瞿理铜等:切忌过于神化“田长制”

瞿理铜 易永喆（湖南师范大学马克思主义学院/中国乡村振兴研究院）

粮安天下，地安粮安；手中有地，心里有底。习近平总书记强调，“耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。这既明确提出了更为严格的数量要求和质量要求，18亿亩耕地数量质量必须保住，同时又对耕地用途管制提出了明确要求，农田就是要用在发展农业和粮食生产上，不能随意改变耕地特别是基本农田用途。2022年中央一号文件提出要落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，强调实行耕地保护党政同责。

近年来，党中央高度重视耕地保护问题，各地都在积极探索“田长制”，以期通过层层压实责任来实现耕地保护的目标。山东作为农业大省，早在2017年便在全省范围内开始探索试行三级“田长制”；2020年6月，临近的天津市为落实最严格的耕地保护制度，已在全市10个涉农区落实“田长制”；2020年12月，河南也开始多地试点，系统推进网格化“田长”、“山长”制，助力保田护山；2021年2月19日，在黑龙江省第十三届人大五次会议上，探索实行“田长制”，也成为了助力黑土地保护的措施之一。2021年4月12日，自然资源部办公厅发布了《关于完善早发现早制止严查处工作机制的意见》，其中要求多措并举，压实耕地保护属地监管责任，明确提出推进“田长制”，实行县、乡、村三级联动全覆盖的耕地保护网格化监管。对于各个地方参与制定、起草《意见》的部门来说，“田长制”意味着最严格的土地保护制度，是在以政策手段守护耕地红线。而对于“田长”而言，土地的命运也在这一刻，开始真正与个人的责任联系在了一起。

根据调研来看，很多有职有权的“田长”离田很远，担任“田长”大多也就是挂名，真正在村的“田长”权责不对等，同时由于在村“田长”耕地保护激励机制缺失，严重影响了在村“田长”保护耕地的积极性。

（一）“田长”离田很远

“田长制”网格管理体系一般由县乡主要领导担任“田长”，镇长担任“副田长”，村干部担任“片区田长”。在“田长制”实行之前，县乡领导也各自分配着联系村，负责部分村各项事务的监管，并且县乡领导的分管领域大多和他们过去的分管领域重叠，因此，“田长制”的实行对他们来说就相当于多了一个头衔，其他的事务跟过去相比也并没有太大的差别，他们依然习惯于按照过去的逻辑来开展工作。表面看似是形成了一级抓一级，层层抓落实的耕地保护格局，实际除了在村干部外，上级“田长”对具体到某个村的情况了解甚少，加上平时会议政务繁忙，难以兼顾监管每个村的耕地保护工作。有些“田长”甚至从未参与过实地调研巡查工作，对自己分管片区的地情也了解甚少，为应付检查，不可避免的在实际工作中存在形式主义。

（二）离田近的“田长”权责不对等

面对耕地保护存在的压力，制定政策的目的就是要在压力面前补足耕地保护的动力。落实“田长制”，就是为了保护、利用、建设好现存的永久基本农田和永久基本农田储备区。“田长制”的核心主要在落实责任，但同时也不能忽视权力的赋予。这样的权力是“施政者在日常生产生活实践中基于在地化的政治生态和社会关系而建立起来的，具有即时行动的支配力”。这种实践权力可能是不成文的、没有明确边界的，甚至缺乏具体规制的支持。

权小事多、人少责任大是离田近的“田长”治理困局的制度性特征。县级政府的各种项目办、职能部门一般都在100多个以上，都可以通过“属地化管理”把耕地保护的任务和项目下放到离田近的“田长”身上。但离田近的“田长”对绝大部分“事务”都没有相应的项目决策权、资源调配权和行政执法权。这种现象也容易导致形式主义问题的出现。中部某山区县的一位“田长”说，村干部的工作本来就是包罗万象，安了“长”的头衔后，日常工作不能落下，还增加了不少形式上的要求，比如定时上传照片、填写巡查日志等，只要出了问题就追责这个“长”。

（三）在村农户担任“田长”保护耕地的激励机制缺失

耕地资源的公共产品属性使得耕地边际私人收益与边际社会收益相偏离。因此耕地保护具有非常显著的外部性并具有一定的机会成本，导致区域内的农民和地方政府缺乏保护耕地的积极性。我国当前耕地保护存在的最大问题就是无法合理引导和激励微观主体的耕地保护行为，而引导和激励的重要手段就是对其进行具体的经济补偿。

长期以来，虽然经济增值和耕地保护都是中央的目标，但耕地保护并不是地方主要考核目标，所以地方只会选择更符合激励的经济增长为目标。耕地保护只是负面清单，只要不“越线”，保护效果并不被地方关注。这是长期以来耕地保护吃力的原因之一。如果激励机制不优化，耕地保护就很难在地方层面形成“长牙齿”的硬举措。目前，“田长制”的激励机制并不完善，大多以问责为主，缺乏对“田长”的激励，尤其是缺乏对在村“田长”的激励。因此在村“田长”在应对考核时承受着巨大的压力而缺乏内生动力。这种以问责为主的机制并不能激发在村“田长”的工作热情，反而会使他们产生一定的畏难情绪，“不出错”便是他们的主要目标。

