现代化的步伐并没有停止，第三次以及第四次科技革命取得的科技成果，都被迅速应用到农业发展中。如今，美国几乎实现了所有农业产业全过程的机械化、电气化、信息化、智能化、生物化和标准化。美国已经发展成为当今世界最发达的现代农业强国（陈华山，1996）。

美国之所以发展成为世界性现代农业强国，除了具有得天独厚的土地、水等自然资源外，首先，有强有力的农业科技创新体系作支撑。科技进步是美国农业现代化的主要推动力量。美国农业产前、产中、产后全过程都实现了科技进步，而且农业各大产业链、各个农产品都采用了现代的科学技术。美国拥有引领世界前沿的农业科学技术，基础研究强大，在重大农业科技创新领域，有系统完善的研发、转化、推广应用的科技体系。从联邦政府和州政府，从大学到企业，都设立了研究机构。比如美国农业部设立有农业研究局，全国有130多所农学院、56个州农业试验站、57个联邦与州合作建立的地区性农机推广站，还有3300多个农业合作推广机构、近万名农业科学家和1.7万人左右农技推广人员。

其次，有高效完善的生产经营组织体系。美国农业是以家庭农场为经营主体，各类农民专业合作社、农业公司、社会化服务以及协会组织作支撑，并由国家提供政策支持作保障，形成了一个以市场为原则有多元经济主体参与的专业化程度极高的农业生产经营组织体系。在美国农业经营主体中，采用家庭经营方式的农场占绝大部分，比重高达98.7%。家庭农场在美国农业生产经营组织体系中处于核心主体地位，各类农民专业合作社、农业公司、社会化服务以及协会组织，均围绕家庭农场运行。农业合作社和农业协会作为一个集生产、经营、资金融通为一体的多功能组织，为家庭农场提供贸工商产供销等社会化服务。在农业经营组织体系中，政府从法律角度为农业提供保障，从财政金融科技等政策方面提供支持。

其三，有强化农业支持的立法和政策体系。美国农业立法，是为了确保农业的发展与繁荣。内容包括各种补贴、促进农业出口、农业资源管理、农业技术开发、小农场维护、农民收入稳定等。美国政府对农业实行大量补贴，2020年，美国政府对农业援助金额创下历史新高，达465亿美元，相当于当年美国农民40%的净收入来自于政府直接补贴。金融体系也为农业提供了多方面的支持，包括农业生产投入支持、价格和收入支持、金融保险支持。比如政府对参险的农场提供50%以上的保费补贴，以增强农业的抗风险能力。

其四，有强大的农产品供给能力和国际市场竞争力。2021年，美国粮食产量5.7亿吨，占全球粮食产量的20.4%，是世界第二大粮食生产国。美国是世界上最大的农产品出口国，主要农产品出口量居世界首位。2021年，美国农产品出口总额达到创纪录的1770亿美元，同比增长18%。其中，大豆出口274亿美元，同比增长7%，玉米出口187亿美元，同比增长103%，牛肉出口106亿美元，同比增长38%。美国牛肉和禽类产量位居世界第一，猪肉产量位居第二位。50多年来，美国始终保持着粮食国际贸易主导者地位，对国际贸易规则以及粮食价格有着重大影响。世界四大粮商中有三家都是美国公司，世界四大粮商控制了全球80%的粮食交易量，控制了全球超过一半的粮食市场。还有，全球有10大种子公司，其中美国占有杜邦、孟山都（2018年被德国拜耳公司收购）、道化工（Dow）和Delta & Pine Land公司4席。

其五，农民自我增收能力强，城乡居民收入差距缩小到合理范围。在进入高收入经济体之前，1935-1939年美国农业与非农人口收入差距为1：2.49，在进入高收入经济体后，1945-1949年美国农业与非农人口收入差距为1：1.66，到1970年两者差距进一步缩小到1：1.36。

