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范和生（安徽大学社会与政治学院教授）武政宇（安徽大学创新发展战略研究院研究生） 改革开放以来，我国社会发生翻天覆地的变化，国家治理贫困的力度不断加大，脱贫成效显著，尤其是党的十八大打响脱贫攻坚战以来，截至2019年底，95%以上的贫困人口可以脱贫，90%以上的贫困县可以摘帽。党的十九大明确指出，要确保到2020年中国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。然而绝对贫困可以消除，相对贫困仍将长期存在，不仅现在有，全面小康后也有，中等发达了还有。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，明确提出要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困长效机制。在绝对贫困消除后如何有效缓解相对贫困，建立解决相对贫困长效机制，不仅对国家实现现代化目标具有重要的战略意义，而且对我国社会持续健康发展以及人民美好生活的实现都具有强烈的现实意义。
一、相对贫困及其治理机制研究综述
相对贫困是近几年学术界关注的热点话题，围绕相对贫困的概念、影响因素、治理手段等学者们做了大量的研究。首先，关于相对贫困概念的讨论，即到底什么是相对贫困。阿马蒂亚·森在他的《贫困与饥荒》中提到，除粮食生产外，包括个人在社会经济结构中的地位、社会生产方式、社会保障和就业权利在内的综合权力关系，也可以导致贫困，这引发了人们对相对贫困的关注和思考。郭文华(2009)借用阿马蒂亚·森的“可行能力”来解释相对贫困，认为个人相对贫困源于现实生活没有达到个人所期待的状态。张青(2012)提出相对贫困指收入相当于社会平均收入水平一个较低水平的社会生活状态。程永宏等(2013)则认为相对贫困指的是收入水平不足以维持正常的社会联系的状况。杨舸(2017)提出除了从满足基本生活需求方面来实施扶贫外，还应注意到贫困表现为人内心的相对剥夺感，是一种主观感受。凌经球(2019)认为相对贫困是一种发展型贫困，是由于收入分配差距或基本公共服务不均等因素导致部分家庭或个体的福利水平处于社会平均水平之下。总体来说，相对贫困是通过社会比较产生的，它更强调一种主观感受。
其次，关于相对贫困的影响因素研究。曾晨晨(2010)探究了农村居民健康对农村人口相对贫困的影响，结果发现健康状况的良好可以有效降低农村居民发生贫困的概率。秦建军、戎爱萍(2012)研究财政支出结构对农村相对贫困的影响分析，发现劳动力价格差异对农村相对贫困具有决定意义。刘雨桐(2014)探究了社会资本对相对贫困的影响，结果发现随着市场化的深入，社会资本减少城市个体相对贫困发生概率的作用总体上会增强。杨帆、庄天慧(2018)从代际传递视角探索新生代农民工相对贫困的生成机理，发现父亲教育和政治面貌总体上显著影响新生代农民工的多维相对贫困。上官子恒、施国庆等(2019)通过对湖北省农村贫困状况以及脱贫影响因素的分析，发现劳动技能培训和政府减免税收政策能有效降低相对贫困发生率。不难看出，影响相对贫困的因素是多重的，要想有效治理相对贫困，必须综合施策。
