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彭延敏、周灵灵、钟立文（国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所“新时代社会治理创新研究”基础领域课题组） 党的十九届四中全会明确将“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全”纳入中国特色社会主义制度建设当中，提出了系列新思路新部署，为新时代加强和创新基层社会治理指明了方向。新形势新变化新要求，都迫切需要农村基层以改革创新为动力，紧紧依靠群众，探索完善乡村治理体制机制。本报告以湘西土家族苗族自治州（简称“湘西州”）为考察对象，重点评介其“党建引领、互助五兴”的乡村基层治理模式，并提出相应政策建议，以期进一步增强其实践经验的推广价值。
一、湘西州乡村基本状况及存在的问题
当前，乡村经济社会形势和治理态势都在发生深刻变化，乡村工作重心、工作目标和工作要求也都出现了新变化。一是行政村的管理半径和服务范围越来越大。经过多轮“合乡并村”后，一个行政村的人口由以前的约700—1000人普遍到了1000人以上，超过2000人的村也大量出现，农村基层组织的服务对象、工作量都大量增加。二是“空心村”和“婚姻挤压”现象凸显。偏远山区农村青壮年劳动力大量外出务工，家里基本剩下老人和儿童，农村社会“被老龄化”和留守儿童教育引发的社会问题凸显。特别是偏远贫困农村大龄单身男青年数量较多，留乡人口性别结构上的失衡进一步加剧了乡村的“婚姻挤压”。三是精神文明建设滞后，乡村群众生活方式相对单一。精神文明与物质文明发展不平衡，难以满足农民日益增长的美好生活需要。尤其是随着乡村人口流动性的增强，传统文化没有得到有序继承，部分群众生活方式单一，农民普遍对如何改变现状束手无策，缺少思路和办法。四是乡村基层治理精细化程度不够。相对于越来越大的管理和服务半径，村民小组对于众多家庭户的管理服务跟不上新时代要求，政法等部门推行网格化治理仅从治安、稳定的角度发挥了一定作用，仍然没有实现治理到户、服务到人，一些新情况新问题难以有效解决。基层党组织的政治引领和思想教育作用在到组到户的层面还存在空白点，缺乏发挥作用的平台，农村群众未能及时获取党的最新政策和利农惠农信息，一定程度上制约了乡村治理的现代化。
二、湘西州“党建引领、互助五兴”的制度创新
湘西州牢记习近平总书记视察湘西时的殷切嘱托，以十八洞村为试点，经过不断探索总结形成了“党建引领、互助五兴”的乡村基层治理模式，取得了一定成效。央视《新闻联播》在“改革在基层”系列报道中将湘西州“党建引领、互助五兴”基层治理模式作为首期进行了专题报道。
（一）构建乡村治理最小单元，密织扎牢基层组织体系
坚持党组织领导基层治理这条红线，将农村党组织建设与基层治理深度融合。采取村党组织引导、党员能人带头、群众自愿参与的方式，组织思想进步、热心公益、能力突出、群众信任的党员、村组干部、入党积极分子、后备干部、致富带头人等担任组长，每5户群众建立互助小组，做到优势互补、合理搭配，形成“村党支部+党小组+互助组”“村民委员会+村民小组（网格）+互助组”的基层治理体系，推动党群之间、邻里之间携手发展、共同进步，使党的领导落实到户，党组织的服务延伸到人。针对行政村规模越来越大、农民需求越来越多元化、基层社会治理有所松散等问题，通过发挥党员“桥梁”“纽带作用”，将群众划分为5户左右的一个个“小单元”，与传统的“乡—村—组”建制相互适应、相互补充，推动网格化治理具体化、精细化。围绕农村产业链、村级公益服务项目等设置党小组，以主题党日为载体，每月固定开展“三会一课”，组织党员集中学习、讨论村级事务、开展服务活动。以“党建责任制、党员承诺制、考核评价制、承诺行动卡”为主要内容的“三制一卡”基层党建工作法，为村党员干部设岗定责，全面完善党员活动中心、村民议事中心、教育培训中心、便民服务中心、文化娱乐中心“五大功能”，创新推行“互助五兴”微信群等线上服务载体，不断完善村级组织体系，增强组织力和服务能力。
（二）健全互帮互助体制机制，推动乡村社会有效治理
