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桂华（武汉大学社会学院教授、博导） 现代治理体系需兼具强的大组织能力和高效的社会渗透能力。突如其来的新冠肺炎疫情考验国家治理能力。疫情防控在宏观层面涉及对全社会的动员，在微观层面涉及对个体日常生活的细致管理。过去一段时期的防控工作，实现了“全国一盘棋”，既体现集中力量办大事的制度优势，同时也暴露出我国应急管理体系和社会治理体系上的不少短板。农村疫情防控属于整个防控体系的基本组成部分。乡村在人口密度、社会空间、生活习惯等方面与城市存在较大差异，农村疫情防控具有一定的特殊性。完善农村疫情防控体系需结合农村实际情况进行。
农村疫情防控的三个阶段
疫情暴发后，病毒感染者成为疫情传播载体，人口流动是影响疫情发生的关键因素。疫情防控需要结合人口规律采取措施。人口流动在时间、空间和区域三个方面呈现规律性。节前，武汉人口流向全国。节后，全国面临经济社会恢复压力，中央提出统筹经济社会发展与疫情防控的工作目标，各地逐步进入复产复工，带动人口反向流动。
结合人口流动规律来看，农村疫情防控经历了三个阶段：
一是春节前的外防输入阶段。一月下旬，武汉开启疫情防控之后，各省纷纷启动公共卫生紧急事件一级响应。初期，各地存在疫情防控体系不健全、应急物资不足、预案不完善、群众对疫情的了解度不高等问题，不少地区采取“硬核”防控措施，通过封路、封村甚至封户等办法，“一刀切”地切断人口流动，有效抑制病毒扩散。这期间，武汉市的疫情防控目标是“外防输出，内防扩散”，湖北之外地区的主要任务是外防输入，一些地区切断交通，拒绝湖北武汉人口流入。“硬核”防控措施用力猛，效果显著，但也产生不少负面影响。
二是春节期间进入内防扩散阶段。进入春节假期之后，节前人口流动大幅度减少，大部分人口停留在原地不动，疫情防控从管控外部转移变为管控内部聚集，工作重心从外防输入调整到内防扩散。进入二月上旬之后，不少地区的疫情防控从管县界、乡界，升级到管村界和管户。前期各地主要是针对武汉湖北返回人员家庭进行个别管理，之后，升级为对全域内所有家庭的管理。一些地区开始实施村庄和小区封闭，向农户发放通行证，农民凭证采购必要生活物资，日常活动范围被限制住。春节期间，随着对群众日常生活的管理，区域内部的人口小流动也被管控。
三是春节后进入外防输出阶段。进入二月中旬后，各地陆续复产复工，带动农村劳动力返流，全国人口流动进入新阶段。二月中下旬，笔者所在的课题组两次完成涉及全国98个县104个村庄的劳动力流动情况调查。对比分析发现，农村劳动力跨区域流动比例，从二月中旬的10%左右提升至二月底的30%左右。劳动力流动对农村疫情防控提出新考验。人口流出地区的疫情防控进入外防输出阶段，流入地区则进入外放输入阶段。
农村人口流动状态与疫情防控问题
与节前和节日期间相比，当前阶段的疫情防控工作更加复杂。节前主要是管住人口大流动，切断疫情传播途径，武汉封城以及各地关闭流动通道的效果明显。节日期间主要是减少人口小流动，通过各地基层动员，在较短时期内实现生活小区和村庄的封闭，减少了家庭内部、亲属邻里之间聚会可能引发的疫情。当前的疫情防控必须兼顾经济社会发展，工业生产需恢复，企业经营要复苏，农村地区还需要抓紧春耕生产。当前阶段的疫情防控既要做好防止疫情传播，又要推动人口流动，在流动中控制疫情的难度，比社会相对静止状况下的防控难度大得多。
目前，不少省份实现无本土确诊病例和疑似病例，疫情大规模传播趋势基本被控制住，但是随着国外疫情的蔓延，境外输入压力增大，不能掉以轻心。防控正处在最吃劲的关键阶段，防止疫情反弹是重中之重。另一方面，从春节放假算起，一些企业停工已经超过两个月，企业经营面临巨大问题，经济复苏迫在眉睫。控疫情与恢复生产如何兼顾，对疫情防控工作提出巨大挑战。当前，疫情防控存在如下问题：
