韩长赋:关于中国特色农民工制度安排

韩长赋（原农业农村部部长，现任中国乡村发展协会会长）

农民工是伴随着中国工业化、城镇化和改革开放进程而产生和不断发展的一个特殊社会群体，2023年全国农民工总量达到29753万人。农民工为中国工业发展和城市建设贡献了劳动和智慧，是城市繁荣、乡村发展和国家现代化建设的重要贡献者。农民或曰多数农民进入非农产业、进而城市化是一个大趋势。同时，在城乡二元体制的历史影响下，农民工外出进城务工，在就业、培训、子女上学、住房、社会保障等诸多方面还面临一些实际问题。为了更好地发挥农民工在国家现代化建设中的作用，进一步保障好农民工的合法权益，党和政府及社会有关方面经过数十年的不断探索和实践，逐步形成了具有中国特色的农民工制度。中国农民工的产生、发展以及其身份的最后终结无疑具有典型的中国特色，其相关制度安排及完善也必然会体现出中国国情特点和国家未来的发展方向。这是中国式现代化进程中的一个显著特点，也是一个客观历史过程。

                               
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中国特色农民工制度形成的过程是中国工业化、城镇化的过程，也是在适应国家发展战略、顺应改革开放潮流、调适农民工政策、推动对农民工管理服务中形成的。在主动与被动探索中逐渐形成的中国特色农民工制度，是中国式现代化的特色与经验，本质上是我们党和国家解决“三农”问题的一种实践探索和制度性安排。这种制度性安排从中国独特国情和所处发展阶段出发，带有明显的过渡性、渐进性，具有明确的方向性。

（一）改革开放后，允许农民从事非农产业外出就业的制度初步形成（1978—1992年）

新中国建立后，很快实行了计划经济体制。计划经济要求农民按计划“车马归队，劳力归田”，农业发展的重要目标是为工业建设提供粮食和原料。为了缓解城市在就业、食品供应、住房、交通、公共服务、社会治安等方面面临的压力，国家开始出台控制农村人口流动的政策，限制农民流入城市劳动就业，直至形成了城乡隔离的户籍制度、就业制度以及与之配套的粮食等重点农产品统购统销政策。1958年1月颁行的《中华人民共和国户口登记条例》将全国居民分为“农业户籍”和“非农业户籍”。该条例的实行标志着城乡分治的二元经济社会结构开始形成。农村人口向城市自由流动的大门关闭，大多数农民从此被束缚在了土地上。及至人民公社时期，农民外出打工、农村“五匠”外出揽活，被当作资本主义尾巴割掉。而人民公社内部，则由于“大锅饭”“大帮轰”，出工不出力，大量农业富余劳动力被浪费掉了。中国的农民工现象以及由此引起的相关制度安排就是在这样的历史背景下发生和发展的。

1978年中国共产党的十一届三中全会拉开了中国改革开放的序幕。实行家庭联产承包责任制形成“两个剩余”为农民从事非农产业、发展乡镇企业创造了制度上和产品生产上的条件。家庭承包经营极大地解放了农村生产力，农业生产迅速得到恢复，农民在获得生产经营自主权同时也拥有了劳动力自由支配权。特别是随着农业经营状况改善，农民在吃饱肚子的同时，有了剩余产品，继而有了剩余劳动力，为农民工制度的产生奠定了重要的经济基础。

长期计划经济造成的短缺经济为乡镇企业异军突起创造了市场条件。轻工业品特别是日用品短缺为乡镇企业的创立发展、农民“洗脚上田”进入乡镇企业创造了市场空间。乡镇企业在缺少技术的条件下即使生产的产品不是优质产品也有市场需要。缺少技术可以借用当时流行的“星期日工程师”，缺少资金和设备可以把停产关闭的国有企业废旧的设备例如车床搬到农村，厂房用地不用批准，废水排放不用交费。而且乡镇企业劳动力成本也非常低。毫无疑问，政府的改革和市场的需求促使乡镇企业异军突起，而农民工进入乡镇企业也就顺理成章了。

在国内资金技术短缺、国际上第三次产业转移的大背景下，中国选择了外向型经济发展战略。农民工的出现可以有效地降低劳动力成本，从而提升出口部门的竞争力。当时，企业对农民工只需要支付相对低廉的工资，例如当时广东的“三来一补”企业，农民工一个月20美元（给付外汇券）就是高工资。而且，企业无需支付与市民待遇相关的社会福利成本(例如住房、教育、医疗、失业、养老等)，这使得出口部门能够拥有低成本的竞争优势，从而在国际贸易中获得高市场占有率。农民工省吃俭用，把收入的绝大部分节余下来返回到乡村，用于养家糊口、教育子女、建设房屋等，乡村的生活因为有了外部收入来源而有了相当的改善。国家经济发展战略产生对农民工的需要，也与农民希望靠增加非农就业而增加收入的愿望同步吻合。家庭联产承包责任制使农村形成大量剩余劳动力，而工业化和城镇化发展使城镇需要大量的劳动者，这使得农民进城打工成为必然。

