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刘燕玲 王炳文 赵峥（国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“新时代我国乡村治理创新发展研究”课题组） 摘要：脱贫攻坚和乡村治理统一于乡村振兴的总目标，共同在乡村战略的实施中发挥着基础性、先导性作用。脱贫攻坚促进乡村治理结构优化，提升乡村社会治理水平，脱贫攻坚改善和优化乡村治理生态。虽然协同推进脱贫攻坚和乡村治理取得了一定成果，但仍存在一些挑战：未能厘清二者的“异同”，协同推进的理念、协同推进的规划、协同推进的政策、协同推进的组织体系等尚未建立。为有效协同推进脱贫攻坚和乡村治理，促进二者相互融合、相得益彰，建议要把握好脱贫攻坚战和乡村治理有效衔接制度边界、做好观念衔接奠定协同推进的坚实思想基础、做好规划衔接明确协同推进的有效路径、做好政策衔接为协同推进提供有效保障、做好组织衔接为协同推进提供强力支撑。
党的十九届四中全会明确指出，坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。从乡村经济社会发展的理论和实践来看，2020年所有贫困地区和贫困人口进入全面小康社会后，我国反贫困战略将实现重大转换。推进脱贫攻坚，解决相对贫困问题，则不仅要注重乡村经济发展，更需要重视健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，通过脱贫攻坚与乡村治理同谋划，双推进，发挥协同效应，更加有效地建立解决相对贫困的长效机制，更好地实现乡村振兴的总目标。
一、协同推进脱贫攻坚与乡村治理基本逻辑
脱贫攻坚和乡村治理作为解决“三农”问题的重要内容，统一于乡村振兴的基本目标，统一于满足人民群众日益增长的美好生活的追求的总体目标，在推进乡村现代化的进程中，二者相互支撑，共促共进。共同价值追求和“1+1＞2”的协同效应是协同推进脱贫攻坚和乡村治理的基本逻辑和动因。
（一）脱贫攻坚优化乡村治理组织体系
一是脱贫攻坚强化了基层党组织在推进乡村治理中的战斗力。贫困乡村往往基层党组织软弱涣散，党员干部整体素质不高，“无人管事、无人干事”突出。鉴于此，习近平总书记深刻指出，要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，选优配强领导班子，发挥好村党组织在脱贫攻坚中的战斗堡垒作用。脱贫攻坚实施以来，定期选派优秀年轻干部到贫困村担任驻村第一书记，同时加大资金、技术等各类资源对村党组织的帮扶。脱贫攻坚过程成为强化基层党组织、培养合格党组织带头人的过程。基层党组织工作思路、工作方式不断创新，党员队伍素质提升、作风改进、能力增强，为乡村治理奠定了坚实组织基础，基层党组织在乡村治理中的战斗堡垒作用能够得到更好发挥。二是脱贫攻坚提升基层政府组织在推进乡村社会治理中的执行力。脱贫攻坚工作时间紧、任务重，千头万绪，纷繁复杂。这对作为具体执行者的基层政府提高行政效率、处理干群关系、改进工作方法等提出更高要求，同时，要求乡镇政府把更多的精力、资源投入到打赢脱贫攻坚战之中。经过脱贫攻坚工作的考验，基层政府组织强化了行政运行能力，也促进了乡镇、村委及村民之间的交流互动，大大提升了基层政府的公信力和权威性。这为基层政府在乡村治理中发挥主体作用奠定了群众基础，扩宽了工作渠道，增强应对复杂形势和局面的能力。三是脱贫攻坚充分调动村民参与乡村社会治理的积极性。部分农村尤其是贫困地区信息闭塞，村民思想较落后，主人翁意识不强。一些贫困村“空心化”问题较为突出，留守村民参与治理能力不足，贫困人群的主要精力和心思用于温饱问题，无暇顾及参与乡村治理。脱贫攻坚战的实施，让村民参与、民主决策得到实际操作和运转，并形成了制度化参与机制，培养了村民自我管理、自我约束的观念。脱贫进展公开透明，接受广大村民的监督，村民的知情权和决策权得以真正实现，村民参与村事务决策和监督的热情空前高涨，主动参与乡村治理的氛围正在形成。