三、我国农业农村现代化还在路上，实现农业强国建设目标任务相当艰巨

（一）推进农业农村现代化和加快建设农业强国的基础条件得到明显改善

经过40多年的快速发展，特别是进入21世纪以后，农业农村现代化步伐加快，加快建设农业强国的基础条件得到明显改善。主要表现在以下方面：

农业综合生产能力稳步提升，农业产出能力初步呈现出强的特征。2010年以来，我国粮食连年丰收，产量连续七年保持在1.3万亿斤以上，肉蛋奶、水产品、果菜茶品种丰富、供应充裕。农业综合生产能力的提高，首先得益于科技进步，我国农业科技进步贡献率已经超过62.4%，农作物耕种收综合机械化率达到73%，供种保障率提高到75%。农业产前、产中、产后全过程以及农业领域各大产业链的科技进步程度都有明显提升。

农民自我增收能力不断增强，城乡居民收入差距有了缩小。从2012年开始，我国组织实施了脱贫攻坚战，经8年奋斗实现了农村绝对贫困人口全部脱贫。脱贫地区农民人均可支配收入从2017年的9377元增加到14051元，年均增长10.6%，快于全国平均增长水平。全国农民收入水平也有了大幅度提高。2022年农村居民人均可支配收入较2010年翻一番多，当年城乡居民收入差距由1：2.7缩小到1：2.45（见表1）。

乡村产业振兴取得了新成效，农村一二三产业融合发展有了新进展。自实施乡村振兴战略以来，我国农业产业链得到延长，农产品加工转化率有了提高（70%），农产品加工值与农业产值比提高到2.5倍。农村新业态发展迅速，产业呈现融合发展态势。文化休闲、观光旅游、体验农业、设施农业、数字农业、电商快递、网络零售、冷链物流等在农业农村领域都得到迅速发展。

农村基础设施建设持续提档升级，为推进农业农村现代化和农业强国建设初步形成支撑条件。到2020年，我国基本建成了10亿亩高标准农田，农业机械总动力由2010年的92780万千瓦增加到2021年的107768万千瓦，增长了16.2%，耕地灌溉面积由6034.8万公顷增加到6962.5万公顷，增长了15.4%。这一时期，农村基础设施建设步伐开始加快，2021年农村公路总里程达到446.6万公里，具备条件的乡镇和建制村通硬化路、通客车实现全覆盖。农村自来水普及率达84%，规模化供水覆盖52%的农村人口，卫生厕所普及率达70%，垃圾处置比例在90%以上，污水处理率28%。供电设施明显改善，开展了整县屋顶分布式光伏试点，供电平均可靠率达99.84%。同时，信息化、数字化在农业农村迅速普及，行政村全部通宽带网络，快递服务乡镇网点和建制村覆盖率分别达98%、80%（规划实施协调推进机制办公室，2022）。

农村公共服务水平在提升，城乡公共服务均等化有了新进展。公共服务投入在增加，服务网络在完善，供给总量在增加，结构在优化，边缘地区、服务短板、弱项正在得到加强。农村义务教育全面实施，基本医疗参保率达到95%以上，基础养老标准也有了提高。

另外，农村体制机制改革向纵深推进。农村基本经营制度进一步巩固完善，农村土地、集体产权、经营体制等改革取得突破性进展，乡村治理体系基本建立，农村社会保持和谐稳定。

（二）影响农业农村现代化进程和建设农业强国的主要因素

与成功迈入发达高收入国家有所不同，我国在推进农业农村现代化和农业强国建设过程中出现了一个需要引起高度关注的现象是，当我国还处在从中高收入阶段向高收入阶段迈进时，反映农业现代化进程的几个主要指标出现了年均增长率从上升转为下降的变化。这种变化似乎要比当年日韩和美国来得要早一个阶段。比如农业劳动力人均耕地面积年均增长率从之前持续上升转为下降，农业劳动生产率、土地生产率、农民人均可支配收入的年均增长率都出现了从上升转为下降的现象。

究其原因，主要是推进农业农村发展的外生拉力强度开始变弱，农村内生动力系统性支撑也显示不足，进而影响农业农村现代化进程和建设农业强国。

1.从外生拉力来分析，农业农村发展的外生拉力强度变弱，对农业农村现代化和农业强国建设带来不利影响

我们以城镇化、工业化结构转型和政府对农业农村的财政预算支持为代表说明问题。从表2可以看出，我国城镇化率在2015年以前是上升的，2000-2005年平均每年提升1.354个百分点，到2010-2015年城镇化率年均提升1.476个百分点。此后，2015-2020年年均提升下降到1.312个百分点，2021年后更是下降到0.665个百分点。在我国还未跨入高收入国家、城镇化率还未达到70%之前，城镇化进程放慢，预示着由城镇化对农业转移人口的吸纳力在降低。