在这一时期，代表性的政策有以下几个。为适应乡镇企业的发展，对农民工的限制政策有所松动。1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》，即当年的“一号文件”指出：“改革农业经济结构，利用有限的耕地，实行集约经营，并把大量的剩余劳动力，转到多种经营的广阔天地中去。”1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》（简称《通知》），这成为农村人口流动政策的转折点。《通知》指出，应允许并鼓励“农民自理口粮进城务工经商”，标志着农民向城市迁徙的严格限制政策开始松动。1984年10月13日，国务院颁发《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许进入集镇务工、经商、办服务业的农民落户；1985年7月13日，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款作了实质性的变动。这些政策的出台，体现了国家顺应社会发展变化的决心和导向，为农民工制度的形成和完善提供了有利的政策环境和法制保障。可以说,这些政策为后来农民工制度的全面确立和发展奠定了重要基础。

（二）市场经济体制下以劳动就业制度为重点的制度形成（1993—2005年）

1992年春，邓小平同志赴武昌、深圳、珠海和上海视察，发表“南巡讲话”，重申了深化改革、加快发展的必要性和重要性；同时提出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”，即社会主义也可以搞市场经济的观点。1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。文件指出，改革劳动制度，逐步形成劳动力市场、鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间有序流动、发展多种就业形式，运用经济手段调节就业结构，形成用人单位和劳动者双向选择、合理流动的就业机制。这是我们国家实行改革开放后制定的第一个社会主义市场经济体制的文件，形成了社会主义市场经济框架。随之，关于劳动力、劳动力市场的理论突破和政策创设就自然涌现出来了。市场经济为农民工的存在和发展，特别是制度方面的构建奠定了体制基础。随着社会主义市场经济的建立，劳动力成为生产要素，作为要素就自然有价格，可以流动、交易，具有了商品属性。劳动力作为商品可以自由流动，这在当时是理论上的一大突破。劳动力是商品，有价格、可自由流动，可由此形成劳动力市场。这为农民工进城就业，并逐步纳入城乡统一劳动力市场奠定了理论依据和政策基础。

建立社会主义市场经济体制后，农民工进城就业问题进入一个全新的阶段，即市场在调节劳动力资源过程中发挥决定性作用，劳动力按照市场需求自由流动。相应地，国家对农民工的政策也逐渐发生变化，即由控制农民工的盲目流动到鼓励、引导和宏观调控下的有序流动，并开始实施以就业证卡管理为主的农民工跨地区就业制度。与此同时，公安、劳动部门放宽了户籍管理、流动人口管理和劳动就业的一些规定，使农民工进城务工的人数逐渐增加。到1998年，进城农民工总数已达到1亿人左右。这一时期，从中央到地方连续出台了许多政策,逐步改革、取消农民工进城的制度和政策性障碍。农民工由自发、无序转移变为在政府的组织、支持、指导下积极有序地转移。当时，政府组织管理农民工持“三证”上岗——即身份证、暂住证、流动就业证，18岁到49岁的女性还须提供计划生育证明（为了防止“超生游击队”）。2003年1月，国务院发出了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出对农民工要“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”。当年10月，原农业部、劳动和社会保障部等六部委还制定了《2003—2010年全国农民工培训规划》，着眼提高农民工的文化素质和就业技能，提高农村劳动力向非农产业和城镇转移就业的能力。2003年10月，中国共产党十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出劳动力成为商品，农民工充分进入市场，进一步推动了农民工劳动就业制度的发展。

（三）2006年后以解决农民工权益保障为重点的制度形成阶段（2006—2012年）

随着中国社会主义市场经济的不断发展，庞大的农民工市场逐渐形成，大量农民工进城，城市农民工已经形成了一定规模。据国家统计局统计，自1978年改革开放至2000年，中国农村累计向非农产业转移劳动力1.3亿人，平均每年增加591万人。2003年中国农村已有1.7亿人转移出农业领域，其中外出务工的劳动力有1.1亿人，2004年外出务工的劳动力则增长为1.2亿人。农民工已经脱离开农业，进入城里以二、三产业为基本职业。农民工已经蜕变为产业工人，成为工人阶级一部分。在这个阶段，尽管农民工也会回家过年，也会回家收麦子，但是留在农村的时间很短。农民工非农产业就业比重不断扩大的趋势日益增强。

