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周宏春（国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员）
——我国生态文明建设回顾与推进建议
2020年，是全面建成小康社会、“十三五”规划和三大攻坚战的收官之年。根据2019年底中央经济工作会议部署，要坚持新发展理念，要坚决打好污染防治攻坚战和重点打好蓝天、碧水、净土保卫战等三大攻坚战，要突出精准治污、科学治污、依法治污，推动生态环境质量持续好转，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。
党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，标志着社会主义生态文明建设进入新境界。我国对生态环境问题的研究与解决经历了一个漫长的蜕变过程，厘清我国生态文明建设的发展脉络，能够为未来我国生态文明建设的发展与推进提供坚实的理论基础和思维理络。
历史变革
从环境污染防治迈向生态文明建设
新中国成立初期，百废待兴。在治国安邦的各项工作中，也开启了有计划、有步骤推进防洪、灌溉、疏浚河流、绿化祖国的奠基事业。
1972年6月，我国政府派出代表团参加联合国人类环境会议。1973年，国务院审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护32字方针和《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》第一个环境保护文件，成为我国生态环境保护的第一个里程碑。1974年10月，国务院环境保护领导小组成立，负责环境保护工作。
可持续发展战略初步确立（1992-2002年）
1992年6月，在联合国环境与发展峰会上中国向世界承诺走可持续发展道路。这一时期我国环境保护出现以下新特点:一是可持续发展确立为国家发展战略，可持续发展战略于1997年首次写入党的十五大报告。二是加大环境保护力度，环境污染防治取得阶段性进展。其中，1998年长江全流域洪水后，国家启动退耕还草、退耕还林等一系列重大生态建设工程，成为生态环境政策转向的标志。三是环境管理制度化和法治化。1993年全国人大环境与资源保护委员会成立，我国先后出台或者修订了《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《海洋环境保护法》等，有力推进了资源环境保护立法进程。
科学发展观形成阶段（2002-2012年）
进入21世纪，我国经济发展进入“快车道”。这一时期提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，提出建设资源节约型社会和环境友好型社会。2007年党的十七大报告首次写入“建设生态文明”，作为全面建成小康社会的要求。2009年发布《循环经济促进法》，注重从资源效率角度保护生态环境，随后资源节约和环境保护国策在社会经济发展中的地位得到强化，我国绿色发展新空间不断拓展。
生态文明建设深化推进阶段（2012年以来）
党的十八大以来，生态文明建设相关制度的出台频度之密、污染治理力度之大、监管执法尺度之严前所未有，环境质量得到明显改善。《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》的出台，确立生态文明“四梁八柱”制度。自然资源资产产权制度改革积极展开，国土空间开发保护制度日益加强，资源总量管理和全面节约制度不断强化，资源有偿使用和生态补偿制度持续推进，生态文明绩效评价考核和责任追究制度基本建立。制定实施大气、水、土壤污染防治三个“十条”。建立了国家环境保护督察制度，对重点区域、重点领域、重点行业进行专项督察，强化追责问责，严肃查处违法案件。与此同时，随着生态文明观念在全社会树立，循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升，绿色消费拉动生产过程的绿色化，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。
与此同时，随着生态文明观念在全社会树立，循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升，绿色消费拉动生产过程的绿色化，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。此外，在积极应对气候变化方面。在构建人类命运共同体中，我国成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。《中国应对气候变化的政策与行动》提出，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，制定统计、监测、考核办法。大力发展新能源可再生能源、积极推进核电建设，非化石能源占一次能源消费的比重达到15%左右；通过植树造林和加强森林管理，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米。
机遇挑战
生态文明建设处于关键期、窗口期及攻坚期
生态文明建设是一项系统工程，需要付出长期不懈的努力；我们既具有制度优势、后发优势、超大规模经济优势，传统产业绿色化和生态环境保护产业化空间很大，也受到“挤压式”工业化城市化、资源禀赋、主要污染物排放进入峰值平台期等制约。
有利条件
一方面，具有中国特色社会主义制度优势。我国确立了新发展理念，把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，推进资源节约型环境友好型社会建设，政府科学有效的决策体系和强大的执行力，可以满足全社会的新诉求。另一方面，具有“后发优势”。我国工业化城市化起步较晚，可以借鉴国际经验，依靠技术革命促进产业绿色化和绿色基础设施建设以免“高碳锁定”。中国城市化的历史任务尚未完成，未来城市化率可能会超过70%，不仅是经济增长的条件，也将获得巨大的生态效益。此外，具有超大规模市场优势。我国拥有规模庞大的制造业和市场空间，既有处在或接近全球前沿的产业和技术，也有处在追赶阶段的产业和技术，为形成较为完整的产业链、发挥产业和技术优势、加快技术创新成果转化等创造了条件。
