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丁韶彬（陕西师范大学政法与公共管理学院教授）
美国对外军事援助的历史演进
当代美国对外军事援助法律的起源和发展。当代美国对外军事援助起源于二战期间。在1941年《租借法案》的政策框架下，美国政府向英国、法国、苏联、中国等被认为“对美国国防至关重要”的国家出借或租赁战争物资，开始了大规模对外军事援助计划。这些计划为战胜“轴心国”提供了必要的保障和支持，同时也导致一些美国决策者认为，对外军事援助可能也有助于美国在一些地区战后目标的实现。因此，当《租借法案》在战争结束后被终止时，受冷战以及希望为美国武器争取市场等因素影响，美国提出了继续提供对外军事援助计划。
二战结束后的美国对外军事援助始于1947年《希腊—土耳其援助法案》，但这项援助计划只涉及特定项目基础上的特定国家，而不是一个综合的总体政策。此后，随着冷战的加剧，在通过“马歇尔计划”对西欧进行全面经济援助的同时，美国系统的对外军事援助计划也开始形成，这就是1949年出台的《共同防御援助法案》。该法案授权美国总统对北约成员国以及希腊、土耳其、伊朗和韩国等国进行军事援助。如果说“马歇尔计划”促进了西欧的经济复苏，那么对北约成员国的军事援助则加强了盟国的军事能力，巩固了跨大西洋联盟。1951年，美国成立共同安全署，统一管理包括经济技术和对外军事援助在内的援助项目，同时出台《共同安全法案》，取代《共同防御援助法案》和为“马歇尔计划”提供法律依据的《经济合作法》（1948年），成为美国对外援助新的法律基础，直至1961年《对外援助法》授权美国国务院管理对外经济援助和对外军事援助。1961年《对外援助法》几经修订沿用至今，成为指导和规范美国对外援助的最重要法律，堪称美国对外援助领域的基本法。此外，美国于1976年颁布授权总统控制国防物资和服务进出口的《武器出口管制法案》，对此后的对外军事援助也有较大影响。当前与美国对外军事援助相关的各项账户和行动计划，以及每年的对外军事援助预算请求和拨款，主要都是基于上述两项立法的授权而做出的。
美国对外军事援助实践的发展阶段。自二战结束至乌克兰危机爆发，美国对外经济援助呈现相对稳定增长的趋势，而对外军事援助则经历了几个阶段的较大起伏。在此期间，美国对外军事援助已经出现了三个高峰期， 并自乌克兰危机爆发以来，正在形成第四个高峰期。
第一个高峰期：20世纪50年代初。由于北约的建立和冷战的加剧，美国对外军事援助从1947年至1949年的每年不到30亿美元急剧上升至1950年的349.7亿美元和1951年的353.8亿美元，这也是美国对外军事援助的年度极值。究其原因，主要是在冷战加剧的背景下，美国对英国、法国、荷兰、意大利、丹麦、挪威等北约盟国，以及希腊、土耳其（两国于1952年加入北约）等国家的援助。此后呈现波动下降趋势，在1964年和1965年回落到每年100亿美元以下。
第二个高峰期：20世纪70年代前期。1966年，美国对外军事援助有所回升，至1971年重新达到200亿美元以上，并于1973年达到247.7亿美元。这一阶段的主要对外军事援助对象包括越南南部政权、韩国、以色列、土耳其等。其中越南南部政权于1969年—1973年年间共获得107.85亿美元（按2019年不变价，为535.18亿美元），遥遥领先于位列第二的韩国（27.07亿美元）。这主要是因为1969年尼克松就任美国总统后，推出战争越南化政策，即通过加大对越南南部政权的军事援助，逐步向其转移战争任务，从而使美军从越南战场脱身。1973年之后，美国对外军事援助重新波动下降并维持在每年100亿美元上下的水平；其中，受支持中东和平进程影响，1979年美国对外军事援助达到200.3亿美元，其中约三分之一的对外军事援助给了以色列和埃及。
