增发万亿国债，意味着什么

国家统计局最新发布了前三季度国民经济运行情况，5.2%的GDP增速为完成全年5%左右的预期目标打下了一个非常好的基础。在经济持续恢复向好的第四季度，中央财政增发万亿元国债，且纳入财政赤字管理。这一系列不寻常举动背后，透露出积极财政政策的新动向，也隐含央地财政关系调整的新意。

10月24日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，明确中央财政将在今年四季度增发2023年国债1万亿元，且作为特别国债管理。全国财政赤字将由3.88万亿元增加到4.88万亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右。

增发的国债资金初步考虑在2023年安排使用5000亿元，结转2024年使用5000亿元，将全部用于地方防灾减灾救灾和灾后恢复重建。

粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒表示，增发国债用于特定的减灾防灾建设等八大方面，有利于补短板、惠民生，充分体现了财政支出以人民为中心的发展理念。

随着近年来中国基建投资快速发展，一系列大国工程先后发挥重大作用，关于基建投资空间和潜力的讨论较多。

罗志恒说，我国基建投资仍具有较大空间，尤其是在减灾防灾比如城市排水防涝、防洪建设等方面，同时我国基建投资呈现出区域结构不均衡的特点。此次资金用途针对性强，目标明确，选择了补短板、惠民生的领域，这也是财政保障国家重大战略和重点工作的应有之义。

传达出稳增长的强烈信号

此次增发的国债特别之处颇多。改革开放后，我国重启国债发行，大都以弥补财政赤字为目的。区别于一般国债，特别国债是在特定时期发行有着特定目的的债券，一般纳入中央政府性基金预算，不列入财政赤字。

从列入赤字这一特征来看，此次增发的国债不像“特别国债”，更符合“长期建设国债”的特征。

我国曾分别于1998年、1999年和2000年增发10年期国债，也叫长期建设国债，三次均通过调整赤字规模的方式实现增发，三次国债资金主要用于加快基础设施建设、增加建设性支出。

一段时间以来，中国在经济增长遇到阻力时，大都会通过加大基建投资来稳增长，也就是民间常说的投资“铁公基”。但其负面效应渐显，包括通货膨胀、低效投资和产能过剩。

党的十八大以来，我国连续十年实施积极的财政政策, 全力护航“六稳”“六保”工作，政策适时适度预调微调，但大方向始终是侧重减税降费等收入侧政策的调整。截至2021年年底，“十三五”以来的6年间，我国累计新增减税降费超过8.6万亿元，经营主体活力持续激发。

上海交通大学财税法研究中心副主任王桦宇表示，从总体趋势上看，减税降费政策更适宜被理解为一个阶段性的政策，是以科学合理适宜的综合税负率作为终极目标并根据经济发展情况循序推进的一个动态过程。目前，我国的财税体制改革仍在持续推进中，以直接税为主体的税制结构尚未有效形成，总体层面和局部结构的税负率仍需持续优化。

王桦宇说，减税降费政策仍将在一定时间内作为重要政策继续推进。但与此同时，支出侧的积极财政政策也可以根据经济社会发展的具体情况加以适时推进，并结合不同时期的特点而在广度、深度和力度方面有所侧重。

他认为，此次增发万亿国债，是作为一种具有“组合拳”特点的调控工具进行使用，在经济景气预期明朗的情形下结合具体国情适度提高赤字率，能有效拉动投资并实质性化解地方政府基础设施建设压力。

罗志恒认为，经济下行期以及信心恢复期，收入侧政策有可能受制于经营主体行为的收缩，减税降费未必能快速转化为投资和消费；而支出侧政策的调整能产生更加有效的结果。

事实上，此前，市场早有呼吁，希望增发国债用于基建。中国社会科学院学部委员余永定就曾表示，需要提高财政赤字对GDP比。他认为，今天中国仍有优化基建的空间和需求，“中国需要进行的基础设施投资不是太多，而是太少了。”

当前我国宏观经济形势总体持续恢复，但总需求不足、微观主体信心不振的问题依然存在。财政部数据显示，1-9月累计，全国一般公共预算收入166713亿元，同比增长8.9%；全国一般公共预算支出197897亿元，同比增长3.9%。1-9月累计，全国政府性基金预算收入38683亿元，同比下降15.7%；全国政府性基金预算支出66368亿元，同比下降17.3%。

