[治理策略] 徐勇:千条线，止于县:观察基层减负的另一个视角

徐勇（华中师范大学文科资深教授、政治学部部长）

人们在实际生活中经常会用“上面千条线，下面一根针”来形容基层负担重。这里的“一根针”主要指社区居委会和村委会，“上面”指社区居委会和村委会以上。但无论从历史，还是从我国的法律制度看，这一说法都是不准确的，应该是“千条线，止于县”。在历史上，我国有“皇权不下县”“王权止于县政”的说法，不是说县以下是“皇权”的真空，而是指县一级是国家政权的底板，自上而下的国家权力机构直到县级，县承担管辖县域地方的主责。县以下也有基层组织和权力网络，但为县所统辖，中央自上而下的“线”只到县级。

我国是中央自上而下统一管理的单一制国家，其职能部门工作通常被称为“千条线”。但我国又是一个实行分层级治理的国家，不同层次的职责事项不同，表现为“垂直+漏斗”型。中央的权限职责最多，宪法规定国务院的职权为18项，其中有一些为中央专属，如国防、外交等。除中央专属权限职责以外，由中央到省、市、县的权限职责及部门设置大体是一致的，即中央自上而下的条线到县为止，“上下一般粗”。地方组织法规定县级及县级以上的地方各级人民政府行使职权均为11项，中央的“千条线”与县一一对应。

近代以来，随着国家职能的扩张，我国在县以下设立了正式的乡制。但乡制是基于县政扩大而设立的，换言之，乡镇是因为仅仅依靠县一级难以有效管理而设立的，属于县政范围以内的机构。从法律上看，乡镇属于基层政权，但与县及县以上的政权不同，不是完整的政权单位。其职权也比县及县以上少得多，地方组织法规定的职权为7项。乡级机构设置并不与县级以上一致，更主要的是执行县级政府工作，与乡镇同级的城市街道直接称之为办事处。县对上是一个部门对口一个部门，而乡对县则具有综合性，上面的“千条线”不能自然延伸到乡镇。

我国法律规定，乡级以下的村（社区）属于群众自治组织。尽管村（社区）是国家建制单位，但从性质上看不属于政府组织，上面的“千条线”不能像政府系统那样直接延伸到村（社区）。早在1987年《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》颁布时，时任全国人大常委会委员长彭真就该法能否顺利实施时指出：“给村民委员会头上压的任务太多，就会把它压垮。”30多年后，彭真的担忧成为现实。“千条线”的工作负担自上而下延伸到村（社区），造成村（社区）负担增重。

为基层减负，最重要的是了解“负”从何来。有了乡村建制以后，我国对基层的理解有些简单，将基层理解为基层政权和基层组织，也就是乡镇和村（社区）。这种定位将县级置于基层政权体系之外，县级成为乡镇和村（社区）的上级。从中央，经由省市，再达县的“千条线”一直延伸到村（社区），县作为“管民的官”演变为“管官的官”，由事务的直接经办者演变为事务的督办者。乡镇和村（社区）的负担日益增重与其定位相关。只有重新认识和构造县乡村体制，才能推进体制性减负。

我国从中央到地方的部门只到县一级，各个条线部门的工作应该由县级部门负主责，只有当自己难以完成并必须由县以下的层次协助时才能交由下面去办，同时县级部门要依法承担主责。“千条线，止于县”不是说“千条线”的工作达不到县以下，而是指在县一级进行统筹转换，大部分由县一级完成，只在县一级难以完成时才交由乡镇完成。如果“上下一般粗”的“千条线”直接延伸到乡镇和村（社区），那么乡镇和村（社区）就必须设立与县一样的机构，这势必大大增加行政成本。与“千条线，止于县”对应的是“千条线，针在县”，即自上而下的工作要通过县一级统筹转换，根据权、责、资源一致的原则，在县、乡镇、村（社区）三级进行合理配置。从我国的权责配置结构看，县以上为垂直型，自上而下“一竿子插到县”；县以下则为漏斗型，愈往下，权责事愈少。县一级的职责最多，乡镇其次，村（社区）最少。每个层次的权责又可分主次，县一级的主责最多，乡镇其次，村（社区）最少，对政府工作方面主要是协助。这样，村（社区）头上压的任务就会大大减少，其工作便得心应手了。（来源：乡村发现转自：《中国社会工作》2024年7月上刊）