最后，关于相对贫困治理机制的研究也是学术界关注的焦点。刘宗飞、姚顺波等(2013)提出应适当加大贫困群体内部收入差距，分阶段实施扶贫计划，先重点扶持贫困群体内部有号召力的农户，进而激励其他贫困农户的发展，再对剩余贫困农户进行项目扶贫，通过贫困互助的方式，促进农村相对贫困问题的治理，还可以通过提高贫困农户自身的能力以及完善农村保障体制来解决农村的相对贫困问题。 张彦、孙帅(2016)从现实依据、历史依据和理论依据三方面论证构建相对贫困伦理关怀的可能性，并提出将马克思主义正义理念同中国相对贫困问题的实际结合起来，使相对贫困伦理关怀更多体现“生存”“尊严”“自由”这三重人类基本发展价值。李珍(2017)从社会保障角度探究相对贫困问题的解决，提出社会救助的保障水平应该由“最低保障”向“保障适度”的方向发展，贫困线由绝对贫困向相对贫困转变。申浩(2019)认为应该增强对相对贫困治理的文化软实力建设，通过思想教育使贫困群体树立正确意识，建立可持续治理贫困的政策框架并采用更加灵活和实用的贫困标准提高反贫困效率。唐任伍(2019)提出后小康时代的贫困治理进入“攻心”时代，重点在于矫正精神贫困，克服穷人心态和贫困思维，扩展相对贫困人口的认知“带宽”，塑造公平正义的价值取向，克服资源配置上的碎片化，破解相对贫困治理的“碎片化”困境。还有学者研究借鉴其他国家或地区的经验，提出对我国扶贫的启示，如白增博、孙庆刚等(2017)通过借鉴美国贫困救助经验做法，提出我国扶贫工作应在贫困救助立法、贫困线制度、鼓励就业分类救助以及多元主体参与方面作出更多努力。 刘祖云、刘敏(2009)通过总结中国香港地区在贫困救助方面的经验，提出内地应进一步深化社会救助改革，立足地区实际逐步提高救助水平，更加强调穷人的资产和能力建设。
学界对相对贫困治理机制的研究大多是从个别影响因素入手，不够系统全面，更重要的是，关于我国2020年消除绝对贫困后的贫困治理机制的研究尚处于起步阶段。因此，有必要对相对贫困问题进行研究，构建相对贫困治理的长效机制。
二、相对贫困治理机制构建困境
随着经济的快速发展以及社会贫富差距的拉大，贫困的内涵、特征、主体等发生了新的变化，这给我国2020年后的贫困治理工作提出了新的挑战。贫困既有经济因素，又有非经济因素，而后者常常被忽视。总体来看，相对贫困治理机制构建主要面临政策有效性、脱贫可持续性、能力贫困、人文贫困和精神贫困等五大困境。
（一）政策有效性
我国减贫脱贫工作取得卓越的成效，离不开国家扶贫政策的支持和保障。改革开放以来，我国为解决贫困问题制定并实施了一系列政策，贫困治理政策经历了政策确立阶段（1980—1993年）、八七扶贫攻坚阶段（1994—2000年）、集中连片整村推进阶段（2001—2012年）和精准扶贫与精准脱贫阶段（2013年以后）四个阶段，为完全消除我国的绝对贫困问题提供了坚实的制度保障。从持续性上讲，现有政策在2020年实现全面脱贫后还应继续发挥效力。同时，现有扶贫政策关注的重点都是绝对贫困，着力解决农村贫困群体的收入不足问题，而事实上农民更多的不是追求收入的最大化，而是较低的风险分配和较高的生存保障，这需要国家从多方面给予贫困群体政策支持，尤其是有关相对贫困治理的制度政策必须跟进到位。此外，中国几十年的贫困治理逐渐形成了政府强力主导的模式，这种政府大包大揽主导扶贫工作的模式，一方面形成一种压力型体制，最终全部压力传导至基层，基层不堪重负，制造数字脱贫的乱象；另一方面不利于调动贫困群体脱贫致富的积极性，滋生惰性，无法达到持续脱贫的理想效果。2020年后如何保证扶贫政策的有效性，是我国扶贫工作下一步的重点。
（二）脱贫可持续性
多年来，我国农村地区居民的收入呈高速增长态势，且年均增速超过城镇居民，然而，农村地区的收入高速增长更多的是依靠农民外出打工的工资性收入和政府的转移净收入，单纯依靠农业农村的产业经营性收入的占比非常小。据统计，2014—2017年，农村居民人均可支配收入增长中，工资性收入贡献46.1%，政府转移净收入贡献23.9%，二者合计贡献70%，可见农业经营性收入在农村居民可支配收入增长中没有发挥足够的作用。