（二）脱贫攻坚改善和优化乡村治理生态
一是脱贫攻坚改善了乡村治理“硬环境”。脱贫攻坚通过对口支援、结对帮扶，加大了发达地区资源向贫困乡村的输入，在增加村民个人收入的同时改善了乡村基础设施和生态、产业等环境，民富村美的乡村为乡村治理工作的推进提供了更好的物理载体。二是脱贫攻坚改善了乡村治理“软环境”。实施脱贫攻坚拉近了基层干部与人民群众的距离，增加了双方接触和交流的机会，在一定程度上增强了基层政府在群众中的公信力、亲和力和影响力，形成和谐融洽的党群、干群关系，为乡村治理的有效实施，做好思想上和行动上的准备。三是脱贫攻坚提升乡村社会治理信息化水平。脱贫攻坚工作中引入了大数据、云计算、人工智能等现代信息技术，建立了全国统一的信息化数据库和电子管理平台。这既为信息技术手段在乡村治理中发挥作用积累了经验，培养了一批熟悉信息化、智能化管理和操作运行的工作人员，也为乡村治理提供了重要的可供参考的信息源。
（三）乡村治理为打赢脱贫攻坚战提供有力保障
“三治”融合推动乡村治理，创造了和谐稳定的经济社会秩序，为打赢脱贫攻坚战创造了良好的环境、提供了动力和活力。一是加强乡村自治激活村民脱贫攻坚的主动性。加强村民自治是乡村治理的重要内容之一，就是要构建村民自治的组织体系和管理机制，深化村民自治实践，增强农民群众自我管理、自我服务水平，大大提升了村民参与乡村治理的积极性和主动性。二是加强乡村法治为脱贫攻坚营造安全和谐的环境。建设法治乡村既是全面依法治国的内在要求，也是推进乡村治理的重要内容。通过加大乡村法治教育宣传力度、强化基层政府依法行政能力、完善乡村法律服务体系、推进法律援助进村、法律顾问进村等举措大大改善了乡村的法治环境，改善乡村的治安水平，有效维护了农民权益，为脱贫致富提供了治安保障。三是加强乡村德治为脱贫攻坚提供精神动力。德治是健全乡村社会治理体系的重要支撑，提升乡村德治水平，推动乡村移风易俗，加强农村思想道德建设，弘扬主旋律和社会正气，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度，为打赢乡村脱贫攻坚战提供良好的社会氛围，增强乡村发展的凝聚力，为脱贫攻坚提供了源源不断的精神动力。
（四）乡村治理巩固脱贫攻坚成果
一是乡村治理夯实脱贫攻坚的组织保障。乡村治理着力打造共建共享共治格局，以基层党组织建设为引领，形成多元共治的组织体系，强化了基层党组织的领导力和行动力，为乡村脱贫攻坚提供了坚强组织保障。二是乡村治理提升乡村的资源要素聚集能力。乡村治理，治理有效是关键。通过推动治理资源向基层倾斜，将医疗、养老、教育、文化等公共服务下沉到基层，完善了乡村公共服务体系，形成了良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实。三是乡村治理为巩固脱贫攻坚成果提供长效机制。我国脱贫攻坚工作整体进展顺利，贫困地区和贫困人口在2020年基本可以达到农民人均可支配收入2300元/年，同时稳定实现不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障的“两不愁三保障”。在此基础上，在2020年我国绝对贫困人群基本消除后，不断推动乡村治理体系与治理能力现代化，更好优化公共产品和公共服务资源配置，更好发挥政府、企业、社会作用则是巩固脱贫攻坚成果长效机制的重要内容。