农民工进城就业以及连带的生活保障等问题日益突出，其经济、政治、文化权益得不到有效保障，引发了不少社会矛盾和纠纷。进一步做好农民工工作对于稳定改革发展的全局和顺利推进工业化、城镇化、现代化都具有重大意义。如何确立农民工的政治、社会的定位，如何保障农民工的权益问题，需要党和政府健全相关政策框架体系。2006年1月31日，国务院制定下发了《关于解决农民工问题的若干意见》（即“农民工40条”），第一次从国家层面全面系统地研究回答了农民工问题，提出了农民工的概念，明确了该群体的社会地位，就切实解决农民工工资偏低，特别是拖欠问题、保护农民工劳动权益、搞好农民工就业服务和培训、解决农民工社会保障、为农民工提供相关公共服务等问题提出了具体的要求和政策措施。该文件是在国家层面出台的第一个全面系统的农民工文件。该文件的出台为之后国家部委及地方政府一系列农民工相关文件确立了政策框架和依据。2008年，受国际金融危机影响，很多企业生产经营困难，很多农民工返乡，给经济社会发展带来不小的压力。为此，2008年12月22日，国务院颁发《关于切实做好当前农民工工作的通知》，要求确保农民工工资按时足额发放，提出完善工资保证金制度，建立劳动保障、建设、公安、工商、金融、工会等有关部门对企业拖欠农民工工资行为的联动防控机制，及时掌握企业拖欠工资的情况。此后一段时期，为农民工“讨工资”成为政府保障农民工权益的一项重点工作，国务院每年出台文件、下发通知，严禁拖欠农民工的“血汗钱”，各级政府加大监督力度，集中清欠，打击克扣、拖延欠发行为。

（四）党的十八大以来以推进市民化为重点的制度形成阶段（2013年至今）

改革开放以来，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。在此过程中，国家出台了一系列户籍制度改革的政策措施，在解决农业转移人口及其他常住人口城镇落户方面取得了明显成效。但是，许多长期在城镇稳定就业的农业转移人口及其他常住人口还没有落户，许多农业转移人口还未能在教育、就业、医疗、养老、住房保障等方面享受城镇基本公共服务，平等融入城市成为农民工的主要诉求，这些都对户籍制度及城乡二元制度提出了改革要求。为此，需要围绕农民工市民化这一核心问题加快建立完善各种制度，包括就业、社保、户籍、基本公共服务、社会融合等，进一步完善政府与社会共同推动解决问题的管理服务制度，并切实推动转移人口城镇化、市民化。这是发展中提出的问题，也是一种逻辑必然。

2012年11月，党的十八大召开，标志着中国特色社会主义进入了新时代。中国农民工制度发展进入了一个新的阶段，即由解决农民工劳动就业等权益保障问题拓展到农民工市民化新阶段。习近平总书记强调指出，中国城镇化正在推进，农民进城还是大趋势。要大力推进农民工市民化，这方面有很多事情要做，当务之急是让符合条件的农业转移人口在城市落户安居，加快实现基本公共服务常住人口全覆盖。通过制度保障，让进城的进得放心，让留在农村的留得安心，实现城镇与乡村相得益彰。

2014年3月5日，第十二届全国人民代表大会第二次会议《政府工作报告》提出，要推进以人为核心的新型城镇化，着重解决好现有“三个1亿人”问题，促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。围绕解决“三个1亿人”，国家出台了许多配套的政策措施和制度规定。中共中央、国务院印发了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》，提出要以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化。当年7月30日，国务院颁布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，确定到2020年基本建立与全面建成小康社会相适应的、规范有序的新型户籍制度，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标。主要政策包括：全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件；建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度；以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制等；结合随迁子女在当地连续就学年限等情况，随迁子女逐步享有在当地参加中考和高考的资格。2014年9月，国务院颁发了《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，进一步提出要着力维护农民工的劳动保障权益、着力推动农民工逐步实现平等享受城镇基本公共服务和在城镇落户、着力促进农民工社会融合等，可以说是对当年“农民工40条”的补充和发展。

2015年12月，中央城市工作会议召开，这是时隔37年后中央再次召开的专门针对城市发展问题的会议。在此次会议讲话中，习近平总书记把农村和农民工问题作为一个重点，提出一些重要的思想和意见。为贯彻落实此次会议精神，2016年2月6日，国务院发布了《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，就解决好“三个1亿人”城镇化问题作出具体部署。其主要内容有：促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。推进居住证制度覆盖全部未落户城镇常住人口，保障居住证持有人在居住地享有国家规定的基本公共服务。实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策，实施城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策，中央在预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜等。作为配套政策，2016年9月30日，国务院印发了《推动1亿非户籍人口在城市落户方案》（简称《方案》）。《方案》提出了进一步拓宽落户通道、制定实施配套政策。《方案》提出全面放开放宽重点群体落户限制，建立财政性建设资金对吸纳农业转移人口较多城市基础设施投资的补助机制，建立进城落户农民“三权”维护和自愿有偿退出机制。《方案》的亮点之一是将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系，落实进城落户农民参加城镇基本医疗保险政策、城镇养老保险政策等。

                               
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中国农民工制度的构建旨在保障农民工的权益，改善他们的工作和生活条件，促进城乡劳动力市场的稳定和社会的可持续发展。这一制度包含了一系列的政策、法规和管理制度，并形成了自身的特点。

（一）中国特色农民工制度的内涵及体系

中国特色农民工制度是在中国特有的政治、经济、社会背景下形成的。以工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家制度为中国农民工的身份奠定了政治基础；以公有制为基础的、多种所有制并存的经济制度为中国农民工制度奠定了经济基础；以工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”同步和城乡融合协调发展的方向目标为中国农民工制度的发展奠定了战略基础；以政府为主导、多方联合共举的管理体制为中国农民工制度的形成和完善奠定了管理基础。