这种农民脱贫增收的模式显然是不可取的，因为无论是外出打工获得的工资性收入还是政府转移净收入，都属于外源性收入，这种收入增长存在很大的风险因素，不利于农民收入的长远可持续增长。同时，产业经营性收入增长也面临诸多问题。事实上，国家在开展脱贫攻坚的过程中的一个重要举措就是产业扶贫，鼓励贫困地区合理利用资源进行产业开发，然而在实际推进的过程中，扶贫产业多集中在生产的初级环节，由于农村地区的生产技术水平低下，产品质量不高，无法被市场接受，或者未形成较完整的产业链，生产出来的产品找不到销路，导致生产过剩，农民无法将前期投入有效地转化为资金收入，从而影响其脱贫增收。更有甚者某些贫困地区不适合发展扶贫产业，但是当地政府为了完成脱贫增收的硬任务强力推行产业扶贫，这种做法与地区实际脱节，不仅无法有效促进农民脱贫增收，还对当地的社会生态产生严重影响。2020年后要想有效治理相对贫困，必须保证贫困群体脱贫增收的可持续性。
（三）能力贫困
到目前为止我国的精准扶贫政策主要针对的是贫困群体的经济贫困问题，即解决贫困群体的基本生活保障和收入不足的问题，这种外部性物质补助能够有效改善贫困群体因基本生活资料不足导致的经济贫困问题。但单纯的经济扶贫只能治标，即消除绝对贫困问题，却不能治本，无法解决相对贫困问题。且这种绝对贫困的消除很可能是暂时的，许多贫困群众虽然获得了脱贫的机会，但是没有获得自主脱贫的能力，刚刚脱贫的群众由于缺乏持续创收的能力，加之全面脱贫后国家扶贫政策也许会松动，很可能出现返贫的状况，陷入相对贫困的境地。同时，贫困群体由于缺乏广泛的社会联系，社会资本相对匮乏，使得他们从社会关系网中获取资源的能力受到极大的限制，无法获得足够的资源支持其进一步发展，加剧了他们相对贫困的状况。此外，贫困地区弱势群体的自我发展能力尤其不足，这使得贫困地区内部的相对贫困问题进一步激化。有学者通过对深度贫困地区的弱势群体的自我发展能力进行调查评测，发现弱势群体自我发展能力总体偏弱且差异大，其中自我发展能力指数大于中间值60的仅占样本数的8.57%，而样本自我发展能力值最大值与最小值之间相差近70，如果外部力量不能有效改善和提升弱势群体的自我发展能力，他们很难靠自身力量脱贫致富，从而陷入相对贫困。阿马蒂亚·森曾提出，贫困实质上是主体进行活动的基本可行能力的被剥夺，人们之所以陷入贫困，主要是由于缺乏创造收入的能力和机会。多年来我国的扶贫工作着力于推动政策兜底的保障作用，而对贫困群体的能力建设重视不足，这使得他们在就业中容易受到挤压和排斥，收入得不到保障。2020年后有效消除能力贫困，激发贫困群体脱贫致富的积极性、主动性和创造性，将成为解决相对贫困问题的重要突破口。
（四）人文贫困
导致我国贫困地区脱贫难、返贫易，以及陷入相对贫困的另一个重要原因在于人文因素的相对贫困。联合国开发署《1997年人类发展报告》中对贫困作了如下定义：人们的寿命、健康、知识、参与、生活条件等基本条件得不到满足，限制了人们的选择。{29}可见，除了个人收入等经济因素外，个人受教育水平、参与权利的保障、健康环境等人文因素也是界定贫困的重要因素。一是因受教育水平差异导致的相对贫困。我国自实行九年义务教育以来，国民的受教育状况得到极大的改善，尤其是广大农村贫困地区的受教育水平获得了极大地提高，然而城乡之间的教育水平和条件还存在着巨大的差距，经统计，排除普及教育的因素，城乡的后义务教育人口占6岁以上人口比重分别为42.22%和8.65%{30}。二是贫困群体享有权利的不足，即权利贫困。权利贫困作为一种客观社会现象伴随着人类社会发展的始终，在现阶段我国城乡二元体制下，权利分配不均衡的现象尤为突出。三是健康状况的差异导致相对贫困。健康是人力资本的一个重要组成因素，它通过影响人的劳动生产率来影响其收入水平。据国家卫健委统计，农村的患病群体中处于劳动能力旺盛阶段的人口占据农村贫困人口总数的40%以上{31}，可见健康状况对我国农村地区的贫困问题具有重要影响。2011年，国家提出“两不愁、三保障”的扶贫开发总体目标，即到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。总的来看，“两不愁”基本解决了，“三保障”还存在不少薄弱环节。 因此，构建相对贫困治理长效机制，人文贫困的治理仍是其中的一个重要方面，并应更加侧重于医疗、教育和住房保障薄弱环节的解决。