面临的挑战
一是资源效率提高受制于基本国情。由资源禀赋所决定，以煤为主的一次能源结构短期内难以改变。二是经济结构偏重。据国家统计局数据，2017年中国生产了全球约一半左右的粗钢（8.32亿吨）、煤炭（35.2亿吨）和水泥（23.4亿吨）以及近四分之一的汽车（2902万台）。虽然我国产品出口由低端迈向中高端，但基础制造能力与先行工业化国家相比差距较大，关键核心技术研发、工艺流程创新、数字化管理等方面的能力明显不足。三是环境污染短期内难以从根本上解决。四是环境治理压力很大。
正如党的十九大所指出，我国生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。总体上，我国仍处在“环境库兹涅茨曲线”拐点期，资源环境刚性压缩特征明显。只有抓住机遇、迎接挑战，才能早日迈进生态文明新时代。
对策建议
让资源优势变经济优势，生态优势变发展优势
提高认识水平
加强生态保护和建设，要处理好人与自然的关系，处理好经济发展与环境保护的关系，要坚持生态优先、绿色发展，促进经济高质量发展。山清水秀但贫穷落后不是生态文明，生活富裕但生态退化也不是生态文明。资源环境生态“一体三面”。要牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念。生态环境是经济发展的生产力要素，良好的植被、优美的环境是生态文明的标志。环境就是民生、青山就是美丽、蓝天也是幸福，要谋长远持续发展，谋子孙万代幸福。
优化开发格局
国土空间开发格局，是一个国家或地区的人民依托一定的地理空间经过较长时间生产生活活动所形成的人口、经济要素分布格局。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，科学规划布局生产、生活和生态空间，划分并守住生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单，并作为调整结构、产业发展、城镇化不可逾越的红线。深入推进城市化地区、农村地区、生态功能区、矿产资源集中开发区、海岸带和海岛“四区一带”综合整治，控制开发强度，优化空间结构，给自然留下更多修复空间，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。建立以国家公园为主体的自然保护地体系，构建生态安全屏障。
发展生态经济
要培育以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系。优化经济结构，实施生态经济培育行动、传统产业转型升级行动、新经济新业态主体培育行动，突出技术创新与生态设计、清洁生产等，形成资源效率型和环境质量型的空间布局、产业结构、生产方式和生活模式。发展节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，在绿色低碳等领域培育新的增长点。鼓励绿色生产和节能减排技术改造，提升管理水平。加快科技创新，发展高附加值、高技术含量、竞争力强、价值链提升的新兴产业，大力培育新动能、新业态、新经济等。
实施效率战略
资源开发利用要处理好开发与保护的关系，既不能以保护为由阻碍经济发展和人民生活水平的提高，也不能无序无度开发甚至掠夺资源，导致资源耗竭、环境污染和生态退化。要将绿色发展理念贯穿于矿业活动全过程，推进矿产资源综合开发，提高贫矿和多金属矿开发利用水平；完善资源循环利用制度，推广减量化、再利用、资源化“3R”生产法，实现企业循环式生产，推进产业链接循环化、资源利用高效化，提高产业关联度和循环化水平。实施全生命周期和绿色供应链管理，大幅降低能源、水资源、土地资源等的消耗强度，以资源的可持续利用支撑经济社会可持续发展。
现代环境治理
以正确的办法推进生态环境根本好转，要紧紧围绕大气、水、土壤污染防治任务，以污染企业整治和达标排放为重点，优化产业结构；以散煤清洁化替代为重点，优化能源结构；以绿化和扬尘整治为重点，优化用地结构。加强饮用水源保护，整治城市黑臭水体；加强土壤污染治理。以山水林田湖草为系统思路，打通生活垃圾、水处理污泥、河道淤泥处理链条，避免生态环境保护“碎片化”。要将分类施策落实到指标体系上，增强生态环境保护措施的针对性、系统性和长效性，以尽可能少的投入达到环境质量改善的目的。
完善制度体系
推进生态文明建设还需要建立健全领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律政策体系，以最严格的制度最严密的法治来保障。通过推动绿色产品和生态服务资产化，使资源优势变成经济优势，生态优势变成发展优势。制定并实施有利于现代经济体系建设的制度体系与政策导向，既要做到全覆盖、全流程，将生态环境保护成本内在化，纳入产品价格，促进绿色技术、工艺和产品生产，也要强化追责问责力度，为建立现代环境治理体系营造制度环境，推动生态环境质量的持续改善。
倡导绿色消费
完善绿色生产和消费制度，让绿色消费成为重要政策导向，成为生态文化的组成部分。应当鼓励使用节能减排的绿色产品，加快建立绿色产品专门的流通渠道，鼓励利用网络销售绿色产品，推广利用“互联网+”促进绿色消费，推动全民节约蔚然成风。
科技创新支撑
加强基础研究、制度研究和政策研究，开展资源节约和循环利用、污染及其危害机理、生态系统修复保护研究，为优化生态环境治理技术路线提供科学依据。加大绿色技术研发投入，加大绿色工艺装备的研制力度，增强为企业绿色技术改造提供装备的能力。加强产学研用有机结合，加强创新链各环节衔接，鼓励企业与研究机构合作创新，加快技术产业化。同时，充分发挥市场在科技创新、路线选择和创新资源配置中的决定性作用，构建以市场需求为导向的国家科技创新体系。
发挥市场作用
发挥市场机制在生态文明建设中的资源配置作用。例如，完善碳排放权交易市场，加大碳排放配额分配的透明度，完善碳交易市场信息披露制度；开展交易产品和交易方式多样化试点，研究制定相应监管规则；探索建立与碳资产和碳交易相关的会计准则；加强与境外进行碳交易的监管；推行排污权交易制度，扩大排污权有偿使用和交易试点，将更多条件成熟。
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发表于 2020-4-26 09:05:36
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