受冷战后期国际形势缓和及冷战结束的影响，1987年—2002年年间，美国对外军事援助（以及这一时期的经济援助）经历了一个平稳的低落期，一直维持在每年不到100亿美元的相对较低水平。
第三个高峰期：2001年“9·11”事件至2011年“阿拉伯之春”前后。随着“9·11”事件的爆发，因反恐、阿富汗及伊拉克战后稳定等需要，美国对外军事援助再次波动上升，2003年重新回到百亿美元以上，达到148.4亿美元；至2011年因中东北非政治动荡，美国对外军事援助达到了216.6亿美元。这是冷战结束后的峰值，也是二战后美国对外军事援助的第三个峰值，此后波动下降至乌克兰危机爆发前的每年100亿美元左右。根据2019年美国对外援助绿皮书，2003年—2012年十年间，阿富汗（553.06亿美元）、以色列（288.21亿美元）、伊拉克（233.98亿美元）、埃及（142.62亿美元）、波兰（42.46亿美元）、巴基斯坦（39.75亿美元）、哥伦比亚（20.86亿美元）、苏丹（9.92亿美元）等居于美国对外军事援助的前列。值得指出的是，这一时期，哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦等中亚国家都获得美国超过1亿美元的军事援助，平均受美国军事援助仅次于中东北非地区。
正在形成第四个高峰期：乌克兰危机爆发以来。2020年、2021年、2022年三个财年，美国对外军事援助的协议额分别为118.13亿美元、67.53亿美元和101.64亿美元，其中用于中东北非地区分别达到67.23亿美元、55.11亿美元和54.83亿美元。受乌克兰危机和巴以冲突的影响，近几年美国对外军事援助可能会形成一个新的高峰期。
美国对外军事援助的表现
美国对外军事援助是一个持续时间长、由美国国务院和国防部资助和管理的基于军事目的的账户众多的援助类型。基于数据的可用性和权威性考虑，下文主要依据2019年美国对外援助绿皮书中关于1947年—2019年对外军事援助的分类和账户信息，对援助项目的具体表现进行整体考查。
根据该绿皮书，1947年—2019年，美国共向187个国家和地区提供了总额超过4221亿美元的军事援助。这些援助涉及六个类别23个军事援助账户，其中运行中的有13个，已停用的10个账户为短期账户或历史账户，包括2019年仍运行但现已终止的阿富汗安全部队基金账户。
23个对外军事援助账户中，美国国务院资助的有三个类别四个账户。第一个类别是对外军事融资（FMF），包括由国务院出资、国防部国防安全合作局管理的赠款和贷款两个项目账户，面向美国伙伴关系国，使其能够通过美国对外军售或直接商业销售购买到美国国防物资、服务和培训。其中，贷款项目始于1956年向利比里亚、危地马拉和秘鲁三国的军事援助；狭义的对外军事融资指的是赠款项目，始于1974年对以色列的援助。赠款项目尽管起步晚，但金额却是贷款项目的三倍多。截至2019年，美国通过FMF提供了2084.87亿美元对外军事援助，占全部对外军事援助金额的近一半，是美国政府对外军事援助的最大项目。
第二个类别是国际军事教育与培训（IMET）。IMET项目以赠与方式向受援助国家的军事人员及与国防有关的文职人员提供培训。IMET的目标主要包括：通过增进对安全问题及其解决方法的了解，改善美国与其他国家之间的防务合作，以建立有效、互利的军事关系，从而达到促进地区稳定的目标；提供训练，增强参与国军事能力，以支持与美国军队开展联合行动；提高外国军事和文职人员在本国政府和军队中宣传和维护民主价值观以及保护人权的能力。为实现上述目标，近年来美国政府每年通过大约150个军事院校和军事设施开展专业军事教育和技术培训课程教学，并通过美国实地研究项目（U.S. Field Studies Program）培训诱导外国学员了解和认同美国的生活方式和价值观。IMET项目尽管支出相对较少，但其影响不容小觑。1950年以来，美国训练了来自世界上几乎每个国家的200多万名军人。IMET有利于提高美国盟友及其伙伴国的军事能力，加强军事联系，并减轻美国在海外的军事负担，从而维护美国的全球安全利益。除了基于国家安全的考虑外，该项目还意图让受援助国分担维和及人道主义工作，以减轻美国在资源和人员方面的负担。