再看工业用工数量变化，在工业结构转型过程中，我国规模以上工业企业用工数量增长速度也经历了先上升后下降的变化。2010年以后工业用工数量增长速度迅速下降，特别是在工业智能化进程加快和中低端制造业向东南亚转移的背景下，从2015年开始工业用工数量呈现出持续减少的趋势。从2014年到2020年，全国规模以上工业企业用工数量净减少2221.1万人。工业企业用工绝大多数来自于农民工，工业用工绝对数量的大幅度减少，大大压缩了外出农民的就业空间。使得农业剩余劳动力出外打工困难加大，农业转移人口市民化进程放慢，给农业实现规模经营、提高农业劳动生产率、增加农民收入带来了不利影响。

与城镇化、工业结构变化情况相似，从中央政府和地方政府对农业农村的支持力度看，也出现了由不断增强到开始减弱的变化。由表2数据可以发现，中央和地方财政对农林水预算支出的增长速度，在2010年以前是加快增长，此后支出增长速度不断减缓，甚至在2021年出现负增长。显然，这种变化与农业农村现代化和农业强国建设迫切需要政府大力支持是不相符的。因为，目前农业农村现代化和农业强国建设正处于起好步、开好局的关键时期。农业农村发展所需要的基础设施和公共服务，还存在总量不足、结构性短缺的矛盾，亟需各级政府竭力增加支出以解决发展难题。

2.从农村内生动力分析，农村发展内生动力系统性支撑不足，是影响农业农村现代化和农业强国建设的主要因素

第一，我国农业现代化还在路上，粮食等主要农产品的供给动力不强，是农业强国建设的突出短板。由于我国农业劳动力转移还不充分，农业部门就业比重过高，导致农业经营规模偏小，农业劳动生产率比较低下。2021年我国每个农业劳动力创造的增加值为7543美元，而日本为37303美元、韩国为12569美元、美国为56154美元。从每个农业劳动者提供的谷物产量看，2019年我国每个农业劳动者提供的粮食产量为3.3吨，而美国、加拿大、澳大利亚、法国等国平均每个农业劳动力提供的谷物分别是179.9吨、197.4吨、75.3吨、91.8吨。

粮食等主要农产品供给动力不强，还表现在农产品生产成本上升快、农业收益持续降低、农民种粮积极性下降。更显著的问题是农业机会成本过高，协调粮食安全与增加农民收入的难度在加大。2015年以来，农民收入结构已经发生了转折性变化，其工资性收入开始超过经营性收入，到2021年农民工资性收入占农民可支配收入的比重高达42.04%，家庭经营性收入比重降到34.68%。如何提高农民种粮积极性是保障粮食供给能力的关键所在。在保障粮食安全方面，有三方面的关系需要协调，国家要粮、农民要钱、地方要地。种粮收益越低，农民越不愿意多种粮；耕地非农化越快，对地方政府发展非农产业越有利，国家对农业投入越少，粮食安全保障能力越不足。

第二，农业农村基础设施支撑能力还不太强，是农业农村现代化和农业强国建设的弱项。农业强首先要求基础设施支撑能力强，因为科技创新能力、最基本的基础设施和公共服务，从总量到结构供给都是形成农业供给能力强不强的关键变量。经过多年的发展，我国农业农村基础设施建设和公共服务，为实现现代化和农业强国建设初步形成了支撑条件，但与发达的农业强国比较，我国科技支撑力还不够强，农业科技贡献率还比较低，农业农村基础设施结构性矛盾还很突出，服务功能差，系统性短板明显。特别是新型基础设施建设存在较大缺口，行政村光纤和4G网络接入能力不高，围绕农产品上行和工业品下行所需要的线上以及线下设施短缺、系统配套性能极差。