目前，中国农民工制度已初步形成了较为完整的制度体系，该体系既包括政策体系、管理体系、法律体系等宏观制度体系，也包括有关农民工的具体制度，例如劳动就业制度、土地制度、户籍制度、社会保障制度、公共服务制度、医疗、教育、住房制度等。其具体包括：（1）就业制度。中国农民工劳动就业制度主要涉及农民工的就业机会、劳动条件、就业培训、劳动合同、工资支付、劳动保护以及诉讼维权等方面的政策和规定。（2）土地制度。农村的土地制度涉及土地承包、土地托管、土地流转、农民土地权益保护等方面。土地流转政策可以影响农民工的就业选择和返乡创业。（3）户籍制度。中国的户籍制度分为城市户籍和农村户籍。户籍制度对农民工在城市就业、社会保障等方面产生影响，也影响他们在城市定居和享受公共服务的权利。（4）社会保障制度。社会保障制度包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险以及残疾农民工保障制度等。这些保险制度对农民工提供了一定的社会保障，保护他们的基本权益。（5）公共服务制度。公共服务制度包括农民工子女的义务教育、基本医疗保障以及住房等公共服务制度。这些制度旨在提供基本的教育、医疗和住房保障，改善农民工及其家庭的生活条件。（6）农民工返乡创业支持制度。该制度为有意愿返乡创业的农民工提供财政支持、创业培训、适度规模经营等政策，促进他们在家乡发展经济。（7）农民工权益监督制度。以监督机制和举报渠道的建立和实施加强对农民工权益的监督和保护，打击侵害农民工权益的违法行为。需要注意的是，这些制度和政策的实施和具体内容可能因时间、地区和政策变化而有所不同。较为完整的农民工制度体系，为中国农民工权益提供了全方位的保障，也为未来中国农民工事业不断发展，最终实现农民工市民化战略目标创造了条件。

（二）中国特色农民工制度的特点

通过系统梳理中国农民工发展的时代背景和政策举措可知，中国把解决农民工问题作为建设中国特色社会主义的重大任务，作为实现国家工业化、城镇化发展目标的重要一环，具有鲜明的特点。

1.以人为本的制度安排。以人为本是中国共产党治国理政、践行为人民服务宗旨的集中体现，一切为了人民是中国国家各项制度设定的出发点和落脚点。中国农民工制度安排核心是以人为本，这也是中国农民工制度的特色基因和底色。这具体体现在：（1）对农民工“不拔根”。保留农民工在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，有“根”有“本”，立足根本，保障生活。农民工既可以在城市长期就业生活，也不丧失其在农村的各种权利；既从城市获得收入，也能从农村获得收入，双份保障，可进可退。这种制度安排为他们提供了较为充足的安全感。（2）身份自由，相对独立。农民工可进城、可回乡，“有进有退，自愿选择”；农民既进得了城又回得了乡，能够在城乡间“实现双向流动、吃到两头红利”；既可以在城市化过程中成为城里人，也可以回乡继续当农民，亦可以在城里做工，在乡下居住。通过这种制度安排，使其拥有“来去自由”的能力和“从心所欲”的选择。（3）适应农民工的愿望，坚持问题导向。从农民工进城务工的需要出发，制度着眼解决他们在城市就业遇到的问题，不断健全、完善有关农民工的各项制度，努力保障农民工的合法权益，并把市民化作为国家解决农民工问题的推进目标，这在几十年的农民工政策逐步完善中有鲜明体现。中国的农民工制度安排，充分保障农民工的权益，包括基本形成企业和劳动者依法构建和谐劳动关系的法律框架。同时，中国城市化以自身的突出特色和巨大成就，包容了农民工，又使城里人的利益得到了实现，使中国没有发生在一些发达国家发生的原居民同新移民的严重对立和一些发展中国家出现的“贫民窟”等严重社会问题。

2.与经济社会发展相适应的制度安排。纵观中国农民工制度发展历程，一个鲜明的特点是中国农民工制度的安排始终与中国经济社会发展相配套，与国家经济发展目标相一致，与客观条件和经济环境相符合。从限制农民离开土地到允许农民“洗脚上田”进社队企业从事非农劳动；从允许农民进城务工，到出台各种法规有秩序保障农民工流动；从加大对农民工权益维护到推进农民工市民化，这一切都在国家大战略调控范围之内，与经济社会发展相适应。作为农业人口大国，中国农民工数量庞大。解决好庞大数量农民工的迁徙、就业及其各种社会保障问题，需要庞大的物质基础以及与之相配的制度保障。但与此同时，中国又是一个工业发展相对落后、城市发展不充分的国家。在一个一时“供给巨大”，一个短时“容纳有限”的情势下，农民工大量进城必然给城市就业、治安、卫生、管理、社保、教育等都带来前所未有的挑战。1989年1月15日《人民日报》报道，春节期间输送旅客人次预计达8亿，其中最大量的是“民工潮”，严重超出铁路运输能力。当时，国民经济处于“三年治理整顿”。于是地方政府采取措施严格管理农民工进城，限制农民工“盲目流动”。1992年后随着城市经济大发展，城市容纳性问题得到合理解决，各地积极动员组织农民工外出务工。随着大量农民工进城就业，农民工权益保障问题也提到议事日程，此后，市民化的提出也在中国经济持续向好、农民工获得相对稳定就业机会和社会保障的基础上逐渐推进。与经济发展相适应的农民工制度安排，既避免了农民工盲目流动，在城里找不到工作，无法获得稳定的收入而引发社会问题，也为统筹城乡经济，有序推动国家经济发展创造了条件；既从国家经济基础出发，为农民工提供广阔市场，吸引农民工适时进入城市，也使亿万农民工在城乡之间长时间、大范围有序有效转移，成为经济社会发展的重要支撑。