围绕推动乡村治理体系和治理能力现代化，创新推行“153”工作机制，即1个互助组，结合实际围绕5个方面互助内容，明确具体互助事项，按照“建、诺、评”3项举措引导小组成员开展互帮互助。湘西州组建了3.6万多个互助组，17万余户农村群众参与互助，实现村村全覆盖，把农村基层党员干部、入党积极分子、村后备力量、致富能人、乡贤“五老”等乡土人才紧紧团结在党组织周围，成为党建引领乡村治理、推动脱贫攻坚和乡村振兴的骨干力量，通过党员群众互帮互助，拓展了群众自治的实践形态，培育了农村基层治理能力，提高了乡村基层治理绩效。健全激励保障制度，激发党员和群众参与脱贫攻坚和乡村振兴的内生动力，使各个组长充分发挥作用，依托“互助组”及时掌握村民思想状况、家庭状况和生产情况，做好点对点“传帮带”服务，营造积极向上的浓厚氛围。建立月积分制度，依托村集体经济建设“互助五兴”超市，以互助家庭为单位，根据兑现互助承诺情况积分，凭积分在超市换取生产生活资料，并在年底享受村集体经济分红。建立年评议制度，开展党员评议，作为党员积分管理和评价考核的主要内容；开展互助组长评议，作为推优入党、推选后备干部的重要依据；开展互助家庭星级评定，评定结果挂牌公示，有效增强了党员群众的政治荣誉感和社会认同感，破除“等靠要”思想，增强了脱贫致富的主观能动性。
（三）承诺践诺互帮互助，畅通服务群众最后一步路
围绕“互助五兴”内容，结合农户特点，制定具体互助任务并公开承诺，做到“缺什么、补什么，会什么、帮什么”。把提升思想素质作为首要任务，通过主题党日、院坝会议、日常互访等形式，组织党员群众学习习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是关于精准扶贫和乡村振兴的重要论述，引导群众感党恩、听党话、跟党走。引领壮大村级产业，组织动员农户跟着党组织抱团发展，共同学习农村实用技术、经济新模式、市场新业态，积极参与各类农民合作经济组织，发展壮大村级集体经济。着力培育文明新风，坚持德治、法治、自治相结合，围绕文化兴村、依规治村、移风易俗开展乡风互助、民俗文化体育等活动，促进民情民风更加淳朴，形成乡风文明新气象。积极促进邻里和谐，构建“守望相助、睦邻友善”邻里环境，推动党员与群众围绕邻里家事、公益事业、矛盾纠纷化解建立互助关系，在“你帮我促”中，使“远亲不如近邻、和谐村寨一家亲”的理念深入人心。推动农村绿色发展，坚持绿水青山就是金山银山理念，开展绿水青山共守护、生态家园共建设等绿色互助活动，共建美丽生态宜居新家园。一年多来，3.6万余名互助组长承诺互助事项9.4万多条，通过兴思想、强技能、帮解困等形式，落实互帮互助措施，切实为群众解难事、办实事、做好事，实现党员服务群众“零距离”。
（四）围绕中心服务大局，助推脱贫攻坚和乡村振兴
深入贯彻党中央对脱贫攻坚和乡村振兴的重要部署，推动脱贫攻坚与实施乡村振兴战略有效衔接。着力引导群众参与村里发展，“互助组”成员之间生产技术互帮、市场信息共享、上下游产业链互通，破除小农意识，实现群众抱团发展、合作发展。全州6000多名党员领办、创办致富项目1700多个，带动20余万农村群众在家门口创业就业，累计成立7872家农民专业合作社，60多万群众参与村级集体经济建设，全面消除村级集体经济空白村。着力引导群众参与公益事业，严守村规民约，以“互助组”为单元相互监督提醒，共同反对邪教，抵制黄赌毒等不法行为，互相帮助处理家事、化解矛盾纠纷、共同参加健康有益的文化生活、参与村级公共事务管理，实现“小事不出组、大事不出村”，农村矛盾纠纷显著下降、村级公益事业加快推进。着力引导群众参与村级治理，由“互助组”划分美丽乡村建设责任区，保持村寨自然风貌，严禁乱搭乱建、乱砍滥伐、乱丢乱弃，定期开展环境卫生集中整治行动，互帮互助做好房前屋后卫生，美化亮化庭院，推动形成户户参与、人人有责的美丽乡村建设格局，全州1567个农村面貌焕然一新，真正实现“看得见山、望得见水、留得住乡愁”。着力引导群众参与村风整顿，坚持教育引导、实践养成、制度保障“三管齐下”，依托“互助组”加强社会主义、爱国主义、集体主义教育，深化中国梦宣传教育，弘扬民族精神和时代精神，大力开展民族团结进步创建工作进乡村，注重社会公德、职业道德、家庭美德和个人品德建设，农民的社会责任意识、规则意识、集体意识、主人翁意识不断提升。全州成功创建470个县级以上文明村，其中全国文明村7个。
三、实施“党建引领、互助五兴”乡村基层治理模式面临的挑战
（一）农村思想认识与时俱进不够，农民主体意识缺失
部分农村特别是偏远山村长期受家族、宗族等封建残余思想束缚，村民主人翁意识、乡村治理的主体意识还比较淡薄。随着农村生产力的解放和发展，村民基本做到了自给自足，生产生活越来越自由化、分散化，逐步形成“各扫门前三尺雪”的错误认知，甚至片面强调个体利益，在乡村基层治理中不愿去参与村务决策、公益事业，缺乏主动意识，加上越来越多的农民外出务工，多数人对家乡的变化不知情，对村级公共事务漠不关心，造成乡村治理工作推进缓慢。
（二）农村党员干部能力素质欠缺，传统思维根深蒂固
2018年湘西州有农村党员6万余人，其中，60岁以上的占48.3%，特别是偏远山区农村党员干部“老龄化”问题突出，优化农村党员年龄结构、提升党员能力素质成为一项长期工程。有的基层党员干部习惯以“行政化”思维推动乡村基层治理，对以群众为主体、依靠群众智慧开展治理的创造性做法还不够适应，没有很好地发挥群众主体作用。有的党员干部主体责任意识和示范带领意识不够，对增强基层组织凝聚力、战斗力的认识不到位，难以有效应对新形势下乡村治理的新变化、新矛盾、新挑战。
