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许可、刘榕、周颖、汪子涵（对外经济贸易大学数字经济与法律创新研究中心）
数字创新依赖于互联网、在线平台和数据等要素。随着实体经济与数字经济的深入融合，上述要素深深嵌入到国家安全、网络安全、隐私保护等法律政策之中。当前，网络空间的战略博弈与数字资源争夺不断加剧，对上述要素的规制与限制程度日益加深。根据2019年12月世界经济论坛发布《全球数据流动治理探索白皮书》统计，全球范围内正在实施的关于数据的政策法规已超过200项；同时根据欧洲国际政治经济中心（ECIPE）的“数据限制指数”测算，全球对数据流动的总体限制在过去十年中翻了一番[[1]]。在此情形下，一个关键问题需要回答：层出不穷的数字规制政策有助于还是有碍于数字经济发展？
世界银行东亚与太平洋地区首席经济学家办公室日前发表的《东亚数字经济创新：限制性数字政策重要吗？》（下称“《世行报告》”）的报告，正是对这一问题的最新回答。由于东亚国家数字创新盛行且数字政策呈现出两极化趋势，该报告以东亚地区15个国家的数字限制政策为研究对象，探索这些限制是否确实影响了企业的数字创新。报告以Ferracane等人工作为基础创建了“数字限制指数”，来衡量不过国家在数字技术应用、互联网访问、在线平台的使用以及数据的跨境流动等数字政策方面的规制程度。该指数衡量了东亚15个国家随时间推移，数字政策的发展变化，并通过使用不同企业层面的数据集来表明其创新能力。该报告发现：数字限制政策有损于企业的创新能力，并对那些更依赖软件的企业产生更负面的影响。对数字经济的限制已成为东亚发展数字创新的重大障碍。
一、何为“数字限制指数”？
既有研究多着眼于数据规制，特别是数据跨境流动政策对经济经济的影响。数字经济的全球扩张使得跨境数据流动成为常态，围绕数据流动与限制对全球经济、国际贸易、企业生产与创新活动之间的关系有着相对丰富的研究。例如，Manyika(2016)等人的研究报告指出作为全球化的一部分，数据跨境使用对GDP的贡献已经超过了商品流的贡献。Stone（2015）与Ferracane（2017）的研究指出，数据跨境流动提高了国内外专业服务公司的贸易效率。Van der Marel等人（2016）和Ferracane等人（2018）发现严格的数据政策往往会对数据密集型行业的公司业绩产生负面影响。
另一方面，随着欧盟《一般数据保护条例》（GDPR）的实施，个人数据保护措施与数字经济的相关性也成为一种重要话题。研究发现：欧盟GDPR不仅增加了数字化中小企业的成本，而且极大阻碍了欧盟对外的贸易往来。Goldfarb和Tucker（2012）的实证研究也证明：限制性数据政策对创新活动产生了不利影响，数据本地化和严格的隐私法规会损害创新和贸易。
与上述局限于“数据限制”的研究不同，《世行报告》拓宽了数字政策的范围，除了对数据跨境流动和个人数据保护外，还扩展到与数字部门知识产权、在线平台责任和内容访问有关的限制，以及有关电信市场的监管政策，并对具体法律进行编码得出得出“数字限制指数”，进而将数据政策限制指数与东亚国家的企业数字创新活动相关联，以便对数据限制政策对企业创新影响进行研究。
二、“数字限制指数”如何反映特定数字政策对创新的影响？
数字限制指数特定国家（地区）的数据链接变量（Data Linkage）由“国家数据政策（Data Policy Index for Digital Innovation）”和“数据强度（Data Intensities）”两个方面的表现确定，此公式的架构基于这样的假设：在生产过程中更依赖软件的行业受数据限制的影响更大。该公式将其数据政策指数与行业级别的数据强度度量进行交互，分别对这两个方面通过特定方法进行量化赋值，乘积则为相应的数据链接指数。
其中，“数据强度”体现了某一行业在生产经营中对数据使用的依赖程度，由于数据具有无形性、且数据的使用行为难以全面捕捉，我们通常难以准确得到数据的使用量，关于国家使用的数据量也只有一些猜测，且仅仅提供了少量的观察数据。因此，鉴于数据的使用一般依赖于软件，数字创新的最简便程序需要借助软件来完成，并需借助软件来传输数据。因此选用软件使用量（）作为数据使用量的替换值显然已经是当下最为妥善的做法。随后用此种方法测算的数据使用量与劳动使用量（LABj）进行交互，得出衡量数据使用程度的值（）。在通过上述方法计算数据强度的结果中显示，电信业是最高数据强度级别的行业，计算机、保险和金融业的数据强度紧随其后，这也与我们的预期相符合，更多使用现代化技术生产经营的行业往往对数据的依赖性更高。