一是控疫情与恢复经济社会活动的矛盾突出。据新华网报道，到二月中旬，国内制造业五百强企业复工复查达到97.08%，产能利用率平均为58.98%。3月30日，工信部副部长辛国斌在国务院联防联控机制新闻发布会上介绍截至3月28日，全国中小企业复工率为76%，3月份以来日均升幅超过1个百分点。目前，企业复产复工主要集中在大企业和重点企业，中小企业依然存在不少困难。各方面情况表明，距离经济社会全面恢复还有较多的工作要做。
二是存在疫情风险向经营风险的转化。各地推动企业复产复工时，普遍选择抓大放小策略，对区域内的重点企业和规模以上企业扶持力度较大。大企业和重点企业产值高、纳税能力强，保大企业生产可稳定地方财政收入。另一方面，大企业自身硬件条件好，宿舍食堂配套齐全，企业自身具备较强的疫情防控能力。与中小企业相比，大企业复产复工的疫情风险相对低。在恢复经济和防控疫情方面，具有属地管理责任的地方政府，以后者为前提条件。中小企业利润薄，生存能力弱，需要靠饱和订单才能维持下去，疫情风险极大增加了中小企业经营压力。
三是劳动力流动缓慢与部分企业用工不足问题并存。调查发现，在农村劳动力转移速度缓慢的同时，东部沿海地区的部分大企业存在用工短缺问题。劳动力不流动背后反映的是经济社会复苏缓慢。一方面，已经开工的大企业未开足马力生产，另一方面，作为吸纳农民工主力的中小企业复产复工不足，造成农村劳动力总体就业不足。企业复产复工不足，农村劳动力被滞留，农民与整个社会都要承受损失。
四是产业链受冲击。企业生产围绕着产业链展开，一家大企业往往拉动一个产业体系，带动几百家中小企业配套。大企业产能利用率不足，对中小企业的带动能力就降低，使中小企业订单不足，没有条件饱和生产，进而无法正常开工，甚至反过来阻碍大企业生产，形成恶性循环。上述问题最终造成农村劳动力流动乏力和就业不足。
五是农业生产受影响。目前湖北地区仍保持相对封闭状态，其他一些地区的交通体系还未完全恢复，这会影响农资供应和农产品输出。随着气温回暖，越来越多的地区进入春耕时节，农业生产受到一定程度影响。其中，受影响较大的是种植大户和畜禽养殖专业户。另外，农业机械化社会化服务供给也受到影响。
在农村人口流动的状态下完善农村疫情防控体系
回顾疫情发生过程，农村在疫情防控中发挥着重要作用。各地纷纷启动疫情防控以来，城乡防控工作呈现两种形态。城市生活高度依赖市场，各个城市实施封闭化管理之后，市场运行体系暂时中断，市民生活依靠政府领导下的基层组织来维系。城市人口密度高，居民小区属于陌生人社会，人口数量大，但社会资本稀薄，除基层工作者和少数志愿者之外，可动用的社会力量不多。启动封闭管理的成本很高。
乡村人口密度较低，农民生活在村庄熟人社会中，信息传递方便，社会资本丰富，再加上农村自给自足的经济支撑，封闭管理的社会代价很低。疫情高发期，正值冬季农闲，对农业影响较低。社会封闭管理对农民的生活影响较小。大部分地区的农村疫情管理依靠乡村基层组织，通过村干部、小组长、村医和党员积极分子等少数人员做工作，很好地完成了基层疫情防控。由此，乡村疫情防控成本远远低于城市。
在中国现代化进程中，乡村一直发挥着稳定器和蓄水池的功能。疫情防控再次显示了乡村的压舱石功能。乡村稳定促进了整个社会稳定。乡村保持稳定并较好地切断疫情传播，为城市疫情防控提供了稳定的大后方。
统筹疫情防控与经济社会发展的关键是，解决好人口流动的问题。下一步的疫情防控，需要做好如下工作：
一是调整疫情防控思路，升级疫情防控体系。面对当前阶段的工作目标，之前建立的一套“管死”社会的疫情防控体系逐渐失效，当前阶段的疫情防控体系需满足“管活”的目标。没有流动，就无法恢复生产。下一阶段的防控要防止疫情扩散，同时逐步放开社会流动。控疫情与促经济两项工作均不可偏废。
