[产业策略] 闻新国:乡村建设行动的多维定位与实施路径

闻新国（中共湖北省鄂州市委学校教授）

“十四五”时期乡村建设作为乡村振兴的重要抓手，要迈出实质性的步伐，取得实质性的效果。乡村建设在“十四五”时期具有特别重要的意义，主要体现在几个方面。一是巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接的需要；二是找准抓手，大力推进乡村振兴的需要；三是乡村建设对于进一步扩大国内需求，畅通内循环和主循环具有重要的作用。通过乡村建设行动，使“三农”基本盘更牢，对于提高农民福祉，提升乡村的功能也具有特别重要的意义。

乡村建设行动的“建设”意义是宽泛的，既包括涉及乡村生产生活和人居环境等方面的硬件建设，也包括乡村公共服务保障等方面的软件建设。“行动”意义也是独特的，主要体现各类机制和相关支持政策的落实落细落地方面。
      乡村建设的目标是多维的，方式是多样的。乡村建设历史维度和阶段性特征明显，从时间跨度看，乡村建设涉及长时段全过程的乡村发展。乡村建设的历史深纵维度丰富，广义乡村建设与各阶段的乡村发展存在全面吻合关系。在“十四五”规划提出乡村建设总体要求下，结合乡村建设的具体实践，乡村建设的范围除一般硬件软件建设方面外，还需扩展到乡村文化建设，乡村数字建设，和乡村人才建设等方面，这些都是乡村建设的重要范畴。乡村治理机制的完善同样也是乡村建设的重要方面，对乡村建设的运作起重要的机制支撑作用，广义的乡村建设与推进乡村振兴的总体内容一致。另外，公共政策的制定与落实同样包含在建设行动之中，这是乡村建设行动中软件建设的重要方面。
       乡村建设的内在目标，是提升乡村的价值功能。乡村建设也是城市价值外溢与乡村价值同步提升的过程，公共产品穿行原理是乡村建设的重要内在逻辑，乡村建设行动的场域发生在乡村，但是乡村建设行动的性质在很大程度上是非农经济活动向农村的延伸，其建设的主要资金来源也是来自于非农领域，甚至主要来自较高梯度级别的城市领域。乡村建设行动的资源动员和经济属性方面总体上具有公共性、穿行性、均等性等特征。分税制财政体制对城乡区域协调发展和乡村建设起到了独特作用。乡村建设是政府投资和公共产品生产方式的再引导。   
       乡村建设要解决“为谁建设，依靠谁建设”的问题。当前乡村振兴和乡村建设最重要的背景是乡村人口仍处在流动未定型状态，在乡村形态未趋稳定的情况下抓乡村振兴和乡村建设，必须要考虑城镇化的进程和乡村人口的去留问题。我国城市化率已达63.89%，我国还处在城镇化进程上升期，但是城镇化也需要历史耐心，不论是在城镇化进程之中，还是城乡空间比例和人口比例达到稳态时，乡村总会有一定规模的人口。在城乡关系的系列变迁中，农民还会减少，但是农民不会消失，乡村在变化，但乡村不会消灭，在乡村嬗变中考虑乡村建设问题最终还须权衡城乡关系。

