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本帖最后由 gecccn 于 2023-11-2 10:21 编辑
付宇（南开大学周恩来政府管理学院教授、中国式现代化发展研究院高级研究员、国家安全研究院研究员）
国际秩序与格局正经历变革动荡
新时代十年，中国特色大国外交不断开创新局面，从倡导构建“不冲突、不对抗、相互尊重、合作共赢”的新型大国关系，到将人类命运共同体理念写入宪法，再到接续提出全球发展、全球安全、全球文明三大倡议，推动国际关系民主化、坚持真正的多边主义、建立更加公正合理的国际新秩序，始终是中国特色大国外交的重要价值取向与实践指向。
当前，乌克兰危机的骤然爆发和持续延宕、中东变局的不断发酵，叠加全球世纪疫情，正使冷战结束后30余年的国际秩序经历着历史性的调整转型与变革动荡，中国外交所面临的各种不确定性、突发性甚至颠覆性因素也明显增多。有学者指出，当今世界已处在国际秩序调整的“黎明破晓前时分”，美西方国家对其曾在冷战后前20年所宣扬的“开放、自由、市场导向与大国合作”的共识已经动摇，从而使既有国际秩序的前景面临前所未有的不确定性和风险。
全球化裂变，以及由此所固化、加剧和不断凸显的大国集团竞争、对立甚至对抗风险可能在各种结构性与偶发性因素的共同作用下重回世界舞台的中央。如果从历史总是螺旋式上升的视角出发，冷战后新自由主义模式下的全球化发展持续了20年左右，但随着近10年来大国竞争与逆全球化趋势加剧，世界发展可能再次“掉头”进入“盘整期”甚至阶段性的“倒退期”。
可以看到，随着世界百年未有之大变局的加速演进，特别是在乌克兰危机的巨大冲击下，冷战后曾长期存在的主要大国间“斗而不破”的共识和基础正在被逐步打破，大国关系与国际战略格局调整至少在中短期内会呈现出以下两个日益明显的特点。一方面，以美国为核心的西方盟伴体系再度趋于强化，曾经被法国总统马克龙称为面临“脑死亡”的北约得以重振，美欧、美英、美日韩等双多边安全同盟大大增强。欧洲、日本等传统盟友对美国的战略依赖不仅没有下降，反而有所强化。另一方面，尽管发展中国家与新兴国家普遍反对大国关系重回集团政治与集团对抗的老路，并在乌克兰危机中大都持劝和促谈的立场，但短期内尚难充分发挥“第三种力量”的制衡与“桥梁”作用。这既源于广大发展中国家与新兴国家的国际影响力和话语权普遍有限，也与发展中国家与新兴国家内部复杂多元的文化民族背景、参差不齐的经济发展水平，以及差异明显的政治制度息息相关。一些发展中国家与新兴大国出于自身的利益诉求，也有意加入美西方主导下的各种机制，例如长期以“南方大国”自居的印度近年来试图更加主动地融入美西方倡导的“民主伙伴关系网”，除积极参加G7对话机制、美日印澳“四方安全对话机制”外，还组建了印日澳、印法澳等小多边机制。正如一些学者所指出的，当今世界发展已进入深度盘整阶段，国际秩序将在动荡与稳定间寻求新的平衡，国际政治未来可能以“进两步后退一步”的方式向前演进，而如何尽可能减少各种不确定性与曲折反复，推动世界早一些重回历史进步的方向，将是国内外战略界面临的重要课题。
联合国等既有国际多边组织在应对各类全球性和地区性挑战中显得捉襟见肘、难以为继，甚至面临被边缘化的风险和压力，主要国际组织机制的调整改革已经摆上历史议程。乌克兰危机与世纪疫情再次凸显了全球治理困境。2019年，习近平主席在中法全球治理论坛闭幕式上，鲜明指出国际社会正面临治理赤字、信任赤字、和平赤字、发展赤字四大挑战。一是治理赤字。世界百年未有之大变局下，各种新型全球性挑战层出不穷，既有治理机制虽然已覆盖了不少新出现的国际问题与全球问题，但更多的是危机压力下的被动和滞后应对，许多全球性问题难以得到及时解决。如在网络与数据安全问题上，迄今联合国架构下仍未能建立起正式的全球性多边治理机制，导致一些西方国家以意识形态为由，趁机加紧构建其主导下的联合国体系外的治理机制，在一定程度上加剧了数字空间对抗和分裂的风险。二是信任赤字。信任是国与国之间开展合作的前提和基础，但随着保护主义、单边主义、民粹主义和逆全球化思潮的泛起，国际竞争摩擦呈现上升之势，地缘博弈色彩明显加重，全球信任赤字日益凸显，严重制约着国际社会合作和全球有效治理。特别地，出于贸易便利与经济发展的需要，近年来世界各区域内部的自由贸易发展步伐加快，一些新的区域合作机制也在不断涌现。但这些区域合作机制都存在一定程度的排他性，相对于区域内信任，外部行为体难以分享这种区域合作带来的信任利益。