今年以来，受制于房地产市场总体低迷等，土地出让收入继续大幅下行，政府性基金预算收入持续负增长，制约了财政支出的力度。扩大支出实则势在必行。

财政部副部长朱忠明10月25日在国务院政策例行吹风会上表示，国债资金投入使用后，客观上也会有利于带动国内需求，进一步巩固我国经济回升向好态势。

而从1万亿元资金的拆分使用来看，主要也是用于明年的稳增长，传达出强烈的政策信号，为今年四季度和明年的经济运行打下好的基础。

为地方财政减负

赤字率是衡量财政风险的一个重要指标。增发国债后，中国今年的赤字率将提高到3.8%左右，成为1994年分税制改革以来财政赤字率最高的一年。

目前，包括中国在内的世界主要国家都以《欧洲联盟条约》(又称《马斯特里赫特条约》)的赤字标准作为参考：赤字率不超过3%，负债率不超过60%即是所谓的“国际安全线”。

但事实上，马斯特里赫特条约3%的标准是一个经验数据或大致预测值，并无经济学理论作为支持。近年来受世界经济周期性波动、新冠疫情的影响，世界主要国家的赤字率早已突破这一数值。

朱忠明表示，虽然今年赤字率有小幅提高，但我国政府负债率仍处于合理区间，整体风险可控。

相比于赤字率提高至3.8%，更值得关注的是此次加杠杆主体的变化。朱忠明表示，此次增发的1万亿国债全部通过转移支付方式安排给地方使用，全部列为中央财政赤字，还本付息由中央承担，不增加地方偿还负担。

2008年以来，地方政府在积极财政中扮演了重要角色，硬币的另一面是，地方政府债务在中国政府债务中的占比不断提升。2022年我国中央政府杠杆率为21.4%，剩下近80%均为地方政府债务。

近年来，在“土地财政”拖累下，既要保障“三保”支出，又要偿还地方债务，部分地方财政捉襟见肘。

8月28日，国务院在《关于今年以来预算执行情况的报告》中进一步明确，中央财政积极支持地方做好隐性债务风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，妥善化解存量隐性债务，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债务风险。

此后，多地积极筹措资金化债，内蒙古、天津、辽宁、云南、重庆、广西先后宣布特殊再融资债发行计划，合计规模为3196.52亿元，募集用途为偿还存量债务。

王桦宇表示，受到各种主客观因素影响，地方税体系培育进展较慢，而土地财政收入又因新冠疫情及经济放缓等因素影响受到制约，地方债及其化解问题因而成为近年来地方财政工作的重中之重。

近年来，中央一直在持续推动中央更多承担中央事权及支出责任，并同时作为完善政府间财政关系体制机制、化解地方财政压力的手段之一。

此次中央发行特别国债的还本付息均由中央兜底负责，能有效地为地方政府财政减负，缓解地方财政收支平衡压力。

这位财税法专家认为，从短期看，近年来地方政府债务压力加大，需要整体经济景气转好而获得内生性的财政收入进而疏解，而在经济预期向好的当前，中央财政能够提供一定强度的支撑，不仅对化解地方债本身，而且还为地方经济社会发展本身注入了财政活力，使得地方政府在自身有限资金下能承担更多的公共服务。

从中长期看，地方债问题的终极化解，仍在于中央和地方财政关系的有效理顺，中央需要更多地承担全局性、公益性、基础性的公共服务和支出责任，这也有利于推动科学合理的中央和地方财政关系最终形成。

市场的共识是，2024年经济形势总体上仍将延续今年的疫后恢复态势，但提振市场经营主体信心和增加就业刻不容缓。“财政政策要有新的内涵。”罗志恒说。

比如，推动财政政策逐步从重投资转向投资与消费并重，对部分特定群体发放现金补贴推动消费尽快回升，采取中央和地方分地区按比例承担的方式实施；逐步利用个税App等建立起补贴群体的筛选机制和基础设施。尽快稳定宏观税负，缓解财政收支矛盾等。

他还说，统筹推进财政政策实施，关键是走在市场预期前面引导预期，加强与市场的沟通。（来源：中国青年报）