第三个类别是维和行动。作为对外军事援助的维和行动账户，维和行动旨在减少和解决地区冲突，加强各国参与维稳行动、反恐和应对海上安全威胁的能力，并促进冲突结束后军事机构改革。
美国国防部资助并管理包括“合作减少威胁”“禁毒与反毒”及部分“其他军事援助”三个类别17个账户，其中，国防部管理的“其他军事援助”包括停用或仍使用的共15个账户。合作减少威胁账户旨在通过开展国际合作，减少或消除大规模杀伤性武器（WMD）或与之相关材料的扩散，从而减少对美国本土及其全球利益的化学威胁、生物威胁及核威胁。合作减少威胁账户具体包括减少生物威胁计划、防止扩散计划、全球核安全、化学安全与消除、进攻性战略武器消除等合作计划。设立禁毒与反毒行动账户的目的，主要在于促进侦察、监测、阻止和打击非法毒品从美国领空和领海过境等方面的国际合作。
2019年美国对外援助绿皮书中归入“其他军事援助”类别的共17个账户，其中15个由国防部资助，主要包括以下几种类型。一是不针对特定国家、至今依然有效的账户，主要包括多余国防物资计划（1950年—）、“运行与维护”（2011年—）、空军学员基金（2016年—）、陆军反ISIS训练和装备基金（2017年—）等共七个账户。其中，多余国防物资是指国防部和美国海岸警卫队拥有的美国武装部队不再需要并被宣布为多余的物资，由国防部国防安全合作局负责管理。这些多余的国防物资可以向符合条件的受援助方优惠或免费提供，以帮助实现美国国家安全和外交政策目标。二是针对特定国家的时效性较强的专项账户，主要包括阿富汗安全部队基金（2005年—2019年 ）、伊拉克救济与重建（2004年—2008年）、伊拉克安全部队（2005年—2012年）、伊拉克培训与装备（2015年—2018年）、巴基斯坦反叛乱基金（2009年—2012年）等五个账户。这类军事援助具有专门性、应急性、地缘重要性，一般时间短、数量大。尤其是涉及阿富汗和伊拉克的四个账户，尽管时间跨度只有16年（2004年—2019年），但金额高达1029.60亿美元，占全部时期对外军事援助总额的24.4%，占同期对外军事援助金额（2209.67亿美元）的46.6%。三是已停用的历史账户，国防部资助的包括军事援助项目（1950年—2006年）、陆军军事建设基金（2013年—2014年）、海外叛乱行动转移基金（2015年），还有两个账户——军事援助、服务资金赠与（1961年—1975年）和其他军事赠与（1947年—1979年），是冷战期间的历史账户，与军事援助项目账户一样，持续时间较长、援助金额大，在相应的历史时期扮演着重要角色。
揭开美国对外军事援助的本质
从美国对外军事援助的政治功能来看，大国的利益、身份和义务在对外军事援助中得到了有机统一。首先，美国对外军事援助不是做慈善和施舍，而是战略工具。任何国家对外政策目标的实现都有赖于一定的政策工具。美国不仅有不同于绝大多数国家的战略目标，而且有与之相匹配的可资利用的政策工具。在相互依赖不断扩展和加深的时代，军事手段的成本不断提高，军事途径的功能明显下降，对外经济援助和对外军事援助理所当然成为大国的一种政策选择。其次，对外援助也是大国身份的一种宣示。二战后国际对外援助的发展史表明，对外援助居世界前列的国家都是国际舞台上举足轻重的国家。究其原因，对外援助虽然依赖于并可展示自身的物质力量，但却能带来超越物质力量的影响。最后，国际上传统和非传统安全挑战的不断出现、一些国家国内的动荡不定，都对大国提出了要求。对外援助也是大国承担国际义务和责任的重要体现。