3.与改革发展进程相吻合的制度安排。中国在引导农民工进入城市的过程中，其制度设计既发挥国家的宏观调控，采取政策引导，又发挥市场经济的调节作用，是伴随着工业化、城镇化、市场化以及全球化改革和发展而不断形成的。在此过程中，中国农村劳动力向城市和非农就业的转移变化，与之相伴随的是中国土地制度和户籍制度的不断改革以及国家对于人口流动政策的调整。随着农村家庭联产承包责任制的实行，农村涌现出了大量的剩余劳动力，成为农民工的主体。而之后一系列改革措施的实施，例如粮票制度废除、农业税取消、农村土地“三权”分置等，为农民外出务工进城开辟了道路。农村土地“三权”分置适应了两方面的需要，一方面进城农民工不想种田又不想放弃承包地，一方面留在村里的农民想多种地、规模经营，为两方面都提供了契机和制度保障。此后，中央又根据城市和农村发展，尤其农民工发展面临的权益问题及时作出调整和跟进，进一步改变城乡关系、市场规则中存在的不合理结构、不平衡局面和不公正因素，例如在城市方面，伴随城市对外开放，设立特区、开发区引进外资，发展个体私营企业，放开城市户籍等政策举措，为农业转移人口产业工人化、市民化不断奠定政策基础，使农民工在合理的制度演进完善中逐步完成身份演变。

4.符合国情的渐进式制度发展。中国是一个传统的农业大国，工业化、城镇化是中国的发展目标，但工业化、城镇化不可能一步到位、一蹴而就，这决定了游走于城乡之间的农民工群体只能伴随城市化和工业化的不断发展，而不断提高融入城镇的水平，这也决定了中国农民工制度发展的方向是放活农村劳动力和支持农民城市化，但该过程只能是一个较长的、渐进式的、有时还要双轨制的过渡过程，其最终目标的实现需要具备各种社会条件。由此我们看到，中国农民工进入城市的过程是渐进性的，从最初的数量上适当控制，到最后全面放开。中国在农村劳动力管理领域进行了多次的体制改革，对农村劳动力流动的限制程度不断降低，农村劳动力向城市和非农业就业转移的数量大幅度地增加。农民工外出务工的区域渐进性扩大，从社队、乡镇、本省、跨省到出国经历了一个不断扩大的过程。建立和维护农民工的保障制度也是渐进性的，并伴随着过渡性，从基本的劳动就业制度、到社会保障制度、再到公共服务制度等。这种稳步推进方式保证了农民工进入城市的数量与城市发展的需要相适应，即供给与需求同频率发展；保障农民工的就业能力与城市就业发展需要相适应，二者相得益彰。由此避免了城市出现流浪者，避免了生存困难的人口聚集于城市形成“贫民窟”导致社会动荡等问题。该策略保证了国家城市化战略的健康推行，也契合国家经济长期快速发展、社会长期保持稳定的整体战略目标。

5.政府与社会共同参与的管理服务体制。中国农民工数量庞大，农民工问题涉及范围广，解决农民工问题有赖于各级政府与社会共同参与，政府和市场“两只手”共同用力。中国农民工管理制度是政府主导、全社会共同参与的举国一致制度。中央政府为解决农民工问题提供的宏观指导和政策供给，为各级政府相关施政提供了方向和政策保证，使中国农民工制度的发展始终沿着正确的方向前进。在各级政府牵头下，政府各部门、社会各有关方面共同参与，研究建立相关落实机制，参加的党政部门和群团组织有几十家，保证了政策的执行力度和政策效果的实现。例如针对拖欠农民工工资等问题，国务院每年专门召开全国性的会议推动问题解决。地方各级政府在执行中央决策的同时，推出具有地方特点的政策，并发挥监督职能，全方位维护农民工的利益。中国农民工人数虽然众多，劳动争议时有发生，但劳动关系总体稳定；进城农民工数量巨大，但社会关系总体和谐，这得益于党的统一领导的政治优势，得益于政府主导、多方参与、综合施策、协同处置的独特高效的治理机制，得益于同时发挥市场配置资源的决定性作用和政府主动作为的重要作用。可以说，这是中国独有的体制优势。