“数字政策”取值区间为0到1。一般而言，高分值的数字政策包括：为在线和离线用户创建更严格制度的政策、对国内外数据用户区别对待的政策、以不经济不恰当的繁冗手段来实现某个政策目标的政策。该值由影响数据自由流通的各个方面的数据政策综合得来，包括知识产权（IPR），跨境数据流（CBDF），国内数据使用和处理（DP），平台责任（IL），内容访问（CA）以及基础架构和连接（INF）相关政策，通过排列比较上述种类数据政策对数据流通的限制性影响，赋予其不同的权重，IPR和CBDF的权重一般相等，为0.25，两者合计占总指数的一半，可见这两项政策对与数据流通的重要影响，另一半覆盖其余四个类别，其中DP和CA类别的权重均为0.15。IL和INF类别的权重为0.1。这样的取值不仅能宏观考量各个国家的限制程度，也精巧的体现的各种类的限制性政策对数据流通的作用，为政策制定者提供科学的参考。
在上述等式的架构下，通过收集15个国家的数据使用状况、考察数据政策与数字创新表现，《世行报告》得出了具有说服力的数字创新与数据政策间的相互关系，为后续政策制定提供借鉴。
三、创新与监管的博弈结果——特定国家回归分析
为了进一步证明数字限制变量与企业创新的负相关性，《世行报告》对马来西亚、越南以及中国制造业数据进行了特定化研究。上述国家随着时间的推移，数字政策方面产生了明显的变化。随着时间的推移，中国与越南显示出数字限制日益严格的趋势。在这些数字政策限制程度严格的国家，跨国数据流动被阻碍，企业通过许可使用外国技术以开展创新的难度增大。一旦国家监管超过了必要的限度范围，严格的数据限制将有损于数字创新活动。特别是，中国的数字限制指数居于高位，这对中国数字化企业创新极为不利。反观马来西亚，其对数据、知识产权、平台和电信限制性较弱的政策，为企业顺利实现数字化转型提供了空间，提高了企业生产效率并降低成本，同时也促进了跨国贸易。
综合特定国家的研究案例来看，限制性数字政策与企业使用无形资产进行创新（以马来西亚和中国为例），以及通过研发进行创新的可能性之间存在负相关关系（以越南为例）。监管过度严格，就可能导致企业无法自由地选择最方便的数据处理提供商，数据传输时也会付出更多的成本，并且，有限的服务访问和更高的数据处理成本最终将广泛影响企业在本地及国际中的竞争力。此外，限制数据流动的政策不仅作用于本国市场，而且还会影响其贸易伙伴，有损全球的跨国贸易与合作。
虽然限制数据流动会保护国家、企业甚至个人的数据安全，也可能为一个国家带来收益，但收益并不是普遍且持久的，限制并非实现国家预期监管目标的最佳选择。允许数据流动和实现合法的监管目标之间不一定是零和博弈，使用限制性措施应置于更广泛的经济、法律和技术背景。因此，如何共同营造一个友好的政策环境，使各国公司借力新经济发展成果、获取更多运营资本，应该成为各国未来的数字经济战略应该考量的问题。
四、数据政策将如何赋能数字创新
与企业而语言，创新是源源不断的生命力；于国家而言，创新是赢得数字经济全球竞争的重要抓手。基于东南亚各国的经验，数据创新与开放的数字政策环境须臾不可分离。数据、知识产权、平台和电信市场方面的政策限制都可能会对企业的数字创新产生连锁作用。过于严格的数字政策抑制了本国公司进行数据创新的动力、削弱了其获得跨境数据资源的基础能力，从而抑制了一国在数字创新竞争中赢取主动权的潜力。因此，尽管基于知识产权、隐私权保护、公共安全等非经济目标的考虑，较为严格的数字限制措施具有一定合理性，但在数字经济时代，如何平衡经济发展与其他权益的价值仍然值得各国不懈探索。
当前，我国正面临着严峻的挑战，数字经济已经成为最有力的增长引擎，为此，我国应认真对待《世行报告》的研究成果，反思既有数字政策的实际后果。基于此，我国数字经济监管法律的制定应当遵循比例原则和包容审慎的精神，在合法权益保障的前提下，便利数据流动、在合理范围内设定平台责任、增强电信市场竞争、拓展域外监管影响力。在国际层面上，我国可以呼呼将各国正当的非经济目标纳入国际制度构建的考量之中，同时致力于友好数字环境的共同营造，积极完善数据跨境流动治理，形成互操作的个人数据规则，使各国尽可能地借力数字经济发展成果，携手构建普遍安全、共同繁荣、开放包容的全球数字经济新秩序。
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