还有，与城镇地区相比，农村面貌还未得到根本改观，乡村公路等级普遍较低，农业生产路、入村入户路质量差，通往市场的道路建设明显不足，农村污水处理率和垃圾转运能力都不高。另外，在基层财政支出压力不断加大的背景下，乡镇教育、医疗、文化和法律等公共服务业存在结构性短缺的矛盾。尤其是在农村社会保障方面，尽管我国农村人口实现了广覆盖，但并没有完全解除农民的后顾之忧，就学难、看病贵、养老难等问题依然存在，城乡间、省际间社会保障差距大问题还相当突出。

第三，城乡居民收入差距依然过大，农民收入偏低，低收入人口过多，农民作为农业强国建设主体自我发展能力严重不足。按照库兹涅茨倒U型曲线变动趋势，在工业化进入后期阶段，农业与非农业收入差距是缩小的。自从我国进入中高等收入国家行列后，城乡居民收入相对差距是不断缩小的，但绝对收入差额却从2010年的8875.9元扩大到2022年的29150元，扩大了2.28倍。

农村内部群体收入差距扩大趋势更应关注（见表3），农村内部群体间收入差距要远高于城镇。2011年占农村内部20%的最高收入户人均收入是20%的最低收入户的8.39倍，而城镇居民内部差距只有5.35倍，到2021年农村内部20%的最高收入户人均收入是最低收入户的9.28倍，城镇是6.13倍。

农村的低收入者群体规模过大是农民收入总体水平偏低的一个重要因素。按照世行标准，每人每天收入低于10美元属于低收入人群。依据购买力测算，2020年人民币与美元之间的比值为4.2：1，即年收入在15330元（月收入1277.5元）以下者为低收入者，以此标准衡量，我国农村有30587万人是低收入人群，占农村人口的60%。其中，月收入低于866元以下者占农村人口的40%，即有2亿人以上。他们的购买力不强，必然影响农业强国建设。作为农业农村现代化主体，这部分人由于入不敷出，因病、因婚丧嫁娶、因学、因灾所欠债务偏高，严重限制了他们的农业投入能力和消费能力。

第四，农业产业延伸能力不足，产业链供应链堵点短板多，韧性不够强。与发达的高收入国家相比，我国农产品加工深度不高，储藏设施落后、冷链短缺，互联网、物联网、数字技术进入农业较慢。市场陈列冷柜、冷藏车、冷库等农产品冷链覆盖率相当低下，数字农业、创意农业、共享农业、体验农业、农商直供、电子商务、农村快递、观光旅游、乡村康养等新业态发展不足。更为重要的是，在农业农村现代化推进过程中，社会资本进入不充分，尽管中央鼓励社会资本进入农业农村的政策不变，但各级地方政府在涉农政策执行方面变动比较大，用地难、融资难、基础设施配套难等等，都使得社会资本进入农业农村产生了多重为难情绪。

第五，农业国际竞争力不强。与世界农业强国相比，我国的国际市场交换能力偏弱。在初级农产品、土地密集型产品方面的竞争力不强，品牌化建设滞后，作为农产品生产和消费大国还缺乏国际性龙头企业。同美国比较，我国小麦、玉米、大豆的总成本上升快，明显高于美国。2011-2020年，我国主产区小麦成本，从400.9元/亩升至651.2元/亩，提高了62.4%。同期，美国小麦总成本从304.12元/亩升至367.11元/亩，提高了20.7%。2011-2020年我国主产区玉米总成本高出美国成本的差距从101.70元/亩升至239.89元/亩；我国主产区大豆总成本也始终高于美国，2020年我国主产区大豆成本为639.2元/亩，而美国大豆总成本568.2元/亩，高出美国12.5%。

四、推进农业农村现代化与加快建设农业强国的思路和路径对策

（一）主要思路与发展目标

基于以上现状分析和问题探讨，本文提出未来我国推进农业农村现代化与加快建设农业强国的思路是：以我国“大国小农”的基本国情为出发点，以科技创新和体制机制创新为驱动，围绕提高农业综合生产能力、政府公共服务供给能力、农民自我发展能力为三大目标，强化外生拉力、激活内生动力，构建一批优先机制，将先进技术、现代装备、现代管理理念等引入农业，将基础设施和基本公共服务向农业农村延伸并实现高标准全覆盖，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，最终实现高层次的农业农村现代化，建成富有中国特色的现代农业强国。