（三）乡村治理合力尚未完全凝聚，工作统筹协调不够
随着服务型政府建设的深入推进，政府各部门的服务功能不断向乡村延伸，各类资源也在向基层倾斜，但条块结合不够，协调统一性不强。有的出现多头管理，增加了基层负担，造成被动应付；有的权责界限不清晰，乡村层面难以操作；有的相关制度不健全，投入基层的资金资源缺乏后续监督和管理，政策的可持续性不强。当前，推动乡村治理主要依靠基层政府主导，没有充分发挥社会组织和各类社会资源的整合作用，容易造成“眉毛胡子一把抓”，难以实现科学化、精细化的管理服务，容易产生新的问题。
四、进一步完善“党建引领、互助五兴”乡村基层治理模式的建议
实施“党建引领、互助五兴”农村基层治理模式，必须进一步加强党对基层社会治理工作的领导，把加强基层党组织建设作为贯穿社会治理工作的一条红线，使党组织的管理服务触角延伸到社会治理每个末梢。要坚持人民主体地位，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，建好激活互助组，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。
（一）充分发挥基层党组织的引领作用
把推行“党建引领、互助五兴”乡村基层治理模式作为推进湘西州乡村治理体系和治理能力现代化的重要举措，突出党组织对村民的政治引领和思想引导，提升村民参与乡村治理的主人翁意识和参与村级公共事务的积极性。压紧压实各级党组织的主体责任，构建“书记抓、抓书记，层层抓落实”的工作格局。把推行“党建引领、互助五兴”乡村基层治理模式纳入基层党建工作重点任务，纳入基层党建述职评议考核和村党组织书记“双述双评”，以责任传导压力，确保党组织领导下的乡村治理落到实处、取得实效。
（二）健全职责明确的乡村治理体系
推进新时代乡村治理体系建设，要坚持在党的统一领导下，以自治为基础、以法治为保障、以德治为支撑，构建组织、政法、民政等部门以及群团组织、各类社会组织等相互协调、相互补充、密切配合的综合治理体系。推行“党建引领、互助五兴”基层治理模式，绝不是离开当前的乡村治理框架另搞一套，而是基层治理相关制度的系统化、具体化。不断健全“村党支部+党小组+互助组”和“村民委员会+村民小组（网格）+互助组”的“两线合一”治理体系，优化基层治理的最小单元和服务群众的最小模块，真正将党的领导与服务落实到户、落地到人。进一步厘清基层政府、村党组织和村级自治组织的关系和各自的权力范围。探索推进政府购买服务、志愿服务等多元化方式，引入社会力量参与乡村治理，最大限度凝聚乡村治理合力。
（三）加强乡村治理骨干队伍建设
推进“党建引领、互助五兴”乡村基层治理模式，关键要靠农村党员发挥作用。加大农村年轻党员培养力度，建好“青年人才党支部”，吸引优秀农村青年回村发展，着力解决农村党员“老龄化”问题。不断提高农村党员培训质量，依托党员冬训、春训等载体，针对性地提升农村党员综合能力素质，把互助组长选优训强，提升带领群众参与自治和发展的能力。在基层党组织领导下，把优秀的乡村人才推选入互助组长队伍，成为乡村治理重要力量。把互助小组作为培养农村党员干部的平台，将政治坚定、群众认可、能力突出的优秀青年培养成入党积极分子、党员和村级后备干部。
（四）突出分类指导推进乡村治理
因村制宜、因户制宜、因人制宜，加强党组织对互助小组的精细化指导，特别是根据每家每户不同情况进行分门别类，科学划分互助组，选优选准互助组长，确保小组成员“聚得拢”“合得来”“帮得下”，精准制定互助措施，量力而行开展互帮互助。乡镇和村党组织要专门派人指导，帮助各互助小组结合农户家庭实际情况，结合党员特点，结合群众需求，精准精细制定互助措施，确保每一名农村党员干部和能人都能发挥自己的作用，把“好钢用在刀刃上”。
（五）健全激励机制、激活群众动力
进一步构建激发党员群众开展互帮互助的工作机制，用积分来量化村民互助情况，鼓励互助行为，增强互助效能。把互助积分与党员积分管理相结合，把互助情况作为党员积分管理重要内容，为农村党员打造到户到人的服务平台，推动党员发挥先锋模范作用。大力发展集体经济，依托集体经济建立“互助积分银行”，激励群众参与互助，换取积分，平时以积分兑换奖品，年终以积分评价贡献，与参与集体分红挂钩，激发内生动力。完善相关激励措施，不断提升村民“互助五兴”参与度，激发村民“比学赶超”主观能动性和荣誉感，形成互帮互助的浓厚氛围，为提升“互助五兴”乡村治理模式取得实效不断注入新活力。
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