                               
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中国政府一直在努力改善农民工的待遇和权益保障，推出了一系列政策和措施来提高农民工的工资水平、改善工作条件、扩大社会保障制度覆盖面。然而，由于城乡差距和户籍制度等结构性问题的存在，农民工问题仍然是中国社会面临的挑战之一，其具体表现为农民工的收入还不高、农民工的职业技能水平较低、农民工的公共服务享有不均、农民工的政治参与较弱、农民工的社会认同较差等一系列问题。解决农民工问题将伴随中国工业化、城镇化、现代化的始终，是一个长期的历史过程，也是一个长期的战略任务。

面对农民工生产生活以及市民化过程中遇到的新情况和突出问题，我们需要有明确的思路，采取进一步措施，构建适应时代要求、更加完善的中国农民工制度框架。

（一）解决农民工问题的基本思路

解决农民工问题是一个复杂的任务，需要综合考虑经济、社会和政策等多个方面。（1）解决农民工问题的方向是让他们融入城市。要坚持城市化导向，引导农民工向城市合理流动，有序进城。着眼农民工市民化，城镇制定政策要向农民工倾斜，关心关爱新市民，引导培育新市民，使他们的思想文化素质与城市发展的方向一致，努力消除、绝对不制造城市里新的二元结构。（2）要发挥县域力量，让农民工就近城市化。农民工不可能都到大城市，在县城就近就地就业安家，是一种成本较低、更为现实的选择。要坚持城乡一体化发展，一方面，努力改善进城农民工的就业和居住环境，建立适合农民工的社会保障体系，让一部分农民进城务工，并逐步市民化。另一方面，要全面推进乡村振兴，大力发展现代农业和乡村产业，加大县城建设，发展县域经济，引导农民向县城及小城镇转移和就业，鼓励农民工返乡创业，实现就近城市化。（3）充分发挥市场和政府两种力量的作用。通过体制改革和政策创新构建解决农民工问题的社会支持体系，解决农民外出务工的现实问题，消除深层次问题。一方面，政府要提供政策保障，重点解决农民工面临的突出问题，例如权益保护、就业环境以及子女上学等问题。另一方面，要坚持用好市场的力量，充分发挥市场在劳动力资源、就业岗位资源等要素配置上的决定性作用。（4）把长远目标和解决当前问题结合起来，保持历史耐心，不能等也不能急。一方面，要解决当前急需解决的农民工念兹在兹的问题，例如农民工的住房问题、随迁子女上学待遇同城化等问题。另一方面，要解决深层次二元结构的问题，尤其是附着在户籍上的医疗、社保等基本公共服务问题，让他们彻底拥有同城镇居民同等的权利和机会。

（二）完善农民工制度的主要措施

完善农民工制度建设对于保障农民工权益、促进社会稳定、推动经济发展以及推动城乡一体化发展具有重要意义。围绕市民化完善政策和制度，其基本措施包括以下方面。

1.就业制度的完善。就业制度的完善是农民工获得合理收入，拥有更好的教育、医疗、生活条件和社会地位，提升劳动技能以及实现城市化的基本条件。完善农民工就业制度方面包括：（1）提高农民工就业能力。2008年底因为金融危机导致2000万农民工提前返乡以及近年新冠肺炎疫情冲击造成3000万农民工回流农村，反映了农民工就业的脆弱性和不稳定性。根据国家统计局统计，近年来农民工数量总体继续增加，部分城市不时出现“用工荒”，表明农民工的短缺并非是农村剩余劳动力供给不足，而是结构性短缺。一方面，掌握一技之长的农民工供不应求；另一方面，没有技术专长的农民工则面临无人问津的尴尬局面。今后要把提高就业竞争力和增强就业稳定性放在突出位置，采取多渠道措施促进农民工转移就业。（2）消除城乡就业歧视。修订完善相关法律法规,明确禁止对农民工的就业歧视；强化执法监督，确保各类用人单位公平对待农民工；健全投诉举报机制,及时处理农民工遭受的就业歧视问题。（3）健全灵活就业支持政策。出台支持农民工灵活就业的相关政策措施，完善灵活用工、项目制等新就业形式的社会保障制度，为农民工灵活就业提供必要的培训、信息服务等支持。（4）优化职业培训体系建设。扩大培训覆盖面，增加农民工参训的便利性；提升培训质量，注重将培训内容与企业实际需求相结合；探索建立职业技能等级认定制度，提高农民工技能水平。（5）拓宽就业信息服务渠道。加强公共就业服务在县乡村三级的延伸覆盖，运用互联网等信息化手段，提升就业信息的触达能力；加强与用人单位的沟通协作，全面满足各方就业需求。（6）规范劳动合同签订及权益维护。健全劳动合同签订登记制度，确保农民工与用人单位签订正式劳动合同，加强对农民工权益的监察执法，切实维护其合法权益；完善劳动争议仲裁和诉讼机制，为农民工维权提供有力保障等。