推进农业农村现代化与加快建设农业强国的目标是：一是粮食等主要农产品供给保障能力要强。坚持藏粮于地、藏粮于技、藏粮于市的原则，保持较高的谷物基本自给水平。通过稳定种植面积和科技进步，将我国粮食的潜在综合生产能力保持在6.5亿吨以上，保障口粮安全及有较高的可获得能力。需要强调的是，除了罕见重大事变，在常态情况下，追求粮食自给率的提高，要充分发挥市场在农业资源配置中的决定性作用，既不能阻断农业结构优化升级，也不能给“青山绿水”保护带来干扰。

二是农业发展质量要强。坚持农业供给侧结构性改革为主线，不断提升农业发展质量，加快农业结构调整，优化区域空间布局，推动粮经饲统筹、农牧渔结合、种养加一体化，实施农村一二三产业融合发展。积极发展农村新业态，不断提高农业农村的数字化、智能化、绿色化水平，加快构建现代乡村产业体系。

三是农业农村基础设施和公共服务基础要强。在基础设施建设和公共服务供给方面，要坚持补短板、强弱项、成系统、提标准，不断增强农业强国建设的支撑能力，同时还要使城乡基本公共服务均等化水平稳步提升。

四是生态调节能力要强。坚持绿色发展理念，积极发展多功能农业，进一步改善农村人居环境，有效遏制农业面源污染，集约高效利用农业资源，推动农村生产生活方式绿色低碳转型。

五是农民自我发展能力要强。坚持农民主体地位，把增加农民收入作为建设农业强国的一项重要任务，促进农民投入农业农村发展能力的提升，推进城乡居民收入差距持续缩小。

六是农业对外交换能力要强。坚持扩大制度型对外开放，充分利用我国超大市场规模的有利条件，推进农业领域扩大开放。建立健全农业贸易政策体系；深化与“一带一路”国家和地区农产品贸易的合作关系；创新与发达国家在农业发展方面的合作方式；积极支持农业走出去，培育具有国际竞争力的大粮商和农业企业集团，不断提高我国农业的国际市场竞争优势。

（二）主要路径与对策

根据以上思路和主要目标，今后要以加快城镇化、新型工业化、完善农业科技创新体系和加大财政支持力度为外生拉力，以加强农业生产经营组织化、市场化、优质化、机械化和智能化为内生动力，大力推进农业农村现代化和加快农业强国建设。试提出七方面对策建议：

一是构建农业强国建设投入优先保障机制，支持农业农村优先发展和优先实现现代化。优化农业补贴政策。以农业高质量发展和绿色发展为导向，构建新型农业补贴政策体系。建立“三农”财政投入稳定增长机制，把“三农”作为一般公共预算优先保障领域，加大中央财政转移支付支持力度。制定提高土地出让收入用于“三农”支出比例法规，推进各地完善涉农资金统筹整合长效机制。适当发行农业农村现代化建设债券，用于支持农业农村现代化和农业强国建设。完善金融支农激励机制，扩大农村低息贴息贷款范围和规模，拓展农村资产抵押担保融资范围，提高农业信贷担保规模，引导金融机构将新增可贷资金优先支持县域产业发展。实施优势特色农产品保险奖补政策，鼓励发展优势特色农产品保险。发挥“保险+期货”在服务乡村产业发展中的作用。

二是构建农民收入稳定增长机制，增强农民自我发展能力。实施农民收入十年倍增计划，扩大农村中等收入群体规模。强化农民技能培训，不断拓宽增收渠道，着力支持农村发展富民产业，建议设立农村富民产业发展基金，为农民创业致富提供无息及低息贷款支持。加大财政对农村低收入群体的转移支付力度，积极探索农村财产增值增收的有效改革路径，及时化解农村低收入群体债务风险。