从美国法律和政策关于对外军事援助的定位来看，对外军事援助是实现美国国家利益的战略工具。美国关于对外军事援助和对外安全援助的法律规定和政策声明，明确表述了其服务美国国家利益的本质和战略工具的属性。这在1961年《对外援助法》（公法87-195）第501条关于军事援助的政策说明中得到了充分体现：“在颁布此项立法时，国会的意图是，通过培育一种政治独立、个人自由的良好氛围，提升友邦国家和国际组织阻止或者在必要时打败侵略者的能力，促进个体和集体安全的安排，帮助友邦国家维持国内安全，以及在友好的发展中国家创造一种为其实现更快的社会、经济和政治进步所必需的安全和稳定的环境，来促进世界和平，推进美国的外交政策，增进美国的安全和普遍福利。”
1970年9月15日，时任美国总统尼克松向国会论证美国对“友邦和盟国”提供军事援助的必要性时，强调通过支持保障其他国家的安全来促进美国国家安全，这也较为典型地体现了决策者对军事援助本质的理解。尼克松认为：“美国的国家安全目标不能仅仅通过我们的国土防卫来实现。这些目标的实现要求包括大量低收入国家在内的世界上其他国家成功地动员人力和资源去维护自身安全。在有些情况下，这些目标的实现，要求有海外军事基地给予我们维护自身安全、阻遏侵略的必要能力。在特殊情势下，这些目标的实现有时需要友邦的财政支持。”
2023年11月20日，拜登政府在宣布向乌克兰提供新的军事援助时，就强调其对于美国国家安全和国防工业发展及就业的重要意义：“对乌克兰的安全援助是对我们国家安全的明智投资。它有助于防止该地区发生更大的冲突，并阻止其他地方的潜在侵略，同时加强我们的国防工业基础，并为全国数十个州的美国人民创造高技能就业机会。至关重要的是，国会必须采取行动，通过总统的补充资金请求来支持乌克兰。”上述立法和政策声明，明确表达了美国对外军事援助的本质：通过帮助伙伴国提升更有效的军事和国内安全能力来应对非常现实的外部和内部威胁，通过提供军事援助实现地区稳定，将特定伙伴国的安全态势和能力与美国战略利益联系起来，最终服务于美国的战略利益和安全目标。
此外，重要受援助国的分布也隐含着美国对外军事援助的本质属性。从美国对外军事援助的历史可以发现，在不同时期的对外军事援助实践中，美国首要或重要的援助对象，或者是其北约盟国和其他军事条约盟友，如法国、西班牙、意大利、土耳其、希腊、韩国、菲律宾、巴基斯坦等；或者是没有签订同盟条约但具有重要地缘战略意义的国家，主要包括以色列、埃及、伊拉克、伊朗、约旦等中东国家，以及阿富汗等国。而其深层的逻辑则是冷战时期及冷战后的战略竞争、反恐等战略利益需要。
美国对外军事援助的影响
首先，就维护美国国家利益而言，历史地看，作为一项长期的对外战略工具，对外军事援助在二战后美国的冷战竞争、维护霸权地位和实现对外政策目标方面，发挥了重要作用。通过对外军事援助，美国获得了可靠的前沿部署基地和盟友的必要支持，提高了美军在海外的行动能力，加强了对潜在对手的遏制能力，提高了受援助国的安全能力，使美国全球影响力不断提升。冷战时期，对外军事援助是美国遏制战略的重要工具，也是美国赢得冷战竞争的重要因素。冷战结束初期，美国通过对外军事援助推动中东欧地区的政治转型和北约东扩。“9·11”事件后，美国通过对外军事援助扩展反恐阵营和力量，塑造国际反恐格局。近年来，美国的对外军事援助开始向新的地缘冲突和大国竞争倾斜，对冲突地区的安全格局和形势发展造成了重要影响。
其次，就对受援助对象的影响而言，美国的军事援助往往乏善可陈。美国的对外军事援助通常提供给友好国家或政权，其直接目的是为了建立或强化友好合作关系、提升对象国军事和安全能力；也常常给予一些反美国家中的反政府武装，培育反叛力量，助推“颜色革命”，以期建立亲美政权，如美国近年来对叙利亚反政府武装的援助。还有一种情况是向发生内战国家的亲美势力一方提供军事援助，如越南统一前美国对越南南部政权的援助。后两种情况下的援助给受援助国带来的只能是内乱和冲突。