2.社会保障制度的完善。目前，农民工社会保障制度不断完善，农民工养老保险和医疗保险的转移接续问题基本得到解决，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险也可以实现转移接续。目前存在的主要问题是：覆盖范围不足，农民工社会保险参保率较低，很多农民工缺乏基本的养老、医疗、失业等保障。城乡保障差异大，城乡之间的社会保障标准存在明显差距,农民工在城市享受的保障水平往往低于当地城镇居民。可携带性和连续性差，农民工工作不稳定，转换工作时往往难以将社会保险关系转移，造成权益损失。保障机制不健全，部分地区缺乏完善的农民工工伤保险、生育保险等制度，保障水平有待提高。管理体制不完善，跨地区的社会保险关系衔接和资金调剂问题仍然存在。因此需要继续作出下述努力:（1）扩大社会保险覆盖面。继续推进城乡居民基本养老保险全覆盖，确保农民工参保率稳步提高；大幅提高农民工医疗保险参保率，缩小与城镇居民的保障差距；完善失业保险制度,为农民工提供失业期间的基本生活保障。（2）提高保障水平。逐步提高基本养老金、医疗保险报销比例，使其与城镇居民持平；健全工伤保险保障体系，确保工伤农民工得到及时救治和补偿。加大农民工工伤保险政策落实力度，简化农民工工伤认定、鉴定和纠纷处置程序；建立生育保险制度，为女性农民工提供产假工资补贴等待遇。（3）增强制度的连续性和可携带性。推进跨地区社会保险关系的转移接续，确保农民工权益不受影响；建立全国统一的社会保险信息系统,提高管理效率和服务便利性；探索灵活就业农民工的社会保险参保机制,照顾其流动性。（4）健全多元筹资机制。逐步增加政府在农民工社会保险中的投入比重，鼓励用人单位积极为农民工缴纳各项社会保险费用，探索动员农民工本人参与缴费的新模式。（5）完善政策配套措施。出台相关法律法规，明确农民工社会保障权利和义务；加强监督执法力度,确保政策落实到位；提高农民工的社会保障意识和参保积极性，鼓励农民工参加城镇职工基本医疗保险或者城镇居民基本医疗保险，引导和鼓励农民工参加城镇企业职工基本养老保险和城镇居民社会养老保险。

3.公共服务制度的完善。农民工公共服务制度包括农民工子女的义务教育、基本医疗保障以及住房等制度。在完善农民工公共服务制度方面,目前存在的主要问题是:公共服务资源供给不足，农民工聚集地的基础设施和公共服务设施较为缺乏，教育、医疗等公共服务供给不能满足农民工的需求；公共服务政策体系不够完善，农民工享受的公共服务与城镇居民存在较大差距、部分地区缺乏针对农民工的专门公共服务政策；公共服务管理机制不够健全，跨部门、跨地区的公共服务协同配合还需加强等；农民工参与公共服务决策缺乏渠道，农民工很少能参与到公共服务的决策制定和监督过程中，缺乏反映农民工诉求和需求的有效机制。要进一步完善农民工公共服务制度:（1）增加公共服务资源投入。加大对农民工聚集地的基础设施和公共服务设施建设力度，在教育、医疗等重点领域提高对农民工的公共服务供给。其中解决农民工子女教育问题和住房问题是重点。根据国家统计局统计，2023年，农民工随迁儿童受教育情况继续改善，但在许多地区仍然不能满足农民工子女教育需求。要落实好“同城化”政策，有序扩大城镇学位供给，提高民办教学资源水平，让接受“农民工子弟”的学校享受与公办学校同等的财政扶持政策；逐步分离学籍和户籍，完善流动人口子女异地升学考试制度，让农民工子女在父母就业地享有参加中考、高考的权利等。积极解决住房问题。目前大部分农民工集中在“城中村”、城乡结合部租房，配套设施不完善，居住条件较差。这方面，地方政府也进行了一些探索。例如重庆市参照经济适用房政策，鼓励企业在工业园区为农民工建设集体宿舍或经济公寓；通过适当补贴，鼓励街道、社会单位和集体将存量房、闲置房改建为适合农民工租住的“阳光公寓”；允许符合条件的进城务工农村家庭购买一套经济适用房。（2）健全公共服务政策体系。缩小农民工与城镇居民之间的公共服务获得差距，制定针对性的农民工公共服务专项政策。（3）优化公共服务管理机制。完善跨部门、跨地区的公共服务协调机制，提高公共服务供给的效率和针对性。（4）拓宽农民工参与公共服务的渠道。建立农民工代表参与公共服务决策的机制，健全农民工诉求表达和监督的反馈机制。

4.户籍制度的完善。户籍限制了农民工在城市享有基本公共服务。许多城市的教育、医疗、住房等公共服务只对本地户籍人员开放，农民工子女上学、就医等受到诸多限制。户籍制度降低了农民工的社会地位和权利。没有城市户籍，农民工往往难以参与城市的社会福利、公共政策制定等,缺乏发声和谋求权益的渠道。户籍制度也限制了农民工的流动性和就业机会。完善户籍制度主要包括：（1）进一步改革城乡分割的户籍制度，在县城落户已全面放开、中小城市落户也已基本放开的基础上，加快大城市户籍制度放开步伐，少数超大特大城市也应实行渐进式改革，例如完善落实积分落户制度，提高就业、居住、社保缴纳、经营纳税年限积分所占比重，扩大积分落户数量，并逐步放开户籍限制。（2）要把农民工纳入城镇社区管理，服务一视同仁，尽量避免大批农民工集中居住，造成新老市民分割居住的局面。（3）推动城乡融合发展,让农村发展与城市发展互促互补，缩小城乡差距，增强农民工的获得感。总之，完善农民工户籍制度需要多管齐下，既要放宽户籍限制，也要改善公共服务供给，努力实现农民工与城市居民的平等权利。