三是和平赤字。当前全球和平赤字主要表现为：集团政治、冷战思维加剧地缘政治博弈，地区冲突和局部战争多点频发，极端组织和恐怖主义仍然猖獗，局部国家和地区的人民仍深陷战争阴霾之中。乌克兰危机打破了欧洲的和平梦想和相对安全的局面，暴露和凸显了当前世界特别是亚欧大陆的安全脆弱性。以色列与哈马斯再度爆发大规模军事冲突，中东地缘安全格局正面临新一轮复杂重组与激烈震荡，深刻揭示出当前地区与全球安全治理面临的困境。四是发展赤字。世界发展面临的难题，没有哪一个国家能独自解决。既有全球治理机制主要由美欧国家主导，广大发展中国家话语权有限，存在代表性不足问题。如国际货币基金组织中的大部分高级职员都来自发达国家，远远超过占世界人口绝大多数的发展中国家所占的比例。而面对全球治理难题，主要国家与国际组织也没有担负起应有的责任和义务，反而采取拖延、回避甚至“搭便车”的策略，不愿或难以承担其应负有的职责。例如，在全球气候治理中，围绕巴黎协定所设定的对发展中国家的气候援助目标，美国等一些发达国家迄今不愿全面履行，客观上阻碍了全球气候治理议程的推进。
全球产业链、供应链、技术链加速巨变，世界发展模式和格局或面临历史性重塑。一方面，经济逻辑与市场逻辑可能进一步让位于安全逻辑。随着大国竞争的日趋加剧，经济要素安全化、政治化可能日益凸显。美欧日大国纷纷出台确保供应链安全与推动再工业化战略，强调以所谓的“小院高墙”“去风险化”强化对新兴大国的技术封锁，试图维护其在全球产业链、供应链和技术链上的主导地位。同时，加紧推动构建美欧“贸易与技术委员会”“印太经济框架”“芯片四方联盟”等双多边机制管控高新技术扩散。乌克兰危机爆发后，美西方更是抛出将俄罗斯逐出SWIFT的“金融核武器”，以供应链安全为由全面削减乃至取消与俄罗斯能源联系，微软、苹果等跨国公司也大规模撤离俄罗斯，以市场逻辑为圭臬的新自由主义式全球化遭遇重创。
世界经济中的各种不确定性因素与风险或持续上升，曾被视为全球增长重要拉动力量的发展中国家与新兴国家可能面临更大困难。国际货币基金组织预计，世界经济可能长期处于中低速增长轨道，2023年、2024年增速或仅为2.8%、3%。同时，由全球供应链全面重组导致的主要经济体发展走势大分化，美西方发达国家调整货币政策所引发的国际金融动荡，以及发展中国家与新兴国家所面临的债务危机等风险可能持续延宕和发酵。
02 新时代中国外交面临哪些考验？
世界的变化必然对中国的内外处境产生深刻影响。党的二十大报告指出：“当前，世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。一方面，和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡，人心所向、大势所趋决定了人类前途终归光明。另一方面，恃强凌弱、巧取豪夺、零和博弈等霸权霸道霸凌行径危害深重，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人类社会面临前所未有的挑战”；“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种‘黑天鹅’、‘灰犀牛’事件随时可能发生”。尽管和平、发展、合作、共赢的历史潮流并未改变，中华民族伟大复兴的历史伟业不可逆转，但新时代、新征程、新时期中国的历史方位和阶段性任务正不可避免地发生着变化。
中国已经从大国关系与国际格局中相对被动弱势的一方转变为深受瞩目、充分具备能动性与活力、引导世界未来走向的关键力量之一。中国作为兼具全球最大社会主义国家、最大发展中国家、最大亚洲国家，以及安理会常任理事国等多重身份的大国，始终在国际舞台上扮演着重要角色，并一直将推动多极化与国际关系民主化作为对外工作的重要目标。新时代十年以来，伴随中国自身综合国力不断提升，中国特色大国外交不断开创新局面，走过了波澜壮阔的历史征程。元首外交、周边外交、多边外交、公共外交、“一带一路”外交、“绿色外交”“蓝色外交”、高铁外交、网络外交层出不穷、推陈出新，各主要大国元首与国际组织领导人纷纷访华，北京频频成为令人瞩目的世界“会客厅”。2018年联合国秘书长古特雷斯访华时指出：“中国已成为多边主义的最重要支柱和促进世界和平与发展不可或缺、值得信赖的重要力量。”
