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李君如（原中央党校副校长）
何谓“党的领导”
要切实做好“根本保证”这篇重大文章，我们必须首先深刻理解并把握“党的领导”的科学内涵。“党的领导”或“领导”，在西方实行两党制或多党制的国家，是和执政党的“执政”这个词汇联系在一起的。鉴于中国共产党为长期执政的党，至今已执政七十多年，“执政”与“领导”两个概念在此背景下自然可以通用。然而，在我国政治生活中，这两个词存在紧密联系的同时，亦呈现出明确的区别。中国共产党作为执政党要承担起领导国家政权的重任，但中国共产党同时又是中国人民的领导核心，不仅要领导国家政权，还要全面领导国家和社会；而且，从历史上考察，中国共产党在没有成为执政党之前，就已经是中国人民的领导核心。中国共产党自成立以来，始终是引领中国人民的核心力量，肩负着领导全国各项事业的重任。在成为全国范围内的执政党之后，中国共产党并未懈怠，继续肩负起领导全国人民的重任，坚定地走在中国特色社会主义伟大事业的前列。因此，在中国的政治生活中，“执政”的表述已逐渐转变为“领导”或“党的领导”的深刻内涵。这充分体现了中国共产党作为领导核心的坚定地位和历史使命。
可见，在中国共产党身上，承载着世界上许多政党没有的特点。关于党的性质，中国共产党具有鲜明的双重属性：既是中国工人阶级的先锋队，也是中国人民和中华民族的先锋队；关于党的身份，中国共产党同时兼具双重角色：既是“执政党”，又是“领导核心”。
提及“领导”与“领导核心”，就必须深刻理解什么是“党的领导”。党的十六大对此作过专门的阐述，指出：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”
“党的领导主要是政治、思想和组织领导”，强调的是“党的领导”的范围和渠道。也就是说，党不仅要从政治上对国家的发展和社会的进步提出大政方针并加以宣传贯彻，实施政治领导和思想领导，还要建立涵盖国家和社会生活方方面面的党组织，包括在政权系统、经济组织、文化组织、社会组织和城乡社区建立党组织，实现党的组织领导。
“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用”，强调的是“党的领导”的内涵和任务。也就是说，在国家大政方针的决策问题上，党的领导作用体现在“制定大政方针”上；在立法工作中，党的领导作用体现在“提出建议”上；在干部选拔问题上，党的领导作用体现在“推荐重要干部”上；在全社会的思想宣传工作中，党的领导作用体现在“进行思想宣传”上；与此同时，党的领导作用还要体现在“发挥党组织和党员的作用”上。
“坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”，强调的是“党的领导”和“依法治国”的关系。“党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动。”宪法法律是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定和实施宪法法律，彰显了党的领导力量。
从中可以注意到，“党的领导”可以分为两类：一类是可以由党组织直接实施并起决定作用的，包括制定大政方针、进行思想宣传、发挥党组织和党员作用。另一类是党组织不能直接实施的，比如立法是人民代表大会的职能，党组织可以提出建议，但必须按照宪法和法律程序进行立法；比如在重要干部选拔问题上，党组织也可以根据对干部的考察提出推荐人选，政权系统的领导干部必须按照宪法和法律由人民代表大会选举产生。在这两类领导作用中，后者是中国共产党作为执政党对国家政权实施的领导；前者是中国共产党作为全国各族人民的领导核心对国家和社会的领导。但是，不管是哪一类领导，都必须坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。
历史证明，领导中国这样一个十四亿多人口大国的革命、建设和改革，治理中国这样一个十四亿多人口的大国，首先要有一个能够凝聚最广大人民群众并获得他们发自内心拥护的领导核心。在中国，这个领导核心就是中国共产党。党的领导、人民当家作主、依法治国是中国特色社会主义政治文明的三个基本特征，而党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。
“总揽全局、协调各方”的领导原则和领导制度
要做好“根本保证”这篇大文章，还要懂得中国共产党是怎么实现对国家和社会“全面领导”的。中国共产党的全面领导有一个重要的原则和制度，即：总揽全局、协调各方。这是中国共产党各级党委对同级各种组织诸如人大、政府、政协以及人民团体进行全面领导的基本原则，也是中国共产党领导制度的集中体现。
习近平总书记曾经明确地指出：“党是我们各项事业的领导核心，古人讲的‘六合同风、九州共贯’，在当代中国，没有党的领导，这个是做不到的。中央委员会，中央政治局，中央政治局常委会，这是党的领导决策核心。党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组要贯彻落实，事业单位、人民团体等党组织也要贯彻落实，党组织要发挥作用。各方面党组织应该对党委负责、向党委报告工作。”“各地区各部门党委（党组）要加强向党中央报告工作，这也是一个规矩。”习近平总书记还用“众星捧月”和“棋局”来形容中国共产党的这一领导机制：“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月’，这个‘月’就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅’，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。