二是区分两种类型的社会流动。第一种是大流动，以跨区域劳动力流动为主体。第二种是日常生活带来的社会小流动。两种流动要分类处理。在湖北等疫情较为严重的地区，要继续采取封闭管理措施，避免疫情扩散。其他疫情不严重的地区，在限制日常生活小流动的基础上，全面放开劳动力大流动。在疫情严重地区实施封闭管理，是为其他地区的逐步放活创造条件，减少非必须的日常小流动，是为放开大流动创造条件。疫情防控要避免先紧后松，也要避免只紧不松，避免“一刀切”做法，搞好分类措施，推动疫情防控精细化。
三是做好地区之间的协调。各地区疫情情况不同，基层治理能力也存在差异，因此形成不同地区的疫情防控做法。有些地区相对严格，有些地区较为宽松，不同地区的管理标准不同，对于节后疫情防控工作提出挑战。农村劳动力主要流动方向是从中西部地区流向沿海地区。中西部地区与沿海地区采取不同防控标准，农民工返回务工地之后，五湖四海的人口汇聚，给当地疫情防控带来难度。不同地区要尽早做好协调，实现标准统一，降低疫情风险和社会治理成本。
四是推动社会脱敏。调查发现，农村劳动力流动缓慢，一定程度上与农民外出态度不积极有关。经过前期高强度管理之后，一部分地区农民产生不着急外出心态，一些农民对疫情认识不足，担心外出感染病毒，也担心外出受到排斥，相当一部分人抱着疫情过后再外出的想法。农民工不外出，劳动力供给不足，会给企业用工带来困境，对经济社会恢复不利。下一步要加强宣传教育，提高农民对于病毒和疫情的科学认识，避免他们被少数极端事件误导，推动社会逐步脱敏，形成有利于劳动力流动的社会舆论。
五是完善交通方式。调查发现，前期农民工外出主要驾乘私家车，部分地区农民对于公共交通方式接受度不高。一些地区政府和企业组织包车包机，进行点对点的劳动力输送，成本太高。点对地输送只解决少数重点企业和重点岗位用工需求，绝大部分企业不具备能力。下一步要全面恢复公共交通方式，打通输出和输入渠道，健全公共交通疫情防控措施，引导劳动力乘坐公共交通工具，提高劳动力输送效率。
六是完善农村应急管理体系。农村疫情防控依托基层治理体系与基层公共卫生体系。疫情防控对农村基层应急管理体系提出巨大考验。经过前几年的建设，农村公共卫生管理能力大幅提升。同时，基层医疗服务体系还存在人员老化、投入不足等方面问题，基层重医疗、轻公共卫生的矛盾较为突出。完善农村应急管理体系是有效应对重大突发公共卫生事件的基础。国家应急管理体系建设要补齐农村短板。
七是加强基层组织建设。农村税费改革以来，国家投入大量资源进入农村，农村面貌大幅改善，农村基础设施逐步健全、硬件条件变好。另一方面，由于基层组织主要承担着分配资源的职能，造成农村干部处理基层矛盾的能力变弱，农村基层组织与群众的联系不足。农村疫情防控关键要靠基层组织动员广大群众。加强基层组织建设是做好一切农村工作的根本。
八是抓紧恢复农业生产。农业季节性强，农村既要抓好疫情防控，还要做好春耕生产。一方面，要抓紧帮助农村劳动力外出，解决农民就业问题，避免农民家庭收入受到重大影响。另一方面，基层政府要围绕春耕生产做好新的工作部署，解决农资农产品运输通道。疫情轻的地区，全面放开农业生产，疫情重的地区，做好春耕生产过程中的防控工作。农业生产在露天进行，与工厂车间流水线完全不同，企业在努力复产复工，农业生产更不应该受到影响。做好农业生产是恢复经济社会发展的重要方面。
九是政策执行要科学。各地政府承担着疫情防控属地责任。一些地区政府层层加压，造成基层采取宁“左”勿右的政策执行方式。一些地区对企业发生确诊病例采取一关了之的措施，对企业打击很大，部分企业不敢轻易复产复工。一些地区疫情防控存在前期不紧、后期不松态势，造成经济社会复苏困难。统筹经济社会发展与疫情防控，既要避免疫情“反弹”，也要避免防控力度“反弹”，避免疫情防控影响经济社会发展。
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发表于 2020-5-13 15:23:18
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