但随着我们国际影响力的不断增强，中国也不可避免地成为美西方与一些新兴大国关注、疑虑、防范甚至围堵打压的首要对象。乌克兰危机则进一步恶化了大国关系氛围，加大了美西方对华的战略打压。2022年美国拜登政府接连出台新版《国家安全战略》《国防战略》，首次公开将中国称为超过俄罗斯的“压倒性挑战”，并将未来十年视为“竞赢”中国的关键“窗口期”。宣称美国将集全政府、全社会，以及全球盟友体系的力量赢得与中国的战略竞争和“巅峰对决”。在高科技领域，美国全面修改出口管制条例，出台芯片法案、通膨削减法案等文件，以所谓“去风险化”的名义，持续扩大针对中国高科技企业的“实体清单”，将建立所谓“安全、透明、多样和可持续”的产业链供应链作为“印太经济框架”的核心目标，加紧构建遏制乃至彻底削弱中国高科技发展的国际盟伴体系。在安全上，有意将乌克兰危机与印太安全挂钩，积极推动北约“向东看”，美日澳印、美日韩、美英澳，以及七国集团、北约、美国与欧盟围绕中国的战略磋商与政策协调不断走深走实；同时，利用台湾和南海问题加大施压，不断强化针对中国的战略部署与军事冲突准备。整体上看，未来5至10年将是决定中国发展和中美关系走向的关键阶段，美国势必利用中国仍处于发展改革的“爬坡期”与内外矛盾多发期，升级对华打压以迟滞甚至图谋中断中国发展进程。
新一轮以联合国为核心的全球多边治理机制改革调整可能加速到来，中国多边外交可能面临新的考验。乌克兰危机、新冠疫情再次凸显以联合国为核心的多边治理机制失能、失职、失效。一方面，大危机大动荡大变革下，既有全球多边治理机制的短板暴露无遗。在传统以主权国家为基础的国际体系与全球治理架构下，联合国等多边机制对主权国家往往仅有建议权、不具强制力，存在明显的“先天不足”。以应对新冠疫情为例，尽管疫情暴发之初，联合国与世卫组织就发布全球倡议，呼吁展开全面国际合作，但效果甚微，甚至一度出现美欧各国争抢抗疫物资的闹剧，美国特朗普政府还公然以“抗疫不力”为由宣布退出世卫组织。同时，世卫组织每年预算仅有数十亿美元，只相当于美国一家中小型私立医院的经费，长期处于资金短缺、议程超载的窘境。而乌克兰危机爆发后，联合国与安理会更是成为大国博弈的“角斗场”，以安理会为核心的集体安全体制遭到严重侵蚀。
另一方面，围绕未来联合国等全球多边治理机制改革的争论正日渐升温，中国立场可能成为各方关注的矛盾焦点之一。面对既有全球治理机制暴露出的种种问题，联合国等主要国际机制的改革正在提速。根据联合国秘书长古特雷斯向第76届联合国大会提交的报告，未来联合国改革或包括以下内容：由高级别咨询委员会确定最需要改善治理的全球公益物和其他有共同利益的领域；加强安理会的包容性与代表性，限制否决权的使用；推动联合国与G20等新型治理机制的共建合作，包括定期举办经社理事会与G20磋商等。乌克兰危机爆发后，美英等83个提案国推动联大通过决议限制否决权的使用，要求联大在相关安理会常任理事国投下否决票后的10个工作日内举行会议，公开说明投否决票的理由，并需就此举行辩论。而值得注意的是，一些西方国家和新兴大国近期频频炒作中国在联合国等多边治理机制上的立场。
中国正从世界经济发展的被动依存者转变为关键塑造者，但也成为美西方各种单边主义、保护主义与技术封锁的首要对象。一方面，随着中国自身产业结构升级与增长方式转型，中国经济从出口导向型、出口依赖型转变为以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的共同驱动型。中国不仅是世界头号外贸大国与上百个国家的最大贸易伙伴，且连续10多年都是对世界经济增长贡献率最高的国家。进入新时代以来，中国创造性地提出人类命运共同体理念、“一带一路”倡议和全球发展倡议，以落实联合国2030可持续发展议程为目标，举办全球发展高层对话会，创设全球发展和南南合作基金，与联合国等国际组织共同建设全球发展促进中心，充分彰显中国作为世界和平建设者、全球发展贡献者、国际秩序维护者的正面形象。
但另一方面，美西方并不愿分享国际经济秩序的主导权与规则制定权，以“去风险”为由在高科技领域全方位加大对中国的技术与贸易禁运，不断泛化国家安全范畴，利用单边制裁、出口管制、构建科技排华小圈子等方式，有选择地在半导体、人工智能、大数据、量子计算等高科技领域对中国实施“脱钩断链”，力图独占未来发展制高点和先机。与此同时，随着全球化与世界经济发展加速变轨转型，主要经济体均将对外经济合作重点转向深度区域化经营，未来5—10年，跨大西洋、北美、欧洲、印太、非洲等地区的区域一体化或迎来新一轮高速发展期与深度调整期。而在全球多边层面，基于具体议题的“菜单式合作”仍将继续，美西方为掌控世界经济未来发展主导权仍可能在世贸组织、国际货币基金组织、联合国等传统多边经济治理架构外搭建各种排他性小型双多边机制，客观上削弱传统全球经济治理多边机制的权威和效能，这在一定程度上会对中国新一轮对外经济合作与改革开放产生不利影响。