如果中国出现了各自为政、一盘散沙的局面，不仅我们确定的目标不能实现，而且必定会产生灾难性的后果。中国近代以后到新中国成立之前的100多年历史已经充分证明了这一点。”上述论述清晰阐释了“总揽全局、协调各方”的含义。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央进一步丰富和完善了“总揽全局、协调各方”原则，强调按照这一原则建立起来的制度是“党的全面领导制度”。正如党的十九届四中全会《决定》明确提出的，坚持和完善党的领导制度就是要“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。其要义，一是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，包括健全党中央对重大工作的领导体制，强化党中央决策议事协调机构职能作用，完善推动党中央重大决策落实机制，严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止；同时，健全维护党的集中统一的组织制度，形成党的中央组织、地方组织、基层组织上下贯通、执行有力的严密体系，实现党的组织和党的工作全覆盖。二是完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等制度，健全各级党委（党组）工作制度，确保党在各种组织中发挥领导作用。三是健全提高党的执政能力和领导水平的各项制度，包括坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力，等等。
人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织中都有共产党员和党组织。按照《中国共产党章程》和《中国共产党党组工作条例》，中国共产党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以设立“党组”这一领导机构。具体地说，在这些非党组织的领导机关中，有共产党员3人以上的，经党委批准，可以设立党组。而这些党组和批准其设立的党委之间是上下级关系，他们必须服从批准其设立的党委的领导。因此，这些党组在本单位发挥领导作用，同时又是党对非党组织实施领导的重要组织形式。在中国，无论是人大、政府、政协，还是监察机关、审判机关、检察机关等等，都有党组这一领导机构，他们都必须服从批准其设立的党委的领导，并向党委报告工作。党对人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等的领导，就是通过党委对这些非党组织中的党组的领导来实现的。
需要指出的是，坚持党的全面领导，健全“总揽全局、协调各方”领导制度，不是要回到过去那种党政不分、高度集权的旧体制。这里的关键，是要理解“总揽”不是“包揽”“协调”不是“取代”。中共中央一再强调，我们既要保证党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，又要保证国家的立法、司法、行政机关和人民团体以及经济组织、文化组织等能够积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。
坚持党中央的集中统一领导
要做好“根本保证”这篇大文章，最重要的，也是最根本的，就是要坚持党中央对进一步全面深化改革的集中统一领导，这是党的二十届三中全会提出的重要任务。这一重要任务，既是保证性任务，也是改革性任务。也就是说，既要通过党中央的领导保证进一步全面深化改革、推进中国式现代化的实现，又要通过党中央自身职能的规范和领导机制的完善来实现党中央对进一步全面深化改革的领导。
学习贯彻党的二十届三中全会精神，在坚持党中央集中统一领导这个根本问题上，必须把握三个要点：
坚持党的二十届三中全会提出的关于坚持党中央的集中统一领导的六大决策。这六大决策是：党中央领导改革的总体设计、统筹协调、整体推进；完善党中央重大决策部署落实机制，确保党中央令行禁止；各级党委（党组）负责落实党中央决策部署，谋划推进本地区本部门改革，鼓励结合实际开拓创新，创造可复制、可推广的新鲜经验；走好新时代党的群众路线，把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到改革设计中来；围绕解决突出矛盾设置改革议题，优化重点改革方案生成机制，坚持真理、修正错误，及时发现问题、纠正偏差；完善改革激励和舆论引导机制，营造良好改革氛围。党的二十届三中全会提出的“坚持党中央对进一步全面深化改革的集中统一领导”，不是一句空话，而是有具体内容、具体部署的重大决策，我们要深刻学习领会、认真贯彻落实。
牢记来自党的历史经验的五大结论。这五大结论是：中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导；中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导；中国共产党是最高政治领导力量；坚持党中央集中统一领导是最高政治原则；新时代新征程要将改革进行到底，必须深刻领悟“两个确立”的决定性意义，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”。历史经验告诉我们，党的领导是中国革命、建设、改革取得伟大胜利的根本保证。进一步全面深化改革、推进中国式现代化，一刻也不能没有党的全面领导，一刻也不能弱化、虚化、淡化、边缘化党的领导。而坚持党的领导，最重要的，就是要坚持党中央的集中统一领导，这是改革开放四十多年来正反两个方面的历史经验告诉我们的真理，也是新时代新征程完成党所肩负历史使命的根本保证。因此，自从中国特色社会主义进入新时代以来，我们党依托改革开放实践经验，在党的领导问题上形成了这五大结论。这五大结论，来自实践又高于实践，是我们党在实践探索中形成的五大理性认识，在我们在任何时候都必须遵循的五大规律性认识。