城乡关系结构与乡村内在结构变化决定乡村建设的方向和重点。同时乡村建设的层次性、阶段性也是理解乡村建设维度的重要方面，要在现代要素入乡与乡村融合的关系中，体现乡村建设全面系统性，阶段层次性，地域差异性。
       在这种条件下考虑乡村建设行动，必须全域一体考虑大规划和城乡未来结构比例问题。在未来城乡版图关系中，某些镇村还是需要按城镇化的方向考虑未来发展，要把在农业区特别是受生态红线控制和耕地红线控制范围内的县乡镇作为乡村建设行动推进的重点来抓。当乡村建设集中在乡村内部时，则要按乡村自身的特色来抓，保持乡村特色和乡土品位，重塑城乡版图和城乡经济结构。
      还要正确看待人口外流，农民参与和空心化等等问题。真正从底层视角思考“乡村建设为了谁，依靠谁”的问题。在双向流动的结构关系中，形成农民进城与资本下乡间的切换机制。乡村建设要考虑长时段变动因素，考虑产业结构关系。在农民主体参与乡村建设的问题上，一方面要尊重农民的选择，另一方面要正确理解和处理农民主体性问题，乡村建设真正的受益主体还是农民，所以需要从建设目标设计和最终效果上体现尊重农民主体性，主要通过调节利益关系来处理农民主体性问题。第三，在某些领域还是需要改进乡村动员方式，调动农民积极性、主动性和创造性参与到乡村建设行动中去，鼓励引导农民在政府购买公共服务的框架下以有偿劳务参与或筹资筹劳等方式参与家门口直接受益的公益项目建设。还要处理好农民主体与其他主体的关系。农民外出务工的特点不同，有些乡村的就近区域，城镇化建设就在家门口，这些区域农民的公共需求和生活环境需求呈现不同特征，要以城乡一体建设的方式综合考虑乡村建设。
       乡村建设还需要尊重自然规律和文化惯例。遵循城市现代要素入乡和城乡要素互动规律，与尊重乡村自然规律和乡村经济发展规律的并不矛盾。一般要素在经济层面上起作用时，乡村建设又涉及多层面的要素问题，其中文化同样是一种重要要素。农耕文明、地形地貌等都需要得到尊重，保护乡村地形起伏的独特价值。避免千村一面，要根据地形地貌特征顺势而建，不搞大拆大建，不搞整齐划一。乡村生命共同体、全生命周期、乡土风貌个性特点等方面要体现绿色、低碳、自然、野趣特点。乡村建设可达到景点效果，但不可刻意进行人工美景打造，乡村以自然、偏远、静野为美。避免用城市建设思维规划乡村建设，规划建设的理念上要处理好面子和里子的关系，处理好内容与内涵的关系，绿色发展与传统村落关系，让传统村落的美留住乡愁乡恋乡景。

一是城乡资源配置关系。乡村振兴和乡村建设的密钥在城乡融合，关键是城乡两端协调发力。从长期来看，发展城市和非农经济有利于提高“以城带乡”的实力和水平，但是在一定时期城乡公共资源配置仍然是城乡发展的优选序和协调一致的重要关系问题。这方面需要提高协调处理能力和水平。
      二是公共资源与社会资本的关系。尽管在当前阶段或未来较长时间，乡村建设的重要方式和主体力量是公共财政投入，但目前农业新型经营主体的发展开始处于活跃成长期，家庭农场和农民专业合作社等新型组织，是社会资本入乡的重要领域，这些社会资本也在通过慈善活动捐款参与乡村公益建设，或者直接投资建设乡村。社会资本投资是对公共资源投入乡村建设的补充。企业人士投资对接乡村建设活动，参与方式可以是完全有偿的方式进行，如以政府购买乡村建设项目的方式进行，还可通过投资平台转引社会资本，再通过政府相关投资平台盘活农村资源，将农村资源包装开发。从乡村走出来的成功企业人士，通过万企帮万村的联建活动带动乡村建设发展也是一种重要方式。总之社会资本可以起到穿针引线的重要作用。
      三是当前与长期的关系。乡村建设重在当前，而真正的落脚点是未来，主要原因是当前乡村多处于流动未定型状况，在农民流动和乡村非稳态的情况下抓乡村建设，重点和落脚点始终要用未来观抓好当前。乡村建设有很多是慢变量，不可一蹴而就。要着眼当前，紧盯未来推进乡村建设行动。乡村建设的布局一定要符合未来需求，搞乡村建设要有未来可持续性，要长期管用，避免重复建设。部分乡村仍然存在未来城镇化的可能性，兼顾红线问题和建设指标权下放后综合调配的问题，重整城乡建设用地结构关系。同时在长期中注重阶段性，达到富裕程度时的乡村建设又会不一样。乡村建设要与乡村长期的自然环境和气候条件相适应。
      四是普遍性普惠性与地域差异性的关系。保底性、普惠性、均等性的民生保障类公共服务直达乡村每一受益个体，基础性设施应通则通、能通则通。硬件和软件建设都需跟着农民走，基础性的建设全面通达的同时也需注重基础设施的集聚和集约效应，乡村学校建设也要注意重新归片建设，同时也要方便学生上校。要均等覆盖的前提下，也要考虑乡村区域稀疏状况的变化趋势，疏密有度推进乡村基础设施建设。
      乡村硬件建设方面要按照巩固、提升、扩展的路径加以推进，巩固前期与乡村建设相关的基础设施项目及公共服务均等化成果，按新的需求标准进行功能提升，同时按乡村建设新需求扩展其建设范围，提高建设标准。

