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黄奇帆（中国国际经济交流中心副理事长） 跨区域指标交易提出的背景，是有一个过程的。长期以来，我们国家东部经济发达地区建设用地指标非常紧缺，资源供给和空间保障的矛盾十分突出，成为制约发展的一大障碍。耕地保护的约束，是经济发达地区的另一大障碍。
在经济快速发展过程中，直辖市和东部等省份普遍存在补充耕地的缺口，耕地保护与保障经济社会发展用地矛盾十分突出，导致重大项目落地难，经济社会发展受到制约。相反，土地资源富集的地区，比如内陆地区、中西部地区，可补充的耕地后备资源很多，但由于经济欠发达，土地价值难以实现。基于此，国家从2017年开始，逐步放开耕地占补平衡条件和推行城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂的试点，探索建立全国性建设用地，补充耕地指标跨区域交易的机制。
一、耕地占补平衡地域由省内平衡向国家统筹转变。
为了牢牢守住耕地红线，确保2020年全国耕地保有量不少于18.65亿亩，我国从2004年开始就严格控制跨省域耕地占补平衡。2004年，国务院发布了关于深入开展土地市场治理的紧急通知，严格控制异地占补平衡，没有经过国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。
2008年，国土资源部再次下发严格耕地占补平衡管理的紧急通知，强调建设占用耕地不得跨省域异地补充。但是由于我国耕地后备资源区域分布不均，随着补充耕地的持续开展，一些地方特别是直辖市和东部省份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继。为此，根据《土地管理法》，关于个别省市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量，必须报经国务院批准，减免本行政区域开垦耕地的数量，进行异地开垦。国家开始在全国范围内统筹实施耕地占补平衡，并在2017、2018年先后出台了《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，《国务院关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和跨省市调剂管理办法的通知》，迈出了土地市场化改革的重要一步。但出于监管考虑，跨省域补充耕地，由国家统一组织实施。
这里要做一个解释，就是我国原来的制度规定，每征用一亩农地，征地费中包含着用以复垦农地所需的成本费用和2万-3万元的占补平衡费，一个省市每使用一万亩耕地，必须占补平衡，在今后两三年或者五年内把这一万亩耕地复垦出来，最后使得这个地方耕地没有减少。这种调剂方法，以前是在一个县里边平衡，后来一个地市里平衡，现在是以一个省来平衡，也就是占补平衡的概念。
沿海地区像上海、北京这样的发达城市，征地的需求比较大，可能一年征了1万亩、5年征了5万亩，但这些城市本身是弹丸之地，去找到荒地复垦出5万亩耕地是非常难的。所以，事实上就会使得这些沿海的发达省市，要么不征用耕地——征用了耕地自己完成不了国家要求的占补平衡。而多年征地所积累的占补平衡费，因为无地可复垦，使用不出去，往往沉淀资金达到几十亿元。这就提出了要异地占补平衡的要求。
比如上海使用了5万亩耕地，就由内陆地区帮助把这5万亩耕地复垦出来，形成全国范围内耕地使用占补平衡的效果。当然，内陆地区要把这个耕地垦复产生的占补平衡，可以指标交易从沿海地区获得每亩30万元以上的一定补偿。中央这次的这个决定，打破了以前不能够跨省占补平衡的概念，形成了沿海地区和内陆地区可以跨省交易的状态。
二、城乡建设用地增减挂钩的地域，也是由县域内、省域内向跨省域调剂拓展。
2005年，为了缓解城镇用地供需矛盾，原国土资源部按照《国务院关于深化改革土地管理的决定》有关要求，启动了增减挂钩的试点工作，并严格限定在县域范围内实施。2015年，原国土资源部又出台了《关于用好用活增减挂钩政策、积极支持扶贫开发，异地扶贫搬迁工作的通知》，突破了县域范围内建新拆旧，对应实质项目区的管理模式，允许集中连片的特困地区、国家扶贫开发工作重点县，将增减挂钩结余指标在省域内流转使用，政策覆盖20个省市的共800多个贫困县。这边用了几千亩建设用地，那边就垦复增加几千亩耕地，这样一来，总的耕地占用量是零，形成了一个平衡。
过去十几年，这个事情在各省普遍推进，但始终没有跨省来推进。这就产生了一个问题：像上海这种发达地区，农村土地本来也不多，农村土地和城市建设用地占补平衡余地不大。中西部地区余地很大，但它的土地价值不高，缺少级差地租的动力，最终发展的效果并不彰显。
2018年，增减挂钩政策进一步拓展，国务院办公厅印发了《城乡建设用地增减挂钩跨省域调剂管理办法》，探索了“三区三州”及深度贫困县增减挂钩结余指标在东西部扶贫协作和对口支援框架内开展交易，增减挂钩结余指标的跨省流转和交易，得到了制度保障。