03 如何应对？
伴随世界百年未有之大变局与中华民族伟大复兴战略全局深刻交织、叠加共振，中国发展所面临的各种不确定、难预料因素不断增多。正因如此，对外工作，既要有足够的战略自信和时代担当，也需时刻保持清醒头脑，坚持发扬斗争精神，准确识变、科学应变、主动求变，为世界发展和人类进步贡献更多中国智慧。
从服务中华民族伟大复兴战略全局的高度看待新时代中国特色大国外交，始终将推动实现中国式现代化作为大国外交的出发点。内因是变化的依据，外因是变化的条件，对外工作必须服从服务于新时代中国自身发展的需要。党的二十大报告明确提出，“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”是当前及未来一段时期中国共产党的中心任务。一要保持战略定力和信心，始终把做好自己的事摆在首要位置。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上指出：“走自己的路，是党的全部理论和实践立足点，更是党百年奋斗得出的历史结论。”面对外部环境的风云变幻甚至惊涛骇浪，只有立足自身发展、专心做好自己的事，才能为中国崛起与新时代大国外交提供足够的内生动力和支撑。二要守正创新，更加自觉地坚持和平发展道路，始终站在历史正确的一边，在维护世界和平发展中谋求自身发展，同时以自身发展促进世界和平发展。在新时代新征程上推动构建中国与世界的新型互动关系，以中国式现代化引领国际社会对未来世界发展方向与治理形态的探索，不断展现中国式现代化的包容性而非排他性、进步性而非对抗性，积极探索超越传统大国关系中“国强必霸”与“修昔底德陷阱”等窠臼的路径。三要处理好长远目标与短期阶段性目标的关系，在坚持发扬斗争精神、准备迎接惊涛骇浪的同时，也要把握好节奏和方式方法，积极为自身发展谋求更多回旋空间和时间。
妥善经营好新时期大国关系，维护战略稳定。一要处理好新阶段的中美关系。应该看到，虽然美国已明确将中国视为最重要的竞争对手，但当前的中美关系并不等同于冷战时期的美苏关系，美国也很难像冷战时期遏制苏联那样遏制中国。一方面，管控竞争、防止双方竞争演化成冲突甚至战略摊牌，始终是美国对华战略基点之一。另一方面，中美在应对气候变化、防止核扩散等国际和地区热点问题上仍存在共同利益，而中国新一轮改革开放也为包括美国在内的世界各国提供了新的合作机遇。基于此，未来两国有必要深入探讨新的相处之道、找准中美关系的“最大公约数”。
二要坚持中俄“不结盟、不对抗、不针对第三方”的基础和原则。作为安理会五常中唯一宣布对乌克兰危机“不选边站队”的国家，中国可积极发挥劝和促谈的作用，既宣示维护现行国际秩序的基本稳定及权威，尊重包括乌克兰在内的各国领土主权，同时也要反对美西方不顾俄罗斯合理安全关切，奉行排他性、零和安全观，甚至“甩锅推责”“祸水东引”，试图使乌克兰危机悲剧在亚太重演。另外，在巴以问题上，中国也要坚持从事情本身的是非曲直出发，劝和促谈。
三要运筹好同欧洲的关系。支持欧洲加强战略自主，重点推进同法德意等主要欧盟大国的战略磋商和沟通，增信释疑，增强欧洲国家对中国坚持和平发展道路的信心。四要维护好周边稳定。汲取乌克兰危机的历史教训，妥善管控同一些周边国家在领土领海问题上的争端，继续支持东盟在地区合作中发挥主导作用，同时积极为地区的发展与安全提供更多公共产品。
坚定维护以联合国为核心的国际秩序和全球多边治理机制，推动开放、合作与包容的双边和多边合作进程。反对单边主义和集团政治，反对搞针对特定国家的阵营化和排他性小圈子。积极引导和推动联合国、世贸组织、国际货币基金组织等多边机制改革，深入践行共商共建共享的全球治理观，深度参与和推动全球治理体系变革。高度重视软实力建设，加快新时代新阶段的理论创新，就世界未来发展方向、构建人类命运共同体与新型国际关系等重大问题进行理论论证、话语体系构建，并制定详尽的国际传播方案，努力讲好中国故事和中国主张。
上文略有删减
选自 | 《国家治理》周刊10月（下） | 
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发表于 2023-11-2 10:19:48
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