个别地方在推行“田长制”过程中，存在概念先行、缺乏配套体系、脱离实际等问题，导致运行效果不佳，应当引起警惕，切记将其神化。要想让“田长制”充分发挥作用，必须不断强化在村“田长”的作用，创新耕地保护机制，解决在村“田长”权责不对等问题，构建在村“田长”保护耕地的激励机制，唯有这样方能充分发挥“田长制”的长效治理效能。

（一）尽量选择在村干部担任“田长”

各种问题的解决都取决于正确的决策，而正确的决策来源于对客观实际的周密调查。离田远的“田长”缺乏时间对耕地进行日常监管，他们对村里耕地保护情况的了解大多来自于文件和一些二手资料，如果未对实际情况全盘掌握，就开始指导工作，把未经调研的主观愿望当作客观现实，则不可能很好地履行职责。在村干部大多对本村的历史沿革和风俗民情、自然状况、区位特征、经济结构、土地流转等情况更加了解，遇到问题可以有的放矢，根据实际情况作出正确决策。对于农村的发展来说，村干部的领导尤为重要，可以说他们为农村的发展做出了巨大的贡献，也是国家政策最基层的实施者。

全面推行“田长制”，关键是要选择在村干部担任“田长”，行政村的村干部是推行“田长制”的责任落实主体。要积极引导广大担任“田长”的村干部要勇于担当作为，切实扛牢耕地保护责任，带头在村内广泛宣传耕地保护的政策措施，引导群众关注支持，增强耕地保护意识，动员全民参与耕地保护。引导担任“田长”的村干部担当起耕地一线保护任务把耕地巡查管护工作落实到位，从源头上及时发现、制止各类耕地“非农化、非粮化”行为。同时，对于土地违法行为要及时上报，按时监管并积极配合进行处理。

（二）构建“田长制”的“权责清单”

“田长制”以责任制为核心，并结合干部考核制度予以落实，具有权力与责任模糊性与冲突性并存的特点。在“田长制”实施过程中，不少地方民众响应积极性不高，“田长”的权责不对等大大降低了政策执行力。

为避免“田长制”在推行过程中出现“田长”权小责大事多的现象，需构建并完善“田长”权责体系。一方面，要明确“田长制”责任归属。“田长”的主要任务是优化永久基本农田布局、强化农田管护、加强农田建设、引导农田利用，开展行政村耕地日常巡查检查，重点巡查耕地“非农化”“非粮化”和破坏耕地情况。同时，“田长”的工作还需要相关部门统一管理，其他部门配合，有效整合管理责任，避免监管过程中出现推诿不作为的情况。另一方面，要明晰“田长制”的“权力清单”，为“田长”监督保护耕地赋权赋能。如“田长”有权将破坏耕地的农户拉进失信名单，杜绝“田长”履职时自身权益无法保障的现象，逐步形成权责对等的“田长制”体系，实现耕地数量不减少、质量有提升、布局稳定合理的目标。

（三）建立“田长”耕地保护三位一体的激励机制

习近平总书记指出:“我国人多地少的基本国情，决定了我们必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，决不能有闪失。”习近平反复强调耕地红线要严防死守，明确“必须站在历史和全局高度，坚持实行最严格的耕地保护制度，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，确保实有耕地数量基本稳定。”新时代，耕地红线不仅是数量上的，也是质量上的，生态上的，贯彻落实好“田长制”应制定耕地保护责任主体补偿激励实施方案。

坚持多种激励方式相结合，物质激励和精神激励并用。尽快将“田长”职能由“行政型”转变为“服务型”，由“被动型”转变为“主动型”，充分调动“田长”的积极性和创造性，为耕地保护工作提供强有力的干部支撑。在物质激励方面，充分发挥考核评价体系的作用。将耕地保护奖补资金的发放与“田长”的责任落实挂钩，将“田长制”执行情况纳入年度耕地保护考核和党政领导班子以及领导干部综合考核评价体系，对积极作为，认真负责的“田长”根据其巡视时长、检查成效给予物质奖励；精神激励是对工作先进的个人给予荣誉方面的表彰，目的是满足获奖人的精神需要，进而增强获奖人的工作积极性和职业荣誉感。在精神激励方面，由乡镇党委政府对工作勤奋、实绩明显、群众威望高的“田长”予以表彰奖励，还要加大对甘于奉献、争创业绩的村干部的宣传力度，树立一批先进“田长”典型，提高村干部的社会声誉和地位，并对工作态度端正、认真负责、发展潜力大的优秀“田长”，在评先评优、职称评定、推荐党代表、人大代表、政协委员时优先考虑。同时，对工作不力、责任落实不到位、问题突出的进行约谈，对严重失职渎职的依法依纪追究党纪政纪责任。只有这样“双管齐下”的激励机制才符合管理规律，才能满足“田长”的基本需求，使激励政策和措施发挥应有的效用。（来源：乡村发现）