即便是以提升受援助国军事和安全能力的援助，也常常事与愿违。美国对伊拉克、阿富汗乃至整个中东北非地区的军事援助尤为典型。2014年6月，伊拉克陆军第二师溃散，数百名“伊斯兰国”武装分子开着皮卡占领了摩苏尔。摩苏尔的陷落与其说证明了“伊斯兰国”反政府武装的实力，不如说证明了美国在伊拉克建立军队的数十亿美元努力的失败。而美国在阿富汗军事援助的失败更是出乎意料。根据前引绿皮书统计，2001年—2019年，美国对阿富汗的经济和军事援助高达1152.73亿美元，其中军事援助达813.51亿美元。然而在2021年8月，美国组织、资助、训练、装备和建设了20年的阿富汗国家安全部队，在塔利班面前迅速解体。美国在伊拉克和阿富汗军事援助的失败，广受关注的主要是因为投入巨大而毫无收益；而如果对美国在中东北非的军事援助的后果进行总体考察，则会发现美国的军事援助和介入与这一地区国家的高度军事化、动荡不定、国际冲突不断密切相关。
此外，美国为了自身的国家安全利益，往往在对外军事援助中置受援助国人权和民生改善于不顾。尽管从二战后开始对外援助项目以来，美国一直声称，向其他国家提供援助是改善其人权和公民生活条件的一种方式，但在援助实践中往往并未将其作为优先目标。美国萨姆休斯顿大学政治学副教授卡拉威和加州州立大学圣马科斯分校政治学教授马修斯在涉及到埃及、以色列、哥伦比亚、土耳其和巴基斯坦等多个案例的研究中发现，没有证据表明援助分配特别是军事援助的分配和经济支持基金的主要激励因素是受援助国人们生活状况的改善；促进人权、关注贫穷国家的经济和社会发展，以及这些地区最终的和平，往往并非对外援助的优先关注事项。这不仅与美国宣称的促进民主、人权等价值观的对外政策宗旨和国家安全战略目标相悖，也对受援助国的经济社会发展产生消极影响。
最后，就美国与受援助国关系而言，军事援助一般不会导致联盟，甚至不会带来更多的支持。一般的假设认为，大规模的对外援助尤其是军事援助有利于促进联盟的形成，至少可以带来合作和支持。但多项相关研究却得出了不同的结论。哈佛大学肯尼迪政府管理学院教授沃尔特在《联盟的起源》一书中提出，如果缺乏共同的政治利益，即使慷慨大方的对外援助也不能建立有效的联盟；不是援助引起联盟，而是通常体现了政治联盟；但是援助能够使既存联盟得到强化。而北卡罗来纳大学公共政策系副教授苏利文等人的研究则发现，接受美国军事援助的国家比没有接受军事援助的国家表现出更低的合作水平；更高水平的军事援助似乎产生了更多的挑衅行为；美国不会以减少军事援助来惩罚挑衅，也不会以增加军事援助来利诱更多的合作。这是因为，一方面，美国的援助是提供给那些在外交政策上有“好处”的国家，只要这种“好处”受到重视，美国就会继续提供这种援助；另一方面，意识到美国对自己的依赖即自己对美国的影响力，那些接受大量援助的国家并不会因此而实质性地改变对美国的行为。
不同时期的国家安全战略是影响美国对外军事援助的指南针，而国防预算则强调服务国家安全战略。例如，2023年美国国防预算涉及的国际安全部分，把增加支持乌克兰和北约、强化在印太地区的介入、增强国际联盟和伙伴关系作为重点；2024年的国防预算则强调对持续的军事行动、倡议和全球行动的支持，包括通过增强整个欧洲的能力以遏制俄罗斯的影响力；在国别以及战区层面支持中东地区开展军事行动，对军事行动的情报支持等。这些无疑会对美国今后几年的对外军事援助产生重要影响，中国需要予以高度关注和积极有效应对。
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上文略有删减
选自 |《人民论坛》杂志3月（上）
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发表于 2024-3-27 09:41:16
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