二、协同推进脱贫攻坚和乡村治理的主要问题
从2015年中扶贫工作会议提出脱贫攻坚，2017年党的十九大提出乡村治理体系和治理能力的现代化以来，脱贫攻坚和乡村治理在中央和各级政府的统筹协调下，在具体的工作实践中紧密联系，共同推进。但同时，二者在推进理念、规划、政策、组织体系等方面仍然存在着一些不协同问题。
（一）未能充分厘清脱贫攻坚与乡村治理的“异同”
虽然脱贫攻坚和推进乡村治理体系和治理能力的现代化在广义视角，有统一的目标，相同的价值取向，都为增加农民的收入，改善乡村硬环境和软环境。但是脱贫攻坚与改善乡村治理具有在阶段性目标、推进方式、相应政策体系以及具体的执行主体和客体上的不同。要协同推进脱贫攻坚与乡村治理体系和治理能力的现代化，必须明晰二者的“同”与“不同”，增加向心力，扩大公约数。但目前关于脱贫攻坚与乡村治理的异同性认识还不够，导致二者或者被作为一回事推进，或者作为两个独立的个体各自推进，既没有抓住二者的共性，也没有认识到二者的不同。
（二）协同推进的理念尚未形成
脱贫攻坚和推进乡村治理体系和治理能力的现代化，犹如车之两轮、鸟之两翼，只有深度融合、同向同力，最大限度发挥二者在乡村中先导性作用，才能彻底激发村民的活力，实现脱贫攻坚和推进乡村治理的相互融合、相互促进、相得益彰。但目前各级政府关于二者协同推进的理念尚未形成，两方面的资源统筹不足，仅是做好了“点”上的工作，还未站在“面”的高度来总揽规划。各级政府推进脱贫攻坚和乡村治理的系统性、整体性、协同性理念尚未建立，使得二者不能形成总体效应。
（三）协同推进的规划尚未建立
协同推进要规划先行，借助规划方案的有效整合，实现资源整合、相互促进。目前在脱贫攻坚和乡村治理两个领域各个层面的规划缺乏整体谋划，在中央和地方乡村振兴总体规划中也没有对脱贫攻坚和乡村治理作出一体化的安排，二者在目标协同、路径协同上缺乏顶层设计的引领。此外，2020年脱贫攻坚阶段性结束后，在推进社会主义现代化的新征程中，脱贫工作将面临更高标准、更高要求，将以巩固现有脱贫成果，由物质扶贫更多转向精神扶贫。这需要乡村治理体系和治理能力的进一步提升作为保障，优化乡村软环境，提升村民的整体素质，激发村民干事创业、奋发有为的决心，为脱贫攻坚提供强大内生功力。
（四）协同推进的政策有待设计
“十个指头弹钢琴”是政策协同科学性的比喻，形象表达了政策协同配合的重要性。协同推进脱贫攻坚和乡村治理必须注重两个领域政策在“时、度、效”几个维度的有机衔接，着力打好政策“组合拳”，形成政策协同效应。但当前，涉及脱贫攻坚和乡村治理的资金投入和管理、人才引进、技术投入以及信息化管理等各项政策的有效衔接还有待创新设计。在宏观政策领域和微观政策领域均未有专门的对接机制。
（五）协同推进的组织体系尚不统一
虽然基层党组织和基层政府组织是推进脱贫攻坚和乡村治理的核心和主体，但由于脱贫攻坚和乡村治理的具体工作分属不同的执行部门，在机构内部尚未建立协同推进二者的组织体系和相应的协调机制。在脱贫攻坚和乡村治理主体越来越多元化的发展驱使下，协同组织体系的缺失，不能有效地整合社会各类资源，不能形成合力。
三、协同推进脱贫攻坚乡村治理的政策建议
加快形成脱贫攻坚和乡村治理相互支撑、相互配合、有机衔接的良性互动格局，要在厘清二者“同”与“不同”的基础上，探索完善各环节有效衔接的方式方法和耦合机制。
（一）做好概念衔接，明确协同推进的制度边界