（五）精神贫困
2013年以来，我国扶贫政策已经由原来的“大水漫灌”式扶贫转变为精准扶贫、精准脱贫，这种精细到个人的扶贫成效卓越，但这种政府主导、贫困群体被动接受的扶贫模式一定程度上滋长贫困群体“等靠要”的思想，产生一种精神上的贫困。很多贫困群众在国家精准扶贫的政策下成功脱贫后，依旧缺少自主脱贫的能力和动力，进而面临返贫的风险。同时，还有些贫困户为了能够持续获得政府的资金扶持，以贫困为荣，甚至不愿意脱贫。此外，市场经济带来的社会竞争的加剧以及贫富差距的拉大，形成马太效应，即穷者愈穷，富者愈富，贫困群体通过社会比较，心里产生一种相对剥夺感，这是相对贫困产生的重要根源。这种相对剥夺感广泛存在于农村和城市边缘区域的贫困群体中，尤其是处于扶贫标准边缘、却无法享受国家的扶贫政策的贫困“边缘户”，这种心理不平衡和相对剥夺感更加强烈。由于物质层面的扶贫成果容易量化考核，而精神层面的扶贫效果很难通过数字化的指标加以考核评估，更加大了精神贫困的治理难度。因此，如何有效应对贫困人口的精神贫困，是构建相对贫困治理长效机制的重要内容。
三、相对贫困治理长效机制的建构
相对贫困问题的复杂性决定了必须综合全面地考量治理相对贫困问题，因此有必要从多个维度入手，以相对贫困存在的重难点问题为着力点，探索建立相对贫困治理的长效机制。
（一）制度保障机制
一是要保证政策的有效衔接，把巩固减贫成效和应对新时代的相对贫困问题结合起来。一方面，保证现有扶贫政策的持续性，对于成功“摘帽”的贫困地区和贫困群体，摘帽不摘政策，确保扶贫政策持续发挥效力，巩固脱贫成果；另一方面，针对愈发凸显的相对贫困问题，必须在现有制度政策的基础上，制定和出台更多有助于缓解相对贫困的政策和法规，着力解决农村贫困地区的相对贫困问题，适当加入城市地区相对贫困的治理，尤其应注意社会中某些特殊群体的相对贫困问题，如农民工群体、女性群体以及贫困边缘人群的相对贫困问题，给予他们更多的关注和政策扶持。二是组织协同保障，从过去“九龙治水”式的扶贫变为各部门政策统一、归口管理。要统一整个扶贫工作的政策制定，必要时结合不同地区实际进行调整，严防“上有政策，下有对策”现象的发生。应从国家层面设立专门扶贫机构，统筹管理全国扶贫机构和部门，将扶贫工作纳入各级政府部门的基本职能范围内，促进扶贫工作的日常化。三是要完善多元监督考核机制。首先，设立专门的扶贫监督考核部门，统一脱贫攻坚考核评估规范，建立综合性考核指标，杜绝数字脱贫乱象。其次，可以适当引入社会力量进行第三方评估，监督政府部门贫困治理的实际效果，建立更客观合理的考核机制。最后，还应该把贫困群体纳入到脱贫绩效考核主体的范围内，政府扶贫工作做得好不好，贫困群众有没有真正实现脱贫，贫困群众自己最有发言权，应该让他们也参与到脱贫考核工作中。建立政府部门、贫困群体、社会第三方机构多元参与的监督考核机制，形成科学有效的脱贫绩效考核体系。
（二）产业培育机制