跨省域调剂由国家统一下达调剂任务，统一实施调剂价格，统一资金收取和支出，实现东西部调剂资金的整体平衡。
这样就使得中西部地区如果增加了建设性用地的指标，把这个指标转给了东部，东部没有增加建设性用地的指标，但是它需要征地，那么它可以把西部的建设性用地指标买过去、调剂过去，就形成了东西部之间增减挂钩。东部增加了几千亩的建设性用地指标，西部减少了几千亩的建设性用地，最后全国范围内增减挂钩，增量为零。这就使得东部也加快发展，西部也能得到指标转让带来的非常好的效益。这件事应该说是非常重要的一个推进。
比如，云南省把一部分建设性用地复垦以后，指标调剂给了上海，上海就以50万一亩的指标价买了云南省两万亩，也就是拿出100亿给云南省，支援了云南省的扶贫、帮困农村的发展等。
基于此，这次《中共中央、国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，再次明确探索建立全国性的建设用地，补充耕地指标跨区域交易的机制。这里是讲了两件事，建设性用地跨区调剂和补充耕地占补平衡指标跨区交易机制。
实施跨区交易指标的意义有三个方面。
第一，有利于统筹谋划耕地保护，推动区域协调发展。土地的利用与保护，必须研判区域资源环境承载的状况，必须通过实施国土空间规划，通过生态保护红线，永久基本农田，城市开发边界，“三区三线”的划定，实现严格保护耕地，严格节约用地，实行补充耕地国家统筹。从宏观战略层面，无疑会促进落实国土空间规划、促进区域协调发展的战略实施。
第二，有利于妥善解决保护与保障的用地矛盾。经济发达地区耕地保护与用地保障的矛盾尤为突出，要在严守耕地红线的前提下，为经济社会发展提供合理的用地保障。实行跨区域指标交易是一项解决保护与保障用地矛盾的有效办法，拓展了东部经济发展地区用地空间，避免了重点建设项目落地难，或者补充耕地东拼西凑、难见实效的困境。
第三，有利于发挥经济发达地区和资源丰富地区资金的互补优势，助推脱贫攻坚和乡村振兴。通过跨区域指标交易，把区域资金资源特点结合起来，为脱贫攻坚和乡村振兴筹集了更多的资金。《办法》还明确规定，收取的跨省域的补充耕地资金，除了一部分给承担补充耕地任务的省份优先用于补充耕地外，其余全部用于脱贫攻坚和乡村振兴。
跨区域建设用地指标交易市场化程度尚不足
当前各地指标交易模式不同程度呈现出市场化的倾向，取得了积极的制度效果，但也存在市场化程度不足和机制扭曲的问题。具体表现在这几个方面。
一、交易价格实施政府指导价。指标交易价格往往采取政府指导价而非市场竞价，这意味着当事人无法自主定价，或由转让方和受让方进行议价协商，交易价格被人为固化。比如，2011年5月到现在差不多8年时间，成都模式中用于“持证准用”的指标交易指导价，最终成交价一直维持在每亩30万元人民币，也就是说近十年来这个价格始终没变。固定的交易价格不能真正反映指标的市场价值，不利于充分调动市场主体参与的积极性，影响指标的有效配置。
此外，指标交易本应遵循价格优先、时间优先的成交原则，但在所有待售指标无价格差异的前提下，时间优先就成为指标持有人完成交易的唯一标准。在交易监管体系还没完善的前提下，将有可能因插队行为引发权力寻租风险。
二、指标流转使用的区域局限。在各地实践中，指标流转使用的区域局限性仍然没能得到一般化的克服。只有在政策特许的语境下，部分地区的指标才有限地突破了地域限制，得以有条件的跨县、跨省流转使用。区域局限性有违“要素市场化”的基本逻辑，限制了指标价值的充分发现，还带来新的问题。
对比“受限”和“非受限”的指标流转，从实践中可以看到，规制的局限和政策的例外，导致“双轨制”的指标价格差异显著。与成都受限流转的指标十年稳在30万元一亩相比，作为深度贫困区的乐山马边县预先流转给绍兴越城区的7000亩指标价格高达72万元一亩，这不仅引发了公平质疑，还进一步造成指标交易市场的扭曲，有碍交易体系的健全和统一。
三、指标流转的二级市场目前还不健全。地方大多只重视建立指标的一级市场，对开发二级市场持谨慎态度。成都模式中，指标交易的二级市场缺位，建设用地指标不能再次转让，也从未出现指标质押的实施细则或试点实践。尽管重庆地票交易中形成了二级市场的雏形，允许地票有限度的转让，并创造性地赋予了农村建设用地复垦项目收益权及地票的质押融资功能，但健全规范统一的二级市场仍有待时日。二级市场的匮乏也使得指标的转让退出渠道不畅，制约了指标交易市场的发展壮大。
四、耕地占补平衡重数量轻质量。耕地占补平衡不仅要确保复垦耕地的数量，而且要确保复垦复耕的质量。但是城乡建设用地增减挂钩占用的基本上都是城镇、近郊的水浇地，都是良田，属于优质耕地；而拆旧复垦复耕的土地基本上都是偏远农村的土地，存在复耕质量相对差，偏远分散，面积小，且撂荒的问题。
以上这四方面，是在推动占补平衡的指标跨省交易和建设用地的指标跨省交易过程中，在市场化推进中，要进一步研究探索着力去解决的问题。
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