一是在城乡融合发展的大框架下谋划乡村建设行动。将乡村建设行动方案纳入“多规合一”范围，提高“多规合一”的科学性和前瞻性水平。规划中要注重城乡经济版图圈层关系以及城乡人地密度比例关系的合理化，乡村建设的整体规划要注意各类乡村建设项目的统合关系。基于城镇化圈层的经济版图变化确定乡村建设的重点区域，同时也注重耕地红线保护与建设规划调整的可能性，规划清晰分明的城乡空间布局。在城乡空间规划的基础上，确定镇村发展规划和村庄小规划，重点是做好农村集体经营性建设用地改革，农村宅基地改革和宅基地确权登记等基础工作，分类归并调控利用村内集体建设用地指标，解决好乡村建设行动中的用地问题。处理城乡协调大规划和乡村小规划的全域网络关系，协调设计乡村土地规划与综合建设规划，从规划的层面避免重复性建设，避免无效投资。
     二是结合区域特点构建乡村建设的梯次网络。乡村建设不光是村庄的建设，还包括县乡两级层次的基础设施建设与联通。要形成上至集镇下至自然村庄的网络建设体系，以及县乡村梯级架构关系。县级也是乡村建设的重要龙头，县内全域选择推进特色乡镇建设，在乡村建设中行政村只是从乡村治理层面上加以考虑，村庄建设的落脚点还须延伸到自然村落各类基础设施建设中去。
      三是进一步补齐短板，全面与重点建设一体推进。“十四五”期间乡村环境治理与优化提升仍然是乡村建设的重要方面。乡村基础设施建设、乡村生产条件改善方面，主要在美丽乡村、水电路网气基础设施等方面巩固升级，并在数字乡村和设施农业方面扩展延伸。同时将硬件建设的范围扩大至原始村庄之中，重点是基本农田生产条件的改造，主要是高标农田建设，还要围绕新型经营主体，积极推进设施农业建设，将农村路网电网水网向新型经营主体规模经营区域延伸，数字乡村建设和乡村人才队伍建设都列入乡村建设的大类之中加以推进。围绕新型经营主体和新型经营模式的新需求，提高基础设施细血管式的通达率。
      四是着眼未来乡村形态变化，从总体上推进未来村庄建设。乡村规划建设主要尊重农民流动规律，跟着农民需求走，考虑乡村建设的真实需求，乡村建设同样要体现乡村公共聚集性特色。针对不同村庄的“存废”趋势，在不搞大拆大建的前提下，对空心村以历史的耐心让其自行演化，对这类村庄不搞无效投资建设。
      五是因地制宜、因时制宜分片分类分阶段推进乡村建设行动。乡村建设是行动而不能是运动，要避免一刀切。乡村变迁是一个慢变量，既要克服冒进激进思想，又要把握时机积极稳妥推进。公共服务均等化直达农户和相关农村人口时，要确保应通则通全覆盖。根据区域发展趋势和未来发展规划，同时注意选择和确实乡村建设的重点片区分类推进。根据乡村不同区位确定不同类别乡村，进行不同类型的乡村建设。乡村硬建设项目和通达标准应该因人而异、因村庄而异。同时要处理好原住农民、未来农民和未来村庄的关系。

六是统合乡村建设中的政府职能部门关系。处理好乡村建设行动各层级间的条块统分关系，各级党委下的农办和乡村振兴局统合乡村振兴和乡村建设的全盘工作，同时要理顺乡村振兴局与其他党政相关部门的关系，协调处理农业农村局、自然资源局、财政局等相关部门的涉农职能，优化条块关系，在全党全社会共抓乡村振兴的大格局中发挥引领作用。区乡两级亟待加强农经和农技两大职能部门和相关机构的建设。在镇村两级组织层面，要重点解决“上有千条线、下面一根针”的条块关系问题。处理好协调合作关系和资源整合关系，形成良好的统合机制。

七是建立乡村建设绩效评估制度。将乡村建设行动方案实施情况的考核纳入乡村振兴战略实施的总体考核之中，不搞多头考核，提高考核的系统性、完整性和精准性，加强乡村建设监督管理，完善质量保障机制，确保项目建设质量，严格政府购买公共服务参与乡村建设的管理。实行项目制清单式管理，对重大安全项目实行终身负责制。(来源:《中国乡村发现》2022年第3期)