5.权益监督制度的完善。农民工权益监督制度的建立旨在确保他们的劳动权益及公民权益得到保障，并提供有效的机制来解决纠纷和维权问题。未来制度建设的基本方向是：（1）法律法规。政府制定和完善相关法律法规，明确农民工的权益和保护措施，规定用人单位的义务和责任。（2）监督机构。设立专门的监督机构，负责监督农民工权益的保护和执行情况。这些机构可以是政府部门、工会组织、劳动监察机构等。建立农民工投诉渠道，使他们能够方便地举报和投诉违法侵权行为。这包括热线电话、在线平台、投诉邮箱等多种形式，地方政府可以考虑开通农民工专门热线。（3）检查和执法。加强对用人单位的检查和执法力度，确保他们遵守相关法律法规，保护农民工的权益。对于违法用工、欠薪、工作条件恶劣等问题，要及时进行处罚和整改。（4）培训和宣传。加强农民工的法律知识普及和职业技能培训，提高他们的法律意识和维权能力。同时，通过宣传活动和媒体报道，提高社会对农民工权益保护的关注度。（5）维权机制。建立快速、有效的维权机制，为农民工提供法律援助和纠纷解决服务，包括设立法律援助中心、专门的仲裁机构或维权法厅等。

6.返乡创业支持制度的完善。目前，农民工返乡创业支持方面存在的主要问题包括:政策支持力度不足，现有的政策支持在资金、税收、培训等方面覆盖较窄，力度不够；金融服务供给不足，农民工返乡创业贷款渠道较为有限，金融机构对农民工创业缺乏足够的了解和风险偏好；城乡创业服务资源分布不平衡，农村地区资源相对匮乏，创业培训、信息咨询等服务体系建设还有待加强；创业环境和社会支持相对薄弱，农村地区创业基础设施和公共服务支撑不足；政策执行力度和针对性有待加强，一些地方政策落实不到位，针对不同需求的农民工群体缺乏差异化的支持措施。未来完善农民工返乡创业支持制度的重点应包括:（1）进一步加大政策支持力度，扩大各类扶持政策的覆盖面和力度，针对不同类型农民工需求提供个性化支持；（2）强化金融服务供给，多渠道拓展农民工创业贷款融资渠道；优化创业服务资源配置，加强农村地区创业服务体系建设，提升创业培训、信息咨询等服务质量；（3）营造良好的创业环境，持续改善农村基础设施和公共服务水平，促进基层创业支持网络的形成；（4）提升政策执行力度和针对性，确保各项政策措施落实到位，根据不同农民工群体需求实施差异化支持等。

7.相关土地制度的完善。土地政策是农村政策的基石，农村现有土地制度既符合改革方向和农村实际，也符合广大农民，包括农民工的愿望，将长期坚持和保持稳定。涉及农民工权益的土地政策主要有三项：一是土地承包权益；二是土地流转权益；三是宅基地取得和使用权益。此外，还有一项是作为集体经济组织成员的集体经济收益分配的权益。

目前，在保障农民工的农村土地权益方面还有一些问题需要注意。例如有些地方农民工外出后，其土地使用权和集体成员权利没有得到有效保障，容易引发纠纷；由于土地流转机制不够顺畅，一些农民工外出后，难以及时将土地流转，甚至发生弃耕、撂荒，影响了土地的有效利用；还有的土地被村集体越俎代庖、“反租倒包”，形同收回，农民工在城里失去工作时无法回乡耕种土地。因此，首先要坚守“留根”底线。依据现行政策，农民工进城落户不能以交出在农村的土地承包权、宅基地的资格使用权和集体经济收益分配权为前提，这三项权利实质上也是农民工的资产权益，仍要保留，给他们留一条后路，不拔“根”。其次，只要农民工本人有意愿，就应参加二轮土地延包，并参加承包土地权属登记和确权，明确土地的所有权和使用权，保障农民的土地权益。三是完善土地流转机制，鼓励农民工将土地利用起来，可以短期、长期流转，可以进行土地托管、代耕代种，增加收入来源，确保土地不被闲置。四是逐步探索建立举家进城落户、有稳定就业的农民工自愿有偿退出土地承包的机制。这是一个需要研究的问题，但也不能急，尤其不能搞行政推动、一刀切。

农民工制度体系的建立和完善是全新的、全方位的、较长期的，中国的实践、探索和积累是首创的、独特的，有益于亿万人的。伴随着推进中国式现代化的历史进程，中国农民工制度安排一定会为亿万农民的现代化，为整个国家的现代化提供有益的制度保障。(来源：乡村发现转自：《农业经济问题》2024年第9期）