产业兴旺是乡村振兴的重要基础，是解决农村问题的前提。相对贫困的治理必须与乡村振兴战略紧密结合，以农业供给侧结构性改革为契机，把培育产业、促进产业兴旺作为治理相对贫困、推动乡村振兴的根本出路。一是多元主体参与。一方面，鼓励和支持有实力的农产品企业深入农村贫困地区，大力发展现代农产品加工业，这些企业不仅可以带来先进的生产技术，延长农产品产业链，还可以创造大量就业机会，推动贫困群体持续脱贫增收，促进当地农业产业化发展。另一方面，农业合作社可以发动和引导农户发展家庭农场，让更多贫困农民参与到乡村产业的建设和发展中。这种内外联动的乡村产业发展机制将进一步形成农产品企业带动、农业合作社引导、农村居民参与的农村产业发展新格局，不同主体优势互补、利益共享，在推动农业产业化和城乡融合发展的同时，保证了农民持续脱贫增收。二是发展特色产业。结合不同贫困地区资源的差异和发展的实际，因地制宜地发展具有地区特色的产业，推动优势特色农产品品牌化，支持建设一批特色农产品优势区，使资源优势转换为产业优势，促进乡村产业和经济发展的同时，进一步提高农民脱贫增收的稳定性和持续性。三是要推动产社融合发展。产业化的确会为乡村的振兴注入强大的动能，但是若没有考虑当地的自然生态和人文生活状况，很可能造成南橘北枳的后果。必须推动农村地区产社融合发展，结合具体实际，实事求是地发展乡村产业。2017年中央一号文件提出田园综合体概念，注重生产、生活、生态的有机统一，同时促进一二三产业融合发展，实践证明，田园综合体对乡村振兴和脱贫攻坚具有极大的推动力。
（三）能力建设机制
相对贫困治理需要解决的一个重要问题是贫困群体的返贫问题，它根源于贫困人口自身的脆弱性，这种脆弱性的重要原因在于其自身能力的不足，即能力贫困，它深刻制约着贫困群体脱贫的可持续性。因此，治理相对贫困不光要授之以“鱼”，更要授之以“渔”，必须紧紧围绕贫困群体自身能力建设这个中心，激发脱贫致富内生动力，变“输血式”扶贫为“造血式”扶贫。一是强化贫困人口的职业技能。必须坚持就业扶贫和能力扶贫相结合，在保证和完善现有就业福利政策的基础上，加大贫困人口的职业技能培训力度。要加强培育农村贫困人口的现代农业生产技术，从而有效提高农业劳动生产效率，提升自身的资本价值，保证脱贫致富的可持续性。同时还要根据不同地区和不同群体的实际情况，实行分类培训，尤其应注重农民工群体的职业技能培训，以提高其市场竞争力。二是要激发贫困群体的创业潜能。鼓励和支持大众创业、万众创新，尤其鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业，后扶贫时代应继续加大贫困人口创业的政策扶持和技术支持力度。一方面通过创业培训对贫困群体进行价值重构和信心再造，挖掘其创业潜能，提高创新创业技能，激发内生动力；另一方面国家继续加大农村贫困人口创业的政策扶持力度，完善乡村创新创业支持服务体系，建立和完善农业产学研协同创新机制。三是要培植社会资本，提高贫困群体从社会关系网中获取各种资源的能力。一方面，加强贫困群体与政府、企业之间的交往和联系，增强互信互利。政府和企业在贫困地区的扶贫开发过程中应与贫困群众保持密切的交流沟通，保证信息的公开透明，尊重贫困群众的知情权，积极听取贫困群众的意见和需求，提高脱贫攻坚的精准性。另一方面，积极构建贫困地区内部关系网络，实现资源共享。以农业合作社为纽带，建立以农民为核心的农村社会关系网络，加强农民内部的信息交流和资源共享，尤其是注意让先富起来的农民带动能力较弱、相对贫困的农民共同发展，如发挥“新乡贤”在推动乡村振兴、提高乡村整体福利中的作用，从而有效缓解农村的相对贫困问题，增强农村贫困地区可持续脱贫内生动力。
（四）人文发展机制