深刻领悟“两个确立”的决定性意义。今天，我们强调要坚持党中央对进一步全面深化改革的集中统一领导，最紧要的任务，就是要在整个改革进程中深刻领悟“两个确立”的决定性意义，做到“两个维护”。这是确保进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证。
深化党的建设制度改革
要做好“根本保证”这篇大文章，还要加强党的建设。党的领导和党的建设是有机统一的。党的二十届三中全会为坚持党对进一步全面深化改革的全面领导，提出了“深化党的建设制度改革”这一重大改革任务。
党的二十届三中全会强调要“保持以党的自我革命引领社会革命的高度自觉，坚持用改革精神和严的标准管党治党，完善党的自我革命制度规范体系”。为此，提出了12个深化党的建设制度改革的举措：
以调动全党抓改革、促发展的积极性、主动性、创造性为着力点，完善党的建设制度机制；加强党的创新理论武装，建立健全以学铸魂、以学增智、以学正风、以学促干长效机制；深化干部人事制度改革，鲜明树立选人用人正确导向，大力选拔政治过硬、敢于担当、锐意改革、实绩突出、清正廉洁的干部，着力解决干部乱作为、不作为、不敢为、不善为问题；树立和践行正确政绩观，健全有效防范和纠治政绩观偏差工作机制；落实“三个区分开来”，激励干部开拓进取、干事创业；推进领导干部能上能下常态化，加大调整不适宜担任现职干部力度；健全常态化培训特别是基本培训机制，强化专业训练和实践锻炼，全面提高干部现代化建设能力；完善和落实领导干部任期制，健全领导班子主要负责人变动交接制度；增强党组织政治功能和组织功能；探索加强新经济组织、新社会组织、新就业群体党的建设有效途径；完善党员教育管理、作用发挥机制；完善党内法规，增强党内法规权威性和执行力。这些深化党的建设制度改革的举措，是完善党的领导体制机制的重大举措，从而也是实现“党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证”的重大举措。
需要指出的是，这里提到的“三个区分开来”，是2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上的重要讲话中提出来的，其内容是：要把干部在推进改革中缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违法违纪行为区分开来；要把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；要把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。党的二十届三中全会继续强调要落实“三个区分开来”，其目的就是要在进一步全面深化改革、推进中国式现代化进程中，克服干部队伍中存在的“躺平”“不担当”“不敢为”“不作为”和“乱作为”等问题，进一步激励广大干部开拓进取、干事创业。
深入推进党风廉政建设和反腐败斗争
要做好“根本保证”这篇大文章，把党锻造为更加坚强有力的马克思主义执政党，必须不断推进党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高，才能确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。为此，党的二十届三中全会强调要“深入推进党风廉政建设和反腐败斗争”。
值得注意的是，全会在提出这一任务的时候，围绕深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，提出了三个方面16项改革要求。
一是提出要健全政治监督具体化、精准化、常态化机制。包括：要锲而不舍落实中央八项规定精神，健全防治形式主义、官僚主义制度机制；要持续精简规范会议文件和各类创建示范、评比达标、节庆展会论坛活动，严格控制面向基层的督查、检查、考核总量，提高调研质量，下大气力解决过频过繁问题；要制定乡镇（街道）履行职责事项清单，健全为基层减负长效机制；要建立经常性和集中性相结合的纪律教育机制，深化运用监督执纪“四种形态”，综合发挥党的纪律教育约束、保障激励作用。
二是提出要完善一体推进不敢腐、不能腐、不想腐工作机制，着力铲除腐败滋生的土壤和条件。包括：健全不正之风和腐败问题同查同治机制，深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域腐败，严肃查处政商勾连破坏政治生态和经济发展环境问题，完善对重点行贿人的联合惩戒机制，丰富防治新型腐败和隐性腐败的有效办法；加强诬告行为治理；健全追逃防逃追赃机制；加强新时代廉洁文化建设。
三是提出要完善党和国家监督体系。包括：强化全面从严治党主体责任和监督责任；健全加强对“一把手”和领导班子监督配套制度；完善权力配置和运行制约机制，反对特权思想和特权现象；推进执纪执法和刑事司法有机衔接；健全巡视巡察工作体制机制；优化监督检查和审查调查机构职能，完善垂直管理单位纪检监察体制，推进向中管企业全面派驻纪检监察组；深化基层监督体制机制改革；推进反腐败国家立法，修改监察法，出台反跨境腐败法。
综上所述，我们强调“党的领导是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的根本保证”，不是一句空洞的口号，而是由一系列重大原则和以问题为导向提出的34项举措支撑的进一步全面深化改革的行动方案。
选自 |《国家治理》杂志2024年第18期
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发表于 2024-10-17 09:27:43
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