三是建立农业农村基础设施建设优先配置机制，补短板、强弱项、提标准、成体系。优先解决农村（上下行）“最后一公里”问题。再新建一批高水平的高标准农田，并对已经建成的高标准农田实施提档升级行动计划。适时规划向新疆引水工程，改造沙漠变良田，为农业“供给保障强”提供新支撑。推进农村公路建设向进村入户倾斜，实施农村规模化供水工程建设和小型供水工程标准化改造，提高农村安全饮用标准。加快农村人口密集地区地下排污水工程建设，加强乡村清洁能源建设，不断提高电能比重，因地制宜推动农村光伏风电发展，推进农村生物质能源多元化利用。建设农村物流体系，完善县乡村三级物流配送体系，构建农村物流骨干网络，补齐物流基地、分拨中心、配送站点和冷链仓储等基础设施短板，加大对公用型、共配型场站设施建设的政策支持力度。改造提升农村寄递物流基础设施，推进乡镇运输服务站建设，改造提升农贸市场等传统流通网点。

四是建立农村公共服务优先供给机制，支持农村公共服务优先发展。多渠道增加农村普惠性学前教育资源供给，改善乡镇寄宿制学校办学条件，在县镇新改或扩建一批普通高中和中等职业学校。加大涉农高校、涉农职业院校、涉农学科专业的建设力度。推进县域内义务教育学校教师交流轮岗，支持建设城乡学校共同体，加快发展乡村网络教育。加强乡村医疗卫生体系建设，提升村卫生室标准化建设和健康管理水平（中国宏观经济研究院课题组，2022）。加强县级医院和妇幼保健机构建设。强化乡村医疗卫生和疾控人才队伍建设，加大农村基层本地全科人才培养力度，推动乡村医生向执业医师转变，落实乡村医生待遇。强化基本医保、大病保险、医疗救助三重制度保障功能。健全县乡村衔接的三级养老服务网络，推进村级幸福院、日间照料中心等建设，推动乡镇敬老院升级改造。

五是建立社会保障资源城乡均衡配置机制，支持农村社保从有到好转变。主要解决农民仅仅享用极少公共社保资源问题。以农村基本医疗和基本养老保险制度为重点，把不断提高农民社保水平、缩小城乡社保差距、最终实现城乡一体化作为目标。在体制和资金上提高统筹层次，推进一体化管理。在公共社保资源上向农村倾斜，持续增加国家社保对农村的投入。在标准上，要落实城乡居民基本养老保险待遇，确立正常调整机制，较大幅度提高农村基础养老金标准（按2010年扶贫标准提高到每人每月200元），不断提高农村新农合基本医疗保险报销范围、比例和限额上限，同时提高大病保险比例和限额上限，建议对60岁及以上农民增加老农津贴，每人每月发200元，最终实现城乡社会保障均等化。

六是建立健全城乡土地要素平等交换机制，支持农村土地流转。坚持保持农村土地承包关系稳定并长久不变的政策。积极推进农村承包地“三权分置”改革，有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点，丰富集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权。探索建立土地经营权流转合同网签制度，健全土地经营权流转服务体系。推进农村宅基地制度改革。探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。尊重农民意愿，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。规范开展房地一体的宅基地确权登记颁证。探索市民购买农村房产或者与农民合作置产的可能性。有序推进农村集体经营性建设用地入市，建立健全城乡统一的建设用地市场，规范交易规则，完善有偿使用制度，构建统一的自然资源资产交易平台。

七是建立农民市民化公共成本分担机制，支持加快新型城镇化进程。建议再实施一个亿农业转移人口市民化行动计划。为此，应以构建城市群、都市圈推动城镇化。同时，要建立有利于推进农业转移人口市民化的公共成本分担机制，尽量降低农业转移人口市民化落户成本。为了便于实现劳动力跨区自由流动，义务教育、基本医疗保险、基本养老保险等应能在全国范围内跨区异地转移互认接续。比如：中央政府可以承担因农业转移人口市民化发生的义务教育、医疗保险、养老保险等由政府承担的那部分公共支出；地方政府承担住房保障、劳动技能培训、基础设施建设、失业保险、贫困救助等，企业承担农民工进城就业需要企业缴纳的社会保险支出，其他落户成本由进城农民个人负担。另外，还要逐渐放开放宽大城市落户政策，降低社保缴纳年限，取消入城年龄上限和学历歧视等政策安排，放宽城市落户指标规模控制。对于中小城市要全部放开落户条件限制，不许以社保缴纳、购（租）房、学历、投资为门槛阻止农业转移人口市民化。