必须探索构建相对贫困治理的人文发展机制，以改善贫困地区人文环境贫瘠现状，有效缓解相对贫困问题。一是扶贫必扶智，大力加强贫困地区的文化教育，努力缩小城乡教育差距。一方面，根据不同地区教育水平差异合理分配教育资源。当前，城乡之间的教育水平存在明显的差异，教育资源主要集中于城市，农村地区的教育资源严重稀缺，必须有意识地将教育资源下沉到农村贫困地区，完善农村地区教育基础设施建设，缩小城乡教育差距。同时，不同贫困地区之间受教育水平也存在差异，在实施教育扶贫的过程中，应给予教育深度贫困地区更多的关注，缩小不同贫困地区之间的教育差异。另一方面，加大对贫困家庭子女的教育扶贫力度，通过子代教育阻断贫困代际传递的路径。当地政府要加强对贫困户的思想教育，破除部分贫困家庭轻视教育的落后思想。同时国家应着力完善贫困人口的教育资助政策，消除贫困家庭因学致贫、返贫的现象，确保贫困家庭子女接受系统的教育。二是要保障贫困群体的各项权利。现实中不同地区和不同群体权利分配不均衡，贫困地区和人群的各项权利往往得不到保障，同时由于知识水平不高、权利意识淡薄，贫困群体的权利常常受到侵害却缺乏有效的维权途径，因此相对贫困治理中应加强对贫困群体各项权利的保障。要让贫困群众转变为参与扶贫工作的主体，充分保障他们参与扶贫工作的需求和权利。同时要通过宣传教育的形式使他们充分了解享有的权利、如何行使这些权利，以及如何通过有效手段维护自身权利。三是要营造一个健康的环境。健康状况是影响贫困群体相对贫困的重要因素，必须有效保障贫困人口的健康。一方面要打造健康的人居环境。居住环境好不好，直接关系到居民的健康状况，针对当前农村贫困地区人居环境恶化的现状，必须着力推进农村人居环境整治，改善贫困地区人居环境，建设一个美丽宜居的乡村。另一方面，多举措保障贫困群体的健康。加强贫困地区的基本公共卫生服务体系建设，加大深度贫困地区的公共服务资金投入，完善农村地区的社会医疗保险和救助体系，不断提高贫困地区的医疗保障水平和服务能力，逐步减少并最终消除因病致贫、返贫的状况。
（五）心理服务机制
相对贫困问题来源于贫困群体的主观感受，它是贫困群体通过社会比较后产生的一种相对剥夺感。因此，治理相对贫困还需建立一个针对相对贫困群体的心理服务机制。一是要着力消除贫困群体的贫困心理，变“要我脱贫”为“我要脱贫”。必须消除贫困群体的“等靠要”等消极落后思想，激发他们脱贫致富的内在动力。一方面，加强对贫困群众的思想道德教育，发挥社会主义核心价值观的引领和导向作用，大力弘扬劳动光荣、勤劳致富的正确劳动价值观，着力消除贫困群众不劳而获、安于现状的消极落后思想，必要时进行适当的心理干预，提高他们脱贫致富的主动性和自信心。另一方面，充分发挥榜样示范带头的作用。树立一批脱贫致富先进典型，发挥他们的模范带头作用，激发相对贫困群众脱贫致富的斗志和信心，在贫困地区营造一种你争我赶、脱贫致富的良好氛围。二是要强化贫困群众的获得体验，让他们充分感受到脱贫致富带来的利好之处。政府应重视对贫困群众的精神呵护和人文关怀，加强与贫困群众的心理沟通，充分了解并满足他们的实际需求和潜在需求，确保扶贫工作的精准性和有效性，提高贫困群众的满意度。三是要正确引导社会比较。相对贫困是一种社会比较的贫困，相对剥夺感源于人们的期望和现实之间的落差。因此，有效治理相对贫困，必须正确引导贫困群体的社会比较，减轻贫困群体的相对剥夺感。一方面，国家必须努力缩小社会贫富差距，在大力发展经济的同时，更加注重分配公平，确保发展成果由人民共享，尤其应关注社会底层相对贫困群体的利益，减轻他们的相对剥夺感。另一方面，要建立健全针对相对贫困群体的心理服务体系，调节相对贫困群体的社会心态，消减他们内心的压迫感和失衡感。通过正确的引导社会比较，使相对贫困群体对社会公平状态产生积极的认同，从而有效减轻相对剥夺感，缓解相对贫困问题。
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发表于 2020-4-15 14:52:47
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