脱贫攻坚与乡村治理的不同之处在于，脱贫攻坚具有特殊性、局部性、紧迫性的特点，而乡村治理则具有综合性、整体性、渐进性和持久性的特点。脱贫攻坚目标是确保到2020年我国现行标准下农村贫困地区人口实现脱贫，而乡村治理则着眼于从根本上解决乡村社会问题。在2020年完成脱贫攻坚目标任务之前，仍然要坚持以扶贫工作为重心，与乡村治理做好观念、规划和政策上的衔接。2020年后，我国脱贫攻坚战将实现全面胜利，要通过推进乡村治理体系和治理能力的现代化，有效改善提升贫困地区发展的内生动力和外在活力，助力破解相对贫困，实现共同富裕。脱贫攻坚与乡村治理的有效衔接，要以脱贫攻坚观念、民生、人才、制度建设等方面取得的成效为基础，推动要素配置、组织建设向乡村倾斜，助力乡村治理能力的全面提升。
（二）做好观念衔接，奠定协同推进的思想基础
脱贫攻坚向乡村治理过渡是从被动式的政府扶持转为主动自愿式的自发运动。在这个过程中，一是注重理论指导的连续性，深刻领会、准确把握习近平总书记关于扶贫工作重要论述和乡村振兴战略思想精神实质，继承“精准”理念，总结脱贫攻坚先进理论和优秀经验，指导精准扶贫和乡村治理工作。二是实现“被动扶”到“主动兴”的转变，通过乡村治理的改善，提高村民整体素质和能力，提升“三治”能力，实现村民的自我管理、自我提升，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，进一步提升贫困人口“自主脱贫”的能力，让人民群众从内心深处转变观念，主动依靠自己的勤奋努力，早日过上富裕生活。
（三）做好规划衔接，明确协同推进有效路径
在推进乡村治理总体安排下，清晰明确地制定符合地方实际情况的短期过渡计划，为脱贫工作和乡村治理有效衔接形成过渡期。规划坚持乡村发展规律，统筹长远和当前，注重质量。协同规划要衔接好市县、镇村发展总体规划，及扶贫搬迁、产业结构调整等专业规划。针对不同发展水平、不同类型的村庄，各地区、各部门应加强分类规划指导，梯次推进。从多维贫困的视角破解相对贫困将成为2020年后农村工作的重点，要通过乡村治理体系和治理能力的现代化，巩固脱贫成果，建立破解相对贫困、实现共同富裕长效机制，各级政府在经济社会发展的“十四五”规划中，进一步明确和细化脱贫攻坚和乡村治理协同推进的机制、目标和重点任务。
（四）做好政策衔接，为协同推进提供保障
政策衔接要完善和优化政策体系，促进相关政策向常规性、普惠性和长效性转变，为脱贫攻坚和乡村治理有机衔接提供具体的指导方案和实施细则。一是按照乡村治理的目标要求，抓紧对现有扶贫政策进行梳理。适应从脱贫攻坚向乡村治理的形势转变，分类确定需要取消的、接续的、完善的或强化的扶贫政策，注重总结梳理脱贫攻坚中成熟的理论成果、实践经验，用于完善乡村治理政策体系、制度框架。二是促进特惠性政策向常规性、普惠性政策的转变。把临时性帮扶政策转成常态化支持政策，强化脱贫攻坚政策与农村社会保障政策的衔接，逐步将针对绝对贫困的脱贫攻坚举措调整为针对相对贫困的常规性社会保障措施。同时，均衡发展农村基础设施和教育、医疗等公共服务，避免“政策悬崖”问题的出现。三是做好投入衔接。强化资金“整合”，发挥规划的统筹引领作用，把脱贫攻坚、公共事业发展和涉农资金等多方投入统筹起来，充分发挥资金整合规模合力效益。
（五）做好组织衔接，为协同推进提供支撑
脱贫攻坚巨大成就的取得关键就在于强大的组织动员能力。一是做好“五级书记抓扶贫”与乡村治理的有效衔接，将其总结提炼、推广运用到乡村治理中。二是建立起相对完善的组织力量，将脱贫攻坚的组织机制与乡村治理衔接，利用驻村干部振兴、第一书记振兴、对口帮扶振兴等方式，奠定乡村治理的组织基础，提升乡村治理的领导能力。三是着力打造自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。在继承发扬脱贫攻坚治理精华的同时，重点完善法律法